王書(shū)武+宋麗榮

【摘 要】教育法律政策是國(guó)民教育正常運(yùn)行的保障，是教育系統(tǒng)制度化、科學(xué)化的體現(xiàn)。俄羅斯高等教育法律政策改革趨向于推進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力，關(guān)注教育質(zhì)量的提高，加強(qiáng)教育的國(guó)際化，應(yīng)對(duì)全球人才競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)合時(shí)代發(fā)展需要，推進(jìn)教育國(guó)際化等。在分析中俄兩國(guó)高等教育改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，探尋我國(guó)高等教育法律政策改革的路徑，以期促使我國(guó)高等教育法律法規(guī)進(jìn)一步完善，促進(jìn)我國(guó)高等教育進(jìn)一步發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】俄羅斯；高等教育政策；教育優(yōu)先發(fā)展；借鑒

【中圖分類號(hào)】G729 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1001-8794（2016）10-0092-03

高等教育政策是教育政策的一部分，它是由政府及其機(jī)構(gòu)和官員為實(shí)施和發(fā)展高等教育事業(yè)、調(diào)整高等教育領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)關(guān)系而制定的教育政策。大多以教育法律（或法令、法規(guī)）的形式存在，具有宏觀性、指導(dǎo)性、預(yù)測(cè)性和可操作性等特點(diǎn)，影響著一個(gè)國(guó)家教育的發(fā)展。俄羅斯處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，既重視高等教育向大眾化、普及化的方向發(fā)展，也關(guān)注高等教育法律體制的完善及法律政策的研究。借鑒俄羅斯高等教育法律政策改革經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)高等教育的改革與發(fā)展提供參考。

一、俄羅斯高等教育政策現(xiàn)狀

俄羅斯政府向來(lái)重視教育領(lǐng)域政策的制定、實(shí)施及完善，不斷努力使其向更加科學(xué)、民主、高效的方向發(fā)展。俄羅斯高等教育政策在縱向上主要包括聯(lián)邦中央、聯(lián)邦主體、地方三個(gè)層級(jí)，其中地方政策的制定須與聯(lián)邦主體政策保持一致，聯(lián)邦主體政策的制定須與聯(lián)邦中央政策相一致，而且各級(jí)政策法規(guī)的制定須與聯(lián)邦憲法相一致；俄羅斯教育政策在橫向上可分為法令法規(guī)、綱要、條例、構(gòu)想、決議、建議等。國(guó)家為教育的發(fā)展所制定的各類宏觀的、綱領(lǐng)性的、綜合的、階段性的、發(fā)展綱要性的教育文獻(xiàn)，對(duì)教育發(fā)展方向具有引領(lǐng)、約束和指導(dǎo)的效力與作用。[1]

“發(fā)展教育，立法先行”，這是俄羅斯一貫的傳統(tǒng)。近些年，俄羅斯連續(xù)頒布了重大的教育法令，對(duì)教育的戰(zhàn)略規(guī)劃及行動(dòng)目標(biāo)作了周密的部署和詳細(xì)的安排。作為國(guó)家級(jí)重要文件， 集中體現(xiàn)了俄羅斯國(guó)家教育政策的各個(gè)主要方面（如圖1所示），也體現(xiàn)了俄羅斯高等教育政策規(guī)劃的連續(xù)性、完備性、系統(tǒng)性及社會(huì)適應(yīng)性。

二、俄羅斯高等教育政策改革趨向

1推進(jìn)教育優(yōu)先發(fā)展，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力

俄羅斯實(shí)行科教興國(guó)戰(zhàn)略，把教育的發(fā)展放在國(guó)家優(yōu)先發(fā)展的位置，頒布的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)民教育要義》規(guī)定了教育在國(guó)家政策中的優(yōu)先地位，規(guī)定了教育發(fā)展的戰(zhàn)略和方針。教育政策的改革也趨向于重視提升國(guó)家總體競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)及不斷提升整體民族素質(zhì)。

2關(guān)注教育質(zhì)量的提高，推動(dòng)教育現(xiàn)代化進(jìn)程

俄羅斯在重視高等教育質(zhì)量保障體系的建立與完善的同時(shí)，也在轉(zhuǎn)變教育質(zhì)量觀。教育質(zhì)量觀由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣兄趯?shí)現(xiàn)公平與效率的平衡。頒布的《2010年前俄羅斯教育現(xiàn)代化構(gòu)想》及《2013—2020俄羅斯教育發(fā)展計(jì)劃》，很大程度上體現(xiàn)了教育制度、 管理、 內(nèi)容、 設(shè)備及手段等的現(xiàn)代化趨向。

3加強(qiáng)教育國(guó)際化，應(yīng)對(duì)全球人才競(jìng)爭(zhēng)

俄羅斯在加入博洛尼亞進(jìn)程后，其高等教育進(jìn)行了一系列改革，如增加教育撥款、完善教育學(xué)制、實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一考試制度、創(chuàng)建大學(xué)綜合體、強(qiáng)化高校競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，力求實(shí)現(xiàn)與歐洲國(guó)家高等教育體制的一體化，與國(guó)際高等教育接軌。

三、中俄高等教育政策改革面臨的挑戰(zhàn)

1體制改革

俄羅斯處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政治、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型使民族文化傳統(tǒng)受到?jīng)_擊，出現(xiàn)了自由化、金融穩(wěn)定化和私有化，打破了政府的單一化管理局面。私立教育進(jìn)一步發(fā)展，新的教育撥款制度開(kāi)始形成，出現(xiàn)了市場(chǎng)主體多元化。高等教育從封閉走向多元，其改革與發(fā)展除了要考慮自身因素外，還受政府、市場(chǎng)因素的影響。體制改革決定了法制系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型，促使高校辦學(xué)體制法制化、辦學(xué)主體多元化、辦學(xué)模式多樣化，從而促進(jìn)了高等教育法制結(jié)構(gòu)的形成和變遷。[2]

2建設(shè)法治國(guó)家

建設(shè)法治國(guó)家是中俄兩國(guó)在長(zhǎng)期的法制實(shí)踐中形成的共識(shí)和目標(biāo)，依法治教成為依法治國(guó)方略在教育法制領(lǐng)域的自然延伸。隨著高等教育地位和功能的不斷提升，高等教育的體制、機(jī)制、辦學(xué)理念等也都發(fā)生著變化，教育朝著方向性、民主性、多樣性的方向發(fā)展。法制建設(shè)對(duì)高等教育法治建設(shè)提出了新的要求，依法治教逐步成為高等教育法制建設(shè)的必然要求。

3推進(jìn)教育國(guó)際化

不同的社會(huì)時(shí)期在教育政策上都有不同的價(jià)值取向。在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化趨勢(shì)下，世界各國(guó)都在平等競(jìng)爭(zhēng)、互利雙贏及保持高等教育多樣化和民族化的基礎(chǔ)上，逐步形成國(guó)際高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架和“游戲規(guī)則”。中俄兩國(guó)高等教育法制變遷都在不斷地融入到世界高等教育潮流中，高等教育國(guó)際化趨勢(shì)沖擊了原有的法律法規(guī)，成為中俄高等教育法制變遷的一股強(qiáng)大的外部推動(dòng)力。推進(jìn)教育發(fā)展的時(shí)代性，正確處理“國(guó)際化”和 “本土化”的關(guān)系，影響著高等教育的快速發(fā)展。

4樹(shù)立核心價(jià)值觀

高等教育目標(biāo)是高等教育發(fā)展和改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，與一個(gè)國(guó)家的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀相聯(lián)系，反映著一個(gè)國(guó)家的政治形態(tài)和政策要求。中俄文化存在著很大的差異性，但不論是俄羅斯的“大俄羅斯主義”還是中國(guó)追求的“中國(guó)夢(mèng)”，這種理念都是一種行動(dòng)的精神支撐，引領(lǐng)著當(dāng)前中俄兩國(guó)高等教育的改革與發(fā)展。

四、俄羅斯高等教育法律政策的可借鑒之處1明確政策管理機(jī)制，完善和創(chuàng)新高等教育法律制度

我國(guó)頒布的綱領(lǐng)性文件，如《高等教育法》、《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》、《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》、《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等存在著內(nèi)容比較宏觀抽象、程序性規(guī)定少、具體操作難、可訴性差等一些共性問(wèn)題，[3]這就導(dǎo)致在日常的教育管理和司法環(huán)節(jié)中難以操作。因此，應(yīng)明確教育政策的實(shí)施機(jī)制和管理機(jī)制，在政策實(shí)施過(guò)程中，明確國(guó)家、地域、學(xué)校不同層面主體各自的責(zé)任及互動(dòng)機(jī)制，以保證后續(xù)政策評(píng)價(jià)的可行性。根據(jù)層級(jí)的高低和效力的大小，法律制度之間應(yīng)當(dāng)分工明確，銜接緊密。

2確保教育優(yōu)先發(fā)展地位

百年大計(jì)，教育為先。俄羅斯把教育確定為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，這也決定了俄羅斯教育政策在國(guó)家政策發(fā)展中的重要地位。為了實(shí)現(xiàn)科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，應(yīng)把發(fā)展教育放在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的優(yōu)先地位，優(yōu)先謀劃教育的發(fā)展，在人才培養(yǎng)、經(jīng)費(fèi)分配、資源配置、組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)績(jī)效、社會(huì)實(shí)踐等方面優(yōu)先考慮到教育的需求，考慮到不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異和區(qū)位差異，使教育成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源。

3優(yōu)化制度環(huán)境，保障法律政策實(shí)施

只有從整體、全局出發(fā)，制定綜合的、優(yōu)先發(fā)展的教育政策才能形成良好的制度環(huán)境和政策環(huán)境，才能更好地發(fā)展教育。因此，只有打造良好的制度環(huán)境才能為教育發(fā)展規(guī)劃及政策的形成、實(shí)施提供正確的方向，才能為教育發(fā)展規(guī)劃及政策的實(shí)現(xiàn)提供保障。一方面，要為教育政策的形成提供良好的外部環(huán)境資源，優(yōu)化政治、經(jīng)濟(jì)及教育制度。另一方面，要優(yōu)化教育發(fā)展的內(nèi)部制度環(huán)境，以創(chuàng)新為主線，改革高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，通過(guò)完善法律制度，調(diào)動(dòng)高校教師、學(xué)生開(kāi)展創(chuàng)新的積極性。[4]

4助力創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快高等教育現(xiàn)代化建設(shè)

近些年來(lái)，俄羅斯政府為建設(shè)知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，出臺(tái)了一系列國(guó)家創(chuàng)新政策，其中就包括高等教育的創(chuàng)新法案。俄羅斯高等教育創(chuàng)新政策整體上是以國(guó)家《2020年前國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期構(gòu)想》為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)、優(yōu)先發(fā)展方向及創(chuàng)新活動(dòng)的組織管理、質(zhì)量監(jiān)控等方面進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，對(duì)高等教育助力創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展在政策上指明了方向。

面對(duì)創(chuàng)新發(fā)展的挑戰(zhàn)，更應(yīng)明確創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的主題，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、整合資源、合理配置、注重質(zhì)量、提高效率、分層推進(jìn)、逐步到位的工作方針，以教育信息化帶動(dòng)教育現(xiàn)代化；明確高等教育創(chuàng)新的階段性戰(zhàn)略，采取競(jìng)標(biāo)手段資助高校創(chuàng)新發(fā)展，將教育創(chuàng)新政策體系納入國(guó)家創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)中，統(tǒng)籌考慮，整體部署；建立區(qū)域教育創(chuàng)新中心及聯(lián)動(dòng)機(jī)制，創(chuàng)建高?？蒲行履Ｊ?，加強(qiáng)科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)，加強(qiáng)高校科技網(wǎng)信息平臺(tái)建設(shè)，擴(kuò)大自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，擴(kuò)大科技創(chuàng)新國(guó)際合作與交流，加強(qiáng)高?？蒲匈|(zhì)量評(píng)估，加快大學(xué)科技園發(fā)展等。

5構(gòu)建法治型社會(huì)，樹(shù)立以人為本的教育觀

教育、人與法治社會(huì)是互動(dòng)的。教育具有一定的社會(huì)制約性，影響著教育法制化的建設(shè)。教育的任務(wù)是縮小人的生物屬性、擴(kuò)大人的自然屬性、提升人的精神屬性，教育政策法律也應(yīng)致力于人的服務(wù)。因此，法治型社會(huì)的構(gòu)建，應(yīng)結(jié)合國(guó)家社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與國(guó)民文化特質(zhì)，樹(shù)立以人為本的理念。教育規(guī)劃與政策的制定也應(yīng)當(dāng)有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性，有利于人的才能的發(fā)揮，有利于人的健康成長(zhǎng)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]趙偉，肖甦.俄羅斯教育政策形成、實(shí)施及評(píng)價(jià)機(jī)制的特點(diǎn)[J].外國(guó)中小學(xué)教育，2014，（3）.

[2]郭為祿.我國(guó)高等教育法制的結(jié)構(gòu)與變遷[J].教育發(fā)展研究，2008，（8）.

[3]李艷輝.俄羅斯《2011—2015年聯(lián)邦教育發(fā)展目標(biāo)綱要》教育政策內(nèi)容分析[J].比較教育研究，2013，（3）.

[4]秦惠民.我國(guó)高等教育法制建設(shè)30年：影響、經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展方向[J].中國(guó)高教研究，2008，（10）.

[5]董建瑩.教育公平：改革開(kāi)放30年教育政策法律變遷的主旋律[J].中國(guó)教師，2008，11（11）.

[6]李芳，徐明.俄羅斯高等教育創(chuàng)新政策：定位與特點(diǎn)[J].黑龍江高教研究，2013，（11）：52—56.

[7]Министерство образования Российской Федарации. За-кон об Образовании Российской Федерации[Z].Учительская Газета， 1996：5—6.

[8]Индикатор образования 2007. Статисти-ческий сбо-рник.Минобрнауки РФ[M].M：ГУ ВШЭ， 2007：174.