馮奎

【區(qū)域合作與創(chuàng)新】

中國(guó)新城新區(qū)現(xiàn)狀與創(chuàng)新發(fā)展重點(diǎn)①

馮奎

中國(guó)的新城新區(qū)已經(jīng)建立了龐大的、相對(duì)完整的體系，成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要支撐。從創(chuàng)新視角來(lái)看，新城新區(qū)內(nèi)涵是空間創(chuàng)新，本質(zhì)規(guī)定性在于通過(guò)新的空間生產(chǎn)或者通過(guò)在原有空間上進(jìn)行要素優(yōu)化配置及體制機(jī)制變革來(lái)承擔(dān)新功能，創(chuàng)造新價(jià)值。在新常態(tài)條件下，推動(dòng)中國(guó)新城新區(qū)創(chuàng)新的政策環(huán)境已經(jīng)形成，新城新區(qū)創(chuàng)新引領(lǐng)的方向更加明確。然而從創(chuàng)新角度來(lái)看，中國(guó)的新城新區(qū)面臨諸多挑戰(zhàn)，需要踐行以創(chuàng)新為核心的一系列發(fā)展理念的要求，推動(dòng)新城新區(qū)的健康與可持續(xù)發(fā)展。

新城新區(qū)；創(chuàng)新；體制改革

一、新城新區(qū)的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)外講的新區(qū)，一般指城市新區(qū)，是指在舊城基礎(chǔ)上滿(mǎn)足城市發(fā)展需要，用于布局產(chǎn)業(yè)和安置人口，依托舊城區(qū)規(guī)劃和建設(shè)新的住宅、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施的空間地域單元。中國(guó)語(yǔ)境下的新城新區(qū)與西方學(xué)術(shù)界關(guān)于新城新區(qū)的概念有極大的不同。中國(guó)的新城新區(qū)，是為了國(guó)家或城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多方面的需要，經(jīng)由主動(dòng)規(guī)劃與投資建設(shè)而成的相對(duì)獨(dú)立的城市空間單元，包括但不限于國(guó)家新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)、物流園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大學(xué)科技園，以及產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、智慧新城、生態(tài)低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等。近年來(lái)的研究，將海綿城市以及“特色小鎮(zhèn)”，也列入新城新區(qū)范疇之內(nèi)。

西方與中國(guó)關(guān)于新城新區(qū)的內(nèi)涵，其共同點(diǎn)是：都是新的空間單元、滿(mǎn)足于一定需要并實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。不同點(diǎn)在于：第一，中國(guó)的新城新區(qū)既從城市發(fā)展角度出發(fā)，也從超越于城市的國(guó)家利益的角度出發(fā)去進(jìn)行空間創(chuàng)新，甚至更多地是將新城新區(qū)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的戰(zhàn)略手段；第二，中國(guó)的新城新區(qū)更加多樣、復(fù)雜。在本質(zhì)的規(guī)定性上，中國(guó)的新城新區(qū)有兩種主要類(lèi)型，可以是新的空間生產(chǎn)，即增擴(kuò)建設(shè)用地；也可以是在原有的空間上，通過(guò)要素優(yōu)化配置或體制機(jī)制改革，疊加新的功能，實(shí)現(xiàn)新的價(jià)值，從而使得舊城舊區(qū)變成新城新區(qū)。根據(jù)以上理解，就中國(guó)的新城新區(qū)而言，本質(zhì)上就是空間創(chuàng)新，這種創(chuàng)新可以是橫向意義上的建設(shè)用地的延展，也可以是縱向意義上的空間轉(zhuǎn)型和提升等。

截至2016年5月，中國(guó)縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量總共超過(guò)3500多個(gè)。其中國(guó)家級(jí)新區(qū)17個(gè)；各類(lèi)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約500個(gè)；各類(lèi)省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個(gè)；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000多個(gè)；縣以下的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園上萬(wàn)個(gè)。概括而言，中國(guó)目前已形成了以國(guó)家級(jí)新區(qū)為龍頭，以國(guó)家高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)為骨干，以?。ㄊ校┘?jí)各類(lèi)新城新區(qū)為支撐，以一批新型化的新城新區(qū)為重要組成部分的新城新區(qū)體系。

——國(guó)家級(jí)新區(qū)。繼原已批復(fù)的國(guó)家級(jí)新區(qū)之后，2015年4月以來(lái)，湖南湘江新區(qū)獲批，此后不到12個(gè)月時(shí)間，南京江北新區(qū)、福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長(zhǎng)春新區(qū)等國(guó)家級(jí)新區(qū)也相繼面世。2015年成為國(guó)家級(jí)新區(qū)獲批最為密集的階段（見(jiàn)圖1）。

圖1 國(guó)家級(jí)新區(qū)的分布

——國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家高新區(qū)。國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量在2012—2013年間快速增長(zhǎng)后，進(jìn)入到平穩(wěn)增長(zhǎng)階段。2014年新獲批國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)共9家，增長(zhǎng)率僅2.8%。2015年，新獲批國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到31家，增長(zhǎng)率為9.3%。截至2015年10月，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)有219個(gè)。

——?。ㄊ校┘?jí)各類(lèi)新城新區(qū)。各省級(jí)層面的各類(lèi)新城新區(qū)有1500多個(gè)，較大規(guī)模的市級(jí)新城、新區(qū)1000多個(gè)。

——自貿(mào)區(qū)、智慧城市、海綿城市、空港新城等。2016年9月，國(guó)家新批7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，至此，中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)數(shù)量增至為10個(gè)。在現(xiàn)有智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)上，國(guó)家有關(guān)部門(mén)提出要在“十三五”期間建設(shè)100個(gè)智慧城市。2015年4月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部組織了海綿城市試點(diǎn)，通過(guò)了16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)。截至2015年底，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有63個(gè)城市提出要建設(shè)空港新城或者空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。

二、新常態(tài)下新城新區(qū)發(fā)展步入新階段

中國(guó)新城新區(qū)數(shù)量不斷增多、面積不斷擴(kuò)大，除了內(nèi)在合理性的因素之外，還有一些地方政府行為上非理性的因素，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領(lǐng)導(dǎo)一上任，首先要做的事就是雄心勃勃地重新謀劃建新城、造新區(qū)，而且一出手必定要講究大手筆、大氣魄、大尺度。第二，土地是空間生產(chǎn)的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的管理政策助長(zhǎng)了新城新區(qū)在空間上的擴(kuò)展。第三，政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手。政府不計(jì)債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開(kāi)發(fā)模式為“造城運(yùn)動(dòng)”推波助瀾。第四，對(duì)新城新區(qū)缺乏有力地調(diào)控與規(guī)范，使得新城新區(qū)在政策體制的罅隙里野蠻成長(zhǎng)。

從過(guò)去30多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新城新區(qū)發(fā)展與中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相耦合。新城新區(qū)的快速發(fā)展是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的支撐性力量，同時(shí)，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也為新城新區(qū)的激增提供了極為有利與寬松的環(huán)境。在新常態(tài)的發(fā)展條件下，一系列新的政策出臺(tái)，以往那種大規(guī)模建新城新區(qū)、建大規(guī)模新城新區(qū)，盲目擴(kuò)張的發(fā)展模式面臨極大調(diào)整。

一是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將新城新區(qū)納入統(tǒng)一規(guī)劃管理。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中專(zhuān)門(mén)設(shè)章節(jié)進(jìn)行新城新區(qū)規(guī)劃，一方面提升了新城新區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略意義；另一方面對(duì)政出多門(mén)的新城新區(qū)規(guī)劃思路進(jìn)行了統(tǒng)一。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出嚴(yán)格新城新區(qū)設(shè)立條件，將對(duì)未來(lái)新城新區(qū)發(fā)展產(chǎn)生方向性的影響。

二是新城新區(qū)用地受到嚴(yán)控，進(jìn)入有規(guī)必依、無(wú)地可建的階段。國(guó)土資源部于2014年9月下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)土節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，有效期是8年，意味著自現(xiàn)在起至2022年，新城新區(qū)的建設(shè)用地總體上處于嚴(yán)控狀態(tài)。一些地方新建、擴(kuò)建新城新區(qū)的雄心壯志將遭遇有規(guī)必依、無(wú)地可建的現(xiàn)實(shí)窘境。

三是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受控，舉債造城不計(jì)后果的情況受到遏制。2014年8月，新《預(yù)算法》獲通過(guò)，并于2015年1月起施行。新《預(yù)算法》堵偏門(mén)開(kāi)正門(mén)，規(guī)定地方政府只能在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行債券的方式籌措資金。2014年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳首次發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債?！兑庖?jiàn)》提出，要防范風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

四是清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，使政府之手的作用受限。2014年12月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，全面規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

在新常態(tài)條件下，新城新區(qū)面前的政策環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境迥異于從前。在內(nèi)因和外因的同時(shí)作用下，中國(guó)新城新區(qū)將難以簡(jiǎn)單沿用過(guò)去那種依靠土地?cái)U(kuò)張和資金投入帶動(dòng)發(fā)展的道路，創(chuàng)新引領(lǐng)的發(fā)展方向更加明確。

一是新城新區(qū)的定位逐漸規(guī)范與明確。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確指出，國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)要建設(shè)成為帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵，成為科技創(chuàng)新與綠色集約發(fā)展的示范區(qū)。2014年，國(guó)家高新區(qū)管理部門(mén)提出2020年國(guó)家高新區(qū)戰(zhàn)略提升行動(dòng)的總體目標(biāo)：到2020年，努力將國(guó)家高新區(qū)建設(shè)成為自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略高地，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要引擎，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)域，搶占世界高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)的前沿陣地，充分發(fā)揮國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家高新區(qū)的核心載體作用，以更強(qiáng)大的創(chuàng)新能力服務(wù)于創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)。

二是新城新區(qū)已建構(gòu)起較為完整的體系，數(shù)量增長(zhǎng)趨于減緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。截至目前，我國(guó)已形成包括3000多個(gè)新城新區(qū)在內(nèi)，多層次、多類(lèi)型的新城新區(qū)體系。步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度有所放緩，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速增長(zhǎng)時(shí)期已經(jīng)結(jié)束。新城新區(qū)從總體而言將進(jìn)入內(nèi)涵式增長(zhǎng)的新階段。由此，我國(guó)新城新區(qū)的數(shù)量將趨于穩(wěn)定，增速有所減緩。

三是從粗放走向集約、從低效邁向高效成為轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。在土地利用方面，未來(lái)新城新區(qū)的土地管理將會(huì)日趨嚴(yán)格，增量嚴(yán)控、存量盤(pán)活的方向基本確定。土地開(kāi)發(fā)利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，閑置、低效利用土地的成本增大。在資源節(jié)約、環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻方面，未來(lái)將會(huì)更加嚴(yán)格。在此前提下，新城新區(qū)未來(lái)的一個(gè)方向就是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

四是產(chǎn)城融合成為新城新區(qū)主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高。大量有產(chǎn)無(wú)城、有城無(wú)產(chǎn)、產(chǎn)城低端結(jié)合的新城新區(qū)，將通過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展，步入產(chǎn)城高度融合的發(fā)展階段，這是新城新區(qū)在存量上找增量，在內(nèi)涵上深入挖潛的重要體現(xiàn)。

五是政府與市場(chǎng)協(xié)作的開(kāi)發(fā)模式將會(huì)得到更加廣泛的利用。政府主導(dǎo)型的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)模式，優(yōu)勢(shì)在于布局合理，環(huán)境完善，招商目標(biāo)明確，有利于形成優(yōu)勢(shì)集群。存在的問(wèn)題是行政力量過(guò)于強(qiáng)大，會(huì)阻礙新城新區(qū)發(fā)展，另外政府可能產(chǎn)生開(kāi)發(fā)資金不足的問(wèn)題。市場(chǎng)主導(dǎo)的新城新區(qū)開(kāi)發(fā)模式，優(yōu)勢(shì)是符合市場(chǎng)規(guī)律，能夠充分滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，形成良好的產(chǎn)業(yè)體系，但存在自發(fā)性和無(wú)序性，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)機(jī)制，開(kāi)發(fā)建設(shè)較為分散。政府與市場(chǎng)協(xié)作，通過(guò)發(fā)揮兩種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行新城新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，能夠最大限度地化解問(wèn)題，積累優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在著參與主體較多、管理難度較大的問(wèn)題。

六是試點(diǎn)性示范性政策將會(huì)更多惠及一般性新城新區(qū)，形成更大的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。部分新城新區(qū)在設(shè)立、發(fā)展的階段，被賦予在一定領(lǐng)域進(jìn)行先行先試的權(quán)利。推廣這些新城新區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠減少同一類(lèi)型新城新區(qū)制度探索的成本，有助于推動(dòng)新城新區(qū)的整體升級(jí)轉(zhuǎn)型，也是為了進(jìn)一步創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展環(huán)境的需要。一個(gè)突出的例子是中關(guān)村“1+6”政策的推廣。在先行先試政策下，中關(guān)村示范區(qū)取得了良好成績(jī)。2014年12月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，把6項(xiàng)中關(guān)村先行先試政策推向全國(guó)。并且，在所有國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、推廣實(shí)施4項(xiàng)先行先試政策。

七是分類(lèi)管理，新城新區(qū)將更多采取進(jìn)位與淘汰并存的管理機(jī)制。新建的國(guó)家級(jí)新區(qū)基本上是一區(qū)一策。國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院職能部門(mén)還專(zhuān)門(mén)為這些國(guó)家級(jí)新區(qū)建立了聯(lián)席機(jī)制，便于出臺(tái)相關(guān)政策，協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)，形成較強(qiáng)的推動(dòng)力?？萍疾康炔块T(mén)對(duì)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行了分類(lèi)。針對(duì)“三類(lèi)園區(qū)”（即世界一流高科技園區(qū)、創(chuàng)新型科技園區(qū)、創(chuàng)新型特色園區(qū)）分別制定戰(zhàn)略提升行動(dòng)目標(biāo)要點(diǎn)。商務(wù)部等部門(mén)對(duì)國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分類(lèi)管理。對(duì)發(fā)展質(zhì)量與水平較高的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，按程序進(jìn)行升級(jí)。對(duì)土地等資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展長(zhǎng)期滯后的國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，予以警告、通報(bào)、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級(jí)也有退出。

八是影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化，核心能力建設(shè)成為獲得競(jìng)爭(zhēng)力的主要方式。隨著重大基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，各類(lèi)新城新區(qū)已沒(méi)有絕對(duì)的區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)。國(guó)家、省對(duì)新城新區(qū)的支持，也從以前的給項(xiàng)目、給產(chǎn)業(yè)定位，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o試點(diǎn)、給機(jī)制、給政策創(chuàng)新空間。在此背景下，影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化。以往的區(qū)位、資源等優(yōu)勢(shì)的作用漸漸減弱，各類(lèi)新城新區(qū)主要應(yīng)通過(guò)苦練內(nèi)功，進(jìn)行核心能力建設(shè)，以獲得比較優(yōu)勢(shì)與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這些能力包括制度的生產(chǎn)與突破能力、規(guī)劃的制定與實(shí)施能力、創(chuàng)新的集成與轉(zhuǎn)化能力、人才的集聚與培育能力等等。

總體而言，在新常態(tài)條件下，新城新區(qū)面臨創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的巨大壓力，粗放式依靠平面橫向擴(kuò)張的道路越來(lái)越受到限制；創(chuàng)新引領(lǐng)，在縱向意義上轉(zhuǎn)型升級(jí)是新城新區(qū)發(fā)展的主要方向（見(jiàn)表1）。

表1 新城新區(qū)發(fā)展階段及模式特征

三、主要類(lèi)別新城新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)

1.國(guó)家級(jí)新區(qū)密集獲批，首次統(tǒng)一明確各新區(qū)體制改革的重點(diǎn)

國(guó)家級(jí)新區(qū)是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開(kāi)放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。2015年4月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求國(guó)家級(jí)新區(qū)為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。國(guó)家發(fā)改委于2015年6月召開(kāi)國(guó)家級(jí)新區(qū)第一次工作會(huì)議，9月出版《國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展報(bào)告（2015）》。

國(guó)家級(jí)新區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮巨大作用，這也是其密集獲批的重要原因。

根據(jù)2014年、2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國(guó)家級(jí)新區(qū)有7個(gè)人均GDP超過(guò)所在省（市）的1.5倍，有4個(gè)人均GDP超過(guò)所在省（市）的2倍。很明顯，國(guó)家級(jí)新區(qū)已經(jīng)成為所在區(qū)域的增長(zhǎng)極。

新城新區(qū)在體制機(jī)制改革方面擔(dān)負(fù)著重要的責(zé)任。2016年國(guó)家有關(guān)部門(mén)首次統(tǒng)一明確了17個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新重點(diǎn)共54項(xiàng)，其中上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的分量最重，各有5項(xiàng)內(nèi)容；其他15個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新重點(diǎn)一般為3項(xiàng)。對(duì)上海浦東新區(qū)的要求是：進(jìn)一步深化和有序推廣自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新，以政府服務(wù)、投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融制度等創(chuàng)新為重點(diǎn)，加快構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制。對(duì)天津?yàn)I海新區(qū)的要求是：務(wù)實(shí)深化京津冀協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)，大力推進(jìn)投資與服務(wù)貿(mào)易便利化改革創(chuàng)新，全方位推動(dòng)港區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)探索，提升服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展能力。

國(guó)家級(jí)新區(qū)成績(jī)卓著，但同時(shí)存在著不足，包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整優(yōu)化，區(qū)域創(chuàng)新能力不足，公共服務(wù)設(shè)施配套滯后，土地集約化利用程度不高等。

2.經(jīng)開(kāi)區(qū)與高新區(qū)面臨壓力加大，考核評(píng)價(jià)體系突出創(chuàng)新引領(lǐng)

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是中國(guó)新城新區(qū)的兩張老牌勁旅。在新城新區(qū)的體系中，兩區(qū)資格老、貢獻(xiàn)多，曾經(jīng)有力地支撐起中國(guó)改革開(kāi)放的全局。但在新常態(tài)條件下，兩區(qū)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的壓力也最大。

1984年5月，為了推廣經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得的經(jīng)驗(yàn)和成就，加快對(duì)外開(kāi)放的步伐，以便大規(guī)模地利用國(guó)外資金、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)決定開(kāi)放大連、天津、上海、廣州等14個(gè)沿海港口城市，擴(kuò)大其權(quán)限，給予境外投資者以?xún)?yōu)惠待遇，并同時(shí)在這些開(kāi)放的沿海港口城市興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些特殊政策。作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策先行區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)最為重要的貢獻(xiàn)在于確立了土地開(kāi)發(fā)—基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—產(chǎn)業(yè)發(fā)展三位一體的資金大循環(huán)模式，開(kāi)啟了以制度創(chuàng)新引領(lǐng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。

國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的萌芽時(shí)期也是在20世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)有關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者以美國(guó)硅谷經(jīng)驗(yàn)為借鑒，提出了在中國(guó)創(chuàng)辦科學(xué)工業(yè)園區(qū)的建議；與此同時(shí)，一批具有膽識(shí)和探索精神的科技人員相繼走出科研院所和高等學(xué)校，創(chuàng)辦了各種科技企業(yè)，其中最有典型意義的是集結(jié)著大批科技企業(yè)的北京“中關(guān)村電子一條街”的崛起，它為興辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)奠定了重要的基礎(chǔ)。1988年5月，在“中關(guān)村電子一條街”的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了中國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)——北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)試驗(yàn)區(qū)，從而奠定了中國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)；同年8月，“火炬計(jì)劃”開(kāi)始實(shí)施，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)成為它的一個(gè)重要組成部分，從而拉開(kāi)了在中國(guó)建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的序幕。

2010年以來(lái)，經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)面臨的外在環(huán)境發(fā)生重大變化。經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)格局也有了極大變化，大致來(lái)說(shuō)，目前經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)“老中青”都有，三個(gè)階段并存：少數(shù)領(lǐng)先的經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)處于創(chuàng)新導(dǎo)向階段；多數(shù)經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)處于投資導(dǎo)向向創(chuàng)新導(dǎo)向過(guò)渡階段；還有一定數(shù)量的經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)仍然處以投資導(dǎo)向?yàn)橹鞯陌l(fā)展階段。

2015年11月，《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)初步具備了率先實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)“穩(wěn)定劑”的物質(zhì)基礎(chǔ)和思想氛圍。

2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于完善國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)考核制度促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出當(dāng)前經(jīng)開(kāi)區(qū)迫切需要通過(guò)完善考核、分類(lèi)指導(dǎo)、綜合施策，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，為穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生繼續(xù)發(fā)揮生力軍作用。

通過(guò)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與升級(jí)已經(jīng)成為各地切實(shí)的行動(dòng)。2016年6月2日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家級(jí)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范開(kāi)發(fā)區(qū)的通知》，在擁有長(zhǎng)江岸線資源的11個(gè)省（市）中挑選出了33個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)（平均3個(gè)），作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)。主要任務(wù)包括：承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展；承接國(guó)際、沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)城互動(dòng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和城市同步融合發(fā)展；低碳減排，建設(shè)綠色發(fā)展示范開(kāi)發(fā)區(qū)；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建設(shè)科技引領(lǐng)示范開(kāi)發(fā)區(qū)；制度創(chuàng)新，建設(shè)投資環(huán)境示范開(kāi)發(fā)區(qū)。

3.京津冀協(xié)同發(fā)展持續(xù)深化，以新城新區(qū)為主體的創(chuàng)新共同體成為重要平臺(tái)

北京、天津、河北省地區(qū)的新城新區(qū)，無(wú)論是設(shè)立時(shí)間還是發(fā)展速度一直走在全國(guó)的前沿，區(qū)域內(nèi)新城新區(qū)數(shù)量眾多，類(lèi)型各異，目前區(qū)域內(nèi)國(guó)家級(jí)新區(qū)和地方政府建設(shè)的各類(lèi)新區(qū)新城共計(jì)300多個(gè)（參見(jiàn)表2，只列出部分）。

新城新區(qū)在京津冀協(xié)同中作用重大。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，要疏解北京非首都職能，重點(diǎn)建設(shè)“4+N”功能承接平臺(tái)。其中“4”是指曹妃甸、新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、張承生態(tài)功能區(qū)、濱海新區(qū)等區(qū)域承接平臺(tái)，“N”是指天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園、寧河京津合作示范區(qū)、武清京津產(chǎn)業(yè)新城、寶坻京津科技新城、滄州渤海新區(qū)、正定新區(qū)、北戴河新區(qū)、白洋淀科技城等平臺(tái)?？梢钥闯觯┙蚣絽^(qū)域中新城新區(qū)已經(jīng)成為引領(lǐng)國(guó)家戰(zhàn)略的主要載體，將在高新技術(shù)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策、房屋去庫(kù)存等方面獲得國(guó)家層面的支持。

濱海新區(qū)是京津冀協(xié)同的基礎(chǔ)性平臺(tái)。作為京津冀地區(qū)唯一的國(guó)家級(jí)新區(qū)，濱海新區(qū)在京津冀協(xié)同發(fā)展中得到充分重視，被賦予更多的職能?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確，天津定位為“一基地三區(qū)”，即全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地，北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū)，與國(guó)發(fā)〔2006〕20號(hào)文件賦予濱海新區(qū)為中國(guó)北方對(duì)外開(kāi)放的門(mén)戶(hù)、高水平的現(xiàn)代制造業(yè)和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心的功能定位具有極大相似性和延續(xù)性。而且，濱海新區(qū)將作為京津冀協(xié)同發(fā)展的4個(gè)戰(zhàn)略合作功能區(qū)之一，同時(shí)天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園是承接非首都功能的特色園區(qū)，濱海新區(qū)成為天津?qū)泳┘?、推?dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主載體。

中關(guān)村在京津冀協(xié)同中發(fā)揮了引領(lǐng)性的作用。中關(guān)村已與天津?yàn)I海新區(qū)、天津?qū)氎?，河北石家莊、唐山、秦皇島、承德、廊坊、保定等地區(qū)建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，務(wù)實(shí)推動(dòng)了天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園、寶坻京津中關(guān)村科技新城、石家莊集成電路封裝測(cè)試產(chǎn)業(yè)基地等一批科技園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中關(guān)村領(lǐng)軍企業(yè)已在河北設(shè)立分支機(jī)構(gòu)1029家，在天津設(shè)立分支機(jī)構(gòu)503家。而隨著中關(guān)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步趨向“高精尖”，包括津冀在內(nèi)的京外企業(yè)，也紛紛在中關(guān)村設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)、總部等（參見(jiàn)表3）。

表3 北京中關(guān)村十六園參與京津冀協(xié)同發(fā)展模式

中關(guān)村與京津冀區(qū)域協(xié)同的主要模式包括：轉(zhuǎn)型創(chuàng)新模式復(fù)制、部分功能外遷、企業(yè)外遷、企業(yè)投資、技術(shù)輸出、共同基金、上下游產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動(dòng)、建立河北分園、共建共管等。

中關(guān)村園區(qū)與區(qū)域內(nèi)其他新城新區(qū)共建創(chuàng)新共同體，主要做法包括：政府部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；以資本為紐帶吸引社會(huì)資本參與京津冀協(xié)同創(chuàng)新；搭建科教協(xié)同平臺(tái)，跨區(qū)域共建園區(qū)；實(shí)施創(chuàng)新社區(qū)區(qū)建工程；促進(jìn)服務(wù)資源合理分配，加強(qiáng)三地人才交流等。

濱海新區(qū)、中關(guān)村等新城新區(qū)在京津冀協(xié)同創(chuàng)新中的角色與作用與以往相比，有著重大的提升、飛躍，最重要的是，提出了“共同體”的發(fā)展理念，并采取了切實(shí)的行動(dòng)。共同體是命運(yùn)共同體、利益共同體，也是責(zé)任共同體?！肮餐w”將擴(kuò)大現(xiàn)有新城新區(qū)的影響力與競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)新城新區(qū)發(fā)揮輻射與帶動(dòng)作用，是未來(lái)新城新區(qū)發(fā)展的重要方向。

京津冀以新城新區(qū)為主體，打造創(chuàng)新共同體，還處于初步階段，存在的主要問(wèn)題包括：資源配置水平差異大，新城新區(qū)發(fā)展水平分化；數(shù)量較多，資源分散，投入產(chǎn)出不經(jīng)濟(jì)；新城新區(qū)發(fā)展策略同質(zhì)化，資源環(huán)境約束明顯；區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制不足等。

4.“四大板塊”成績(jī)不凡，為新城新區(qū)的發(fā)展增添新的活力

在新城新區(qū)結(jié)構(gòu)性變化中，出現(xiàn)了一批“生力軍”：以自貿(mào)區(qū)為代表的開(kāi)放型新城新區(qū)；以智慧城市建設(shè)為內(nèi)容的智慧新城、智慧新區(qū)、智慧小鎮(zhèn)；以海綿城市建設(shè)為內(nèi)容的海綿新城、新區(qū)；綠色新城、新區(qū)；循環(huán)型新城、新區(qū)等；以空港新城、高鐵新城為代表的交通樞紐型新城新區(qū)等，脫穎而出，展現(xiàn)出活力與競(jìng)爭(zhēng)力。

以自貿(mào)區(qū)為代表的開(kāi)放型新城新區(qū)。2013年9月29日，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式運(yùn)行。幾年來(lái)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)功能進(jìn)一步豐富，經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步增強(qiáng)。統(tǒng)計(jì)顯示，2015年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以上海1/50的面積，創(chuàng)造了全市1/4的生產(chǎn)總值，加快了地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在建立以負(fù)面清單管理為核心的外商投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度等方面，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革創(chuàng)新成果。

以智慧城市建設(shè)為內(nèi)容的智慧新城、智慧新區(qū)、智慧小鎮(zhèn)。2015年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)<政府工作報(bào)告>重點(diǎn)工作部門(mén)分工的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕14號(hào)）。2015年12月，中央城市工作會(huì)議提出：“要提升管理水平，著力打造智慧城市?！?016年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步重申了中國(guó)智慧城市建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，即到2020年，建設(shè)成一批特色鮮明的智慧城市。2016年是國(guó)家“十三五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，相關(guān)規(guī)劃顯示，“十三五”期間，政府對(duì)智慧城市的直接投資將逾5000億元。與老城區(qū)相比，新城新區(qū)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展的難度大大降低，并且智慧城市建設(shè)與新城的空間規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃可以同步實(shí)施。因此，智慧新城成為全國(guó)智慧城市建設(shè)實(shí)踐的新熱點(diǎn)。

以海綿城市建設(shè)為內(nèi)容的海綿新城、新區(qū)；綠色新城、新區(qū)；循環(huán)型新城、新區(qū)等。2015年4月，為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“加強(qiáng)海綿城市建設(shè)”的講話(huà)精神和近期中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部組織了2015年海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市評(píng)審工作，通過(guò)了16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，其中包括1個(gè)直轄市，4個(gè)副省級(jí)城市，9個(gè)地級(jí)市以及2個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，給予了明確的標(biāo)準(zhǔn)，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。

海綿綠色城市的創(chuàng)新實(shí)踐引人矚目。貴安新區(qū)立足綠色崛起的發(fā)展理念，率先在開(kāi)發(fā)中采取低影響開(kāi)發(fā)模式，探尋海綿城市建設(shè)的新路徑。在借鑒國(guó)內(nèi)外城市對(duì)雨水資源有效利用的經(jīng)驗(yàn)上，以生態(tài)文明理念和新型城鎮(zhèn)化精神為指導(dǎo)思想，構(gòu)建“山水林城田”一體的貴安新區(qū)海綿系統(tǒng)。西咸新區(qū)作為首個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)，倡導(dǎo)綠色發(fā)展和生態(tài)文明，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，著力打造現(xiàn)代田園城市；湛江則致力打造建設(shè)腳印城市、海綿城市、循環(huán)城市的理念，出臺(tái)海綿城市建設(shè)方案，實(shí)施主城區(qū)治水“十年規(guī)劃”和“三年計(jì)劃”，完成8條河涌清淤截污和6個(gè)“水浸街”黑點(diǎn)整治，成功申報(bào)建設(shè)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市，湛江開(kāi)發(fā)區(qū)成為國(guó)家級(jí)循環(huán)化改造示范試點(diǎn)園區(qū)；而重慶探索生態(tài)治水，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域積存、滲透和凈化，山城要像海綿一樣有彈性。

以空港新城、高鐵新城等為代表的交通樞紐型新城新區(qū)。中國(guó)民航業(yè)發(fā)展迅猛，2015年全國(guó)民航業(yè)務(wù)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，總客運(yùn)量達(dá)到了4.5億人次，比上年增長(zhǎng)了11.1%，貨運(yùn)總量達(dá)到了625萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)了5.2%。至“十二五”期末，國(guó)家計(jì)劃建設(shè)全國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)總數(shù)達(dá)到230個(gè)以上，覆蓋全國(guó)94%的經(jīng)濟(jì)總量和83%的人口區(qū)域。截至2015年底，機(jī)場(chǎng)客運(yùn)吞吐量超過(guò)千萬(wàn)人次的機(jī)場(chǎng)達(dá)到了26個(gè)，這些機(jī)場(chǎng)已經(jīng)具備了發(fā)展空港新城的基本前提條件。根據(jù)中國(guó)主要臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的分析可以看出，中國(guó)臨空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式主要有四種：航空產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式、物流帶動(dòng)模式、綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)模式、空港城模式。中國(guó)大部分航空港區(qū)都處于臨空產(chǎn)業(yè)集聚的萌芽或成長(zhǎng)階段，更多表現(xiàn)出航空主業(yè)帶動(dòng)及物流帶動(dòng)兩種模式。

高鐵新城也是交通樞紐型新城新區(qū)。目前高鐵新城的發(fā)展?fàn)顩r可以分為四類(lèi)：第一類(lèi)以超大城市如天津、廣州等高鐵新城為代表，人口集聚力很強(qiáng)，生產(chǎn)要素流動(dòng)加快，總部樓宇、高端商業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，站點(diǎn)周邊不同功能的用地圈層擴(kuò)展態(tài)勢(shì)明顯。第二類(lèi)以南京、武漢等特大城市的高鐵新城為代表，這些高鐵新城正在進(jìn)一步強(qiáng)化城市區(qū)域中心地位，新城規(guī)劃面積普遍較大，基本定位為城市的副中心，不斷吸引周邊要素流動(dòng)集聚，推進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)向多中心演變。第三類(lèi)情況是：高鐵站一般設(shè)置在城市外圍，更有利于承接周邊城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，高鐵新城周邊有一定的發(fā)展，但同時(shí)面臨著自身要素流出的危險(xiǎn)。第四類(lèi)高鐵新城定位普遍過(guò)高，規(guī)劃面積偏大，城市周邊建設(shè)緩慢，在與周邊城市競(jìng)爭(zhēng)中受到虹吸作用影響而往往處于弱勢(shì)地位。

四、新城新區(qū)發(fā)展面臨的問(wèn)題

中國(guó)新城新區(qū)在發(fā)展中遇到一些問(wèn)題，有的問(wèn)題由來(lái)已久，有的問(wèn)題在近兩年表現(xiàn)得更加突出，需要引起注意。

1.規(guī)劃上過(guò)度超前

例如在空港新城的規(guī)劃定位方面②，主要表現(xiàn)在對(duì)樞紐機(jī)場(chǎng)的發(fā)展定位以及臨空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，就急于推出空港新城的發(fā)展概念。在既有提出建設(shè)空港新城的機(jī)場(chǎng)中，有大量的機(jī)場(chǎng)客運(yùn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足1000萬(wàn)人次，機(jī)場(chǎng)尚不具備帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的實(shí)力，然后實(shí)施項(xiàng)目，進(jìn)行建設(shè)、招商等。導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展雜亂無(wú)序、土地利用低效、基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏等問(wèn)題出現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)有的空港新城規(guī)劃面積普遍偏大，大多都超過(guò)了100平方公里。規(guī)劃面積偏大很容易造成空港發(fā)展過(guò)程中土地資源浪費(fèi)，建設(shè)無(wú)序的問(wèn)題發(fā)生。

2.定位上同質(zhì)化明顯

京津冀區(qū)域臨港產(chǎn)業(yè)定位重疊現(xiàn)象一度十分明顯，近年來(lái)，雖然政府逐步認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，努力推動(dòng)差異化定位，但以往留下來(lái)的問(wèn)題絕非短時(shí)間內(nèi)可以解決。表4顯示，濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)、渤海新區(qū)等臨港新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)，突出地表現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是以低端的工業(yè)、制造業(yè)為主，整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。二是與近鄰的臨港園區(qū)雷同③。

高鐵新城是近年來(lái)發(fā)展的熱點(diǎn)，大部分高鐵新城的功能都定位于城市的副中心，由此再析出商務(wù)金融、文化休閑與娛樂(lè)、居住、行政辦公及其他等功能。由于缺乏對(duì)高鐵新城的具體深入的分析，多座高鐵新城的功能相同或大同小異（見(jiàn)表5）。

3.部分類(lèi)型的新城新區(qū)功能冗余

以保稅區(qū)為例④，1990年保稅區(qū)初建時(shí)的功能定位是“倉(cāng)儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和簡(jiǎn)單的加工裝配”，但是在實(shí)踐中，中國(guó)保稅區(qū)基本上都以出口加工和進(jìn)出口貿(mào)易為主要功能，在很大程度上形成了與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)等雷同的功能，保稅區(qū)沒(méi)有凸顯自身的獨(dú)特性。在貿(mào)易功能方面，仍主要表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易上，而國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易所占的較少；倉(cāng)儲(chǔ)物流功能方面，由于中國(guó)轉(zhuǎn)口運(yùn)輸不發(fā)達(dá)，加之大多數(shù)倉(cāng)儲(chǔ)物流企業(yè)管理水平較低，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，因而在很大程度上限制了保稅區(qū)倉(cāng)儲(chǔ)物流業(yè)的發(fā)展。

另外，保稅區(qū)的位置一般都處于中國(guó)的沿海開(kāi)發(fā)區(qū)，與其他的經(jīng)濟(jì)特殊區(qū)域相毗鄰，這樣在形成產(chǎn)業(yè)上集聚的同時(shí)也形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致保稅區(qū)現(xiàn)有功能與其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)交叉、重疊，限制了保稅區(qū)其他功能的進(jìn)一步發(fā)揮。即使在保稅功能上，由于區(qū)外還有大量保稅工廠、保稅倉(cāng)庫(kù)，保稅區(qū)雖然有進(jìn)口延遲納稅、存儲(chǔ)沒(méi)有期限限制的優(yōu)惠政策，但是優(yōu)勢(shì)并不突出。

表4 京津冀區(qū)域臨港產(chǎn)業(yè)重疊情況

表5 高鐵新城功能匯總

4.企業(yè)集聚的不利因素疊加

據(jù)多位被訪談對(duì)象介紹，2013年是蘭州新區(qū)投資建設(shè)最為火熱的一年，2014年投資建設(shè)熱度有所下降，2015年建設(shè)熱度顯著降低?？偟膩?lái)看，近兩三年以來(lái)，蘭州新區(qū)的發(fā)展速度明顯趨緩，一度出現(xiàn)了建設(shè)停滯的境況⑥。2016年，盡管蘭州新區(qū)的城市基本輪廓已顯，但相關(guān)配套服務(wù)體系仍需完善，產(chǎn)業(yè)規(guī)模尚未達(dá)到理想的集聚狀態(tài)，要素資源吸納能力較弱，與2015年的設(shè)定目標(biāo)尚存一定差距。許多在建企業(yè)的廠房建設(shè)停滯，出現(xiàn)了以下情形：一是對(duì)新區(qū)發(fā)展持觀望態(tài)度；二是企業(yè)資金短缺：三是企業(yè)處于試投產(chǎn)狀態(tài)；四是市場(chǎng)不景氣和需求量小；五是產(chǎn)品生產(chǎn)工藝落后。

5.過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)拉動(dòng)

呈貢新區(qū)的開(kāi)發(fā)模式屬于自上而下的政府主導(dǎo)型⑦。從土地供應(yīng)情況來(lái)看，呈貢新區(qū)在實(shí)際運(yùn)作開(kāi)發(fā)中存在明顯的“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)”現(xiàn)象，通過(guò)劃撥方式取得土地的項(xiàng)目占總用地的52.33%，主要包括行政辦公、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、市政設(shè)施等非營(yíng)利的公共項(xiàng)目；通過(guò)招牌掛出讓方式的土地僅占47.67%，其中，住宅項(xiàng)目占出讓用地的74.63%，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目占15.53%，工業(yè)項(xiàng)目占5.24%，投資過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)投資拉動(dòng)，產(chǎn)業(yè)投資不足，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，市場(chǎng)機(jī)制尚未在新區(qū)土地資源配置中起到任何作用。在缺少市場(chǎng)力調(diào)配的新區(qū)開(kāi)發(fā)模式下，以高等教育、行政辦公用地為主的單一功能用地，其人口密度具有周期性、瞬時(shí)性的變化特征，很難形成持續(xù)擴(kuò)大和升級(jí)的消費(fèi)需求和服務(wù)需求，不利于市場(chǎng)主導(dǎo)下的商業(yè)、餐飲、娛樂(lè)等服務(wù)設(shè)施和功能的進(jìn)入，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位來(lái)吸引人口的聚集，造成的后果一是新區(qū)人氣不足，難以持續(xù)培育新區(qū)的生產(chǎn)和服務(wù)功能，開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)展受到影響。二是造成新區(qū)的產(chǎn)業(yè)支撐不足，新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展缺少內(nèi)在動(dòng)力和有效支撐，短期內(nèi)很難形成有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)體系⑧。

6.工程技術(shù)研究基礎(chǔ)不足

在全國(guó)普遍建設(shè)海綿城市、大力推廣低影響開(kāi)發(fā)技術(shù)的熱潮下，不少城市在規(guī)劃上存在用地規(guī)劃與各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃脫節(jié)的現(xiàn)象。目前中國(guó)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、各類(lèi)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中如何落實(shí)海綿城市的建設(shè)理念和要求，是一個(gè)難點(diǎn)⑨。無(wú)論是市政設(shè)計(jì)院和建筑設(shè)計(jì)院以往的設(shè)計(jì)，還是社會(huì)企業(yè)采用的技術(shù)，基本上都沒(méi)有接觸過(guò)海綿城市的相關(guān)設(shè)計(jì)工作，也不能獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)建設(shè)工作，對(duì)此缺乏了解和實(shí)踐，因此在這方面的設(shè)計(jì)只能邊摸索邊進(jìn)行。從各地城市建設(shè)情況來(lái)看，部分研究人員對(duì)于LID的知識(shí)掌握還不到位，構(gòu)建技術(shù)也存在效仿，并不確定是否適合于該地區(qū)建設(shè)，沒(méi)有足夠的理論、數(shù)據(jù)支撐。而往往工程技術(shù)如何制定實(shí)施這一關(guān)鍵點(diǎn)沒(méi)有得到重視和推廣。人們常常認(rèn)為通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索，借助設(shè)計(jì)手冊(cè)，或采用通用的計(jì)算工具就可以做出LID和海綿城市設(shè)計(jì)的觀念是不科學(xué)的。

7.管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不順

以空港新城開(kāi)發(fā)為例?？崭坌鲁堑拈_(kāi)發(fā)建設(shè)涉及政府和機(jī)場(chǎng)兩大利益主體，同時(shí)還涉及基地航空公司、物流公司以及企業(yè)等，在建設(shè)過(guò)程中需要形成一個(gè)能有效協(xié)調(diào)這些利益主體的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)多方共贏的開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，從而推動(dòng)空港新城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面的效益最大化。目前國(guó)內(nèi)空港新城的建設(shè)缺乏統(tǒng)一的管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)及開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制，導(dǎo)致空港新城的建設(shè)呈現(xiàn)一種無(wú)序發(fā)展的狀態(tài)，在廣州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的案例中，機(jī)場(chǎng)集團(tuán)聯(lián)合新加坡宇航科技要在白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)周邊聯(lián)合投資建設(shè)一個(gè)大型的航空維修園區(qū)，而南航則要在機(jī)場(chǎng)周邊建設(shè)一個(gè)南航航空城，雙方在空間選址上以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中地方政府、機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、基地航空公司之間產(chǎn)生眾多的矛盾沖突，延緩了空港新城的發(fā)展⑩。

8.融資陷入困境

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，由于企業(yè)投資意愿整體下降，融資成本不斷增加，銀行為防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，恐貸、拒貸現(xiàn)象明顯等多重因素影響，尤其是銀行銀根緊縮的背景導(dǎo)致企業(yè)預(yù)期融資的放空，資金鏈斷裂，從而致使部分自主創(chuàng)新性高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的項(xiàng)目止于立項(xiàng)的最后一段。京滬線上某座中等城市的高鐵新城開(kāi)發(fā)的企業(yè)主體也大都陷入困境，2014年總體招商引資的協(xié)議引資為135億元，累計(jì)到位的資金僅有66.5億元?。

9.創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)化不充分

以武漢光谷為例?，光谷積聚了大量的創(chuàng)新資源，有42所高校和56家省部級(jí)科研院所，58名兩院院士，20多萬(wàn)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和80多萬(wàn)在校大學(xué)生，是全國(guó)第二大智力密集區(qū)。但從創(chuàng)新資源向創(chuàng)新績(jī)效轉(zhuǎn)化的角度來(lái)看，與國(guó)內(nèi)的中關(guān)村、深圳國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)相比，光谷存在著較大的差距，更無(wú)法與國(guó)際上先進(jìn)的創(chuàng)新性園區(qū)相比。

10.對(duì)環(huán)境與歷史文化造成破壞

中國(guó)的新城新區(qū)建設(shè)作為快速城鎮(zhèn)化的典型形式，在處理與當(dāng)?shù)刈匀患皻v史的關(guān)系上，存在以下主要問(wèn)題?：一是對(duì)當(dāng)?shù)刈匀坏孛布吧鷳B(tài)環(huán)境擾動(dòng)過(guò)大。一些地方大規(guī)模移山填海，挖湖堆山，掘土造景，破壞了當(dāng)?shù)卦械淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境。二是工業(yè)園區(qū)中的污染物排放沒(méi)有得到很好地管理和控制。廢氣、廢水、廢渣等不達(dá)標(biāo)排放，造成周邊環(huán)境污染。三是開(kāi)發(fā)優(yōu)先，沒(méi)有很好地保護(hù)好當(dāng)?shù)氐墓袍E和遺址。新城新區(qū)選址常位于農(nóng)村地區(qū)，對(duì)現(xiàn)存或開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的歷史遺產(chǎn)，沒(méi)有進(jìn)行很好的保護(hù)，有些地方甚至人為地拆毀和破壞。包容性的城市發(fā)展應(yīng)設(shè)法扭轉(zhuǎn)以上局面。

五、創(chuàng)新推動(dòng)新城新區(qū)健康發(fā)展

展望“十三五”，中國(guó)新城新區(qū)承擔(dān)著艱巨的歷史使命，通過(guò)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新，中國(guó)新城新區(qū)將迎來(lái)新的發(fā)展階段。

中國(guó)新城新區(qū)的不是不重要，而是更重要了。以國(guó)家級(jí)新區(qū)為龍頭，高新區(qū)與經(jīng)開(kāi)區(qū)為骨干，各類(lèi)功能性的新城新區(qū)為支撐的新城新區(qū)體系，是中國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，走出“中等收入陷阱”的重要引擎，是中國(guó)在新常態(tài)下謀求發(fā)展的主要平臺(tái)。

新城新區(qū)最大的壓力是創(chuàng)新、最主要的突破口是創(chuàng)新、最應(yīng)該選擇的路徑是創(chuàng)新，最值得期待的前景來(lái)源于創(chuàng)新。如果不談創(chuàng)新，已有的新城新區(qū)，其生命在不遠(yuǎn)的將來(lái)就會(huì)終結(jié)。如果不談創(chuàng)新，一切以新城新區(qū)出現(xiàn)的新平臺(tái)、新空間，也沒(méi)有任何價(jià)值可言。

表52013 年武漢光谷、北京中關(guān)村、深圳國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新績(jī)效對(duì)比

新城新區(qū)的新發(fā)展，需要重大理念創(chuàng)新。這些理念就是中國(guó)“十三五”規(guī)劃中業(yè)已提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享這五大發(fā)展理念。新城新區(qū)在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展方面，已經(jīng)積累了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。面向未來(lái)，新城新區(qū)需要不斷踐行五大發(fā)展理念的要求，率先作為：在推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面，應(yīng)以體制機(jī)制創(chuàng)新為核心，推動(dòng)新城新區(qū)在發(fā)展定位、優(yōu)化布局、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、招商引資、人才引進(jìn)方面、考核指標(biāo)體系等內(nèi)容的全面創(chuàng)新，要把新城新區(qū)從政策依賴(lài)轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新激活。工作重點(diǎn)在于強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、完善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)體系。在推進(jìn)綠色發(fā)展方面，要不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極推行綠色制造，強(qiáng)化綠色監(jiān)管，開(kāi)展綠色評(píng)價(jià)，推廣低碳管理模式。在推進(jìn)開(kāi)放發(fā)展方面，要完善對(duì)外貿(mào)易綜合服務(wù)措施，加大吸引外資力度，加快發(fā)展外向型產(chǎn)業(yè)集群。推進(jìn)雙邊國(guó)際合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)作對(duì)接，探索合作共建開(kāi)發(fā)區(qū)模式和機(jī)制。在推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)?xùn)|中西部、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)區(qū)域、同一流域區(qū)域新城新區(qū)的協(xié)調(diào)布局、協(xié)同發(fā)展。在推進(jìn)共享發(fā)展方面，要擴(kuò)大新城新區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，推廣已有制度成果。要不斷提高對(duì)中小企業(yè)的扶持，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入新城新區(qū)就業(yè)與生活的轉(zhuǎn)移就業(yè)人口的服務(wù)等等。

總之，新城新區(qū)，特點(diǎn)在新，問(wèn)題在新；歷史是新，未來(lái)是新。唯求新可以再生，唯求新可以圖強(qiáng)，唯求新可使新城新區(qū)的活力不竭，競(jìng)爭(zhēng)力超前！

注釋

①除特殊標(biāo)明外，本文的主要內(nèi)容與數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告：2016》（馮奎主編，企業(yè)管理出版社，2016年7月出版）。②參考《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告：2016》中《中國(guó)空港新城發(fā)展研究》相關(guān)內(nèi)容，后文腳注的“上書(shū)”，也指《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告：2016》。③參考上書(shū)《年度聚焦京津冀新城新區(qū)發(fā)展》有關(guān)內(nèi)容。④參考上書(shū)《中國(guó)保稅區(qū)發(fā)展報(bào)告》有關(guān)內(nèi)容。⑤王蘭：《高速鐵路對(duì)城市空間的影響研究框架及實(shí)證》，《規(guī)劃師》2011年第7期。⑥參考上書(shū)《蘭州新區(qū)：內(nèi)陸增長(zhǎng)引擎和絲綢之路合作示范區(qū)》有關(guān)內(nèi)容。⑦參考上書(shū)《呈貢新區(qū)：推動(dòng)昆城市空間拓展的增長(zhǎng)極》有關(guān)內(nèi)容。⑧高國(guó)力：《科學(xué)管理和引導(dǎo)城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2012年第12期。⑨參考上書(shū)《海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀模式與借鑒》有關(guān)內(nèi)容。⑩參考上書(shū)《中國(guó)空港新城發(fā)展研究》有關(guān)內(nèi)容。?參考上書(shū)《中國(guó)高鐵新城發(fā)展研究報(bào)告》有關(guān)內(nèi)容。?參考上書(shū)《武漢光谷：崛起中的科技新城組團(tuán)》相關(guān)內(nèi)容。?參考上書(shū)《英美港日四個(gè)新城包容性發(fā)展的借鑒與啟示》相關(guān)內(nèi)容。

（責(zé)任編輯：曉力）

The Status Quo and Inwovative Development of New Town New District in China

Feng Kui

China’s new city and district,an important support for industrialization and urbanization,has established a huge, relatively complete system.From the perspective of innovation,the connotation of new city and district is space innovation, and the essence of it is to take on new functions and create new values through the optimal allocation of elements and the reform of institutional mechanisms in the new space or the original space.Policy environment has been formed to promote innovation of China’s new city and district under the new normal.However,from the viewpoint of innovating, China’s new city and district faces many challenges,thus we need to push forward its sound and sustainable development by fulfilling a series of requirements of innovation-centered development concepts.

New City and District；Innovation；System Reform

F290

A

2095—5766（2016）06—0015—11

2016—06—09

馮奎，男，管理學(xué)博士，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員，兼任北京交通大學(xué)中國(guó)城市研究中心教授（北京100045）。