■/黃　瑾

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的幾點(diǎn)思考

■/黃瑾

滾動(dòng)預(yù)算作為一種動(dòng)態(tài)化的預(yù)算編制方法，在預(yù)算管理的實(shí)踐中已得到了充分論證和檢驗(yàn),可以很好地彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)算管理的不足,是全面預(yù)算管理的有效手段和必要補(bǔ)充。本文首先剖析了現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題，提出了實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的必要性，最后從實(shí)施的前提條件、編制重點(diǎn)及機(jī)制設(shè)計(jì)、基本思路等方面談了對(duì)滾動(dòng)預(yù)算的幾點(diǎn)思考，以利于實(shí)踐中更好地實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算。

滾動(dòng)預(yù)算編制與執(zhí)行

一、現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算編制中存在的主要問(wèn)題

部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法，自1999年啟動(dòng)以來(lái)，隨著預(yù)算改革的不斷深入，部門(mén)預(yù)算制度從粗到細(xì)、日趨完善，尤其在預(yù)算內(nèi)涵、預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管等方面實(shí)現(xiàn)了較大突破。但是，現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算編制在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中也存在著不容忽視的深層次問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）部門(mén)預(yù)算的計(jì)劃性不強(qiáng)，預(yù)算工作與中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)相脫節(jié)

我國(guó)現(xiàn)行的部門(mén)預(yù)算制度是年度預(yù)算，預(yù)算內(nèi)容包括了一年的部門(mén)支出計(jì)劃，表面上看預(yù)算編制受制于工作計(jì)劃，但卻常常與計(jì)劃各行其道、缺乏有機(jī)的結(jié)合，容易造成預(yù)算執(zhí)行的不穩(wěn)定、影響工作計(jì)劃的按時(shí)完成或者帶來(lái)大量資金沉淀。部門(mén)預(yù)算由于沒(méi)有設(shè)定中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，容易陷入只看眼前的誤區(qū)，無(wú)法形成持續(xù)發(fā)展的工作思路和方法，從而不能制定出更有針對(duì)性的預(yù)算。

（二）部門(mén)預(yù)算只能進(jìn)行邊際調(diào)整，其管理僵化、缺乏前瞻性導(dǎo)致資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)合理配置

比如預(yù)算支出政策主要是基于當(dāng)前問(wèn)題的考慮，呈現(xiàn)出“碎片化”和不可持續(xù)性，最典型的問(wèn)題就是年底“花不出去錢(qián)”。編制預(yù)算時(shí)往往為多要資金，有意把一些項(xiàng)目預(yù)算報(bào)高，而在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中，這些多報(bào)的預(yù)算就有可能年底花不出去，而且因?yàn)橐恍┲攸c(diǎn)工程或項(xiàng)目在一年中推進(jìn)較慢，致使年初做預(yù)算時(shí)要來(lái)的資金到了年底更花不出去。類(lèi)似的這種資金閑置情況在各級(jí)預(yù)算部門(mén)都普遍存在，從而降低了公共財(cái)政資金的使用效率。

（三）預(yù)算編制粗放、沒(méi)有脫離基數(shù)法、預(yù)算調(diào)整頻繁、預(yù)算支出過(guò)度剛性、與支出性質(zhì)不相匹配等

以人民銀行部門(mén)預(yù)算管理模式為例，目前人民銀行在履行職能和開(kāi)展業(yè)務(wù)過(guò)程中的支出標(biāo)準(zhǔn)、人員定額、各項(xiàng)公用支出定額、設(shè)備消耗定額等基礎(chǔ)信息比較缺乏，預(yù)算的可比性和可行性降低，導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算管理效能發(fā)揮有限。而且，隨著經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展和人民銀行履職的拓展與深化，人民銀行預(yù)算供給的剛性與預(yù)算需求大幅增長(zhǎng)的矛盾也日益突出。

二、實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的背景及必要性

滾動(dòng)預(yù)算，又稱(chēng)“永續(xù)預(yù)算”、“跨年度預(yù)算”或“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”，是指在編制預(yù)算時(shí)，將會(huì)計(jì)年度與預(yù)算期間相分離，根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，形成以預(yù)算基期為開(kāi)端，一個(gè)固定期間滾動(dòng)一次的預(yù)算編制方法。嚴(yán)格意義上講，滾動(dòng)預(yù)算是對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種預(yù)測(cè)，與年度預(yù)算不同，強(qiáng)調(diào)的是重要變化和延續(xù)性，將預(yù)算管理的視野從靜態(tài)的年度范圍擴(kuò)展到動(dòng)態(tài)的跨年度范圍。通常所說(shuō)的“滾動(dòng)預(yù)算”是指期限為3—5年的預(yù)算，其內(nèi)容包括各年度的年度預(yù)算，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)各年度預(yù)算不斷做出修正。2008年，財(cái)政部預(yù)算司分別選取河北省、河南省焦作市和安徽省蕪湖縣作為滾動(dòng)預(yù)算編制的省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)試點(diǎn)單位，經(jīng)過(guò)幾年的探索，試點(diǎn)工作取得初步成效，為部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算改革在更大范圍內(nèi)推開(kāi)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和借鑒經(jīng)驗(yàn)。十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)預(yù)算管理制度，要求審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。2014年，財(cái)政部要求全國(guó)各地啟動(dòng)2015—2017年三年期滾動(dòng)預(yù)算編制。

滾動(dòng)預(yù)算作為一種動(dòng)態(tài)化的預(yù)算管理方法，一種重要的經(jīng)營(yíng)管理手段,是隨著預(yù)算期的不斷進(jìn)展，進(jìn)而不斷地修改預(yù)測(cè)結(jié)果，以指導(dǎo)最新的決策來(lái)達(dá)到制定目標(biāo)的預(yù)算方法，可以很好地彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)算管理的不足,是全面預(yù)算管理的有效手段和必要補(bǔ)充。

（一）有效補(bǔ)充長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的可行性

滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施過(guò)程能夠有效結(jié)合中長(zhǎng)短期工作計(jì)劃，相互之間合理鏈接，遵循“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的原則進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和安排，較長(zhǎng)期限的預(yù)算根據(jù)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，防范于未然。此外，滾動(dòng)預(yù)算編制也在改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政規(guī)劃不太銜接的局面，促使各部門(mén)在預(yù)算申請(qǐng)的過(guò)程中全面考慮其所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，從全盤(pán)的角度來(lái)考慮部門(mén)預(yù)算和長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，從而提高工作績(jī)效。

（二）有助于推動(dòng)業(yè)績(jī)考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

不同于年度預(yù)算一般會(huì)作為業(yè)績(jī)考核指標(biāo)的一個(gè)方面,滾動(dòng)預(yù)算是不斷滾動(dòng)調(diào)整的短期目標(biāo)，本身不作為考核指標(biāo)，但其同樣是業(yè)績(jī)指標(biāo)的載體，也構(gòu)成執(zhí)行考核的依據(jù)，原則上應(yīng)與年度預(yù)算目標(biāo)相符，就是考核年度預(yù)算指標(biāo)預(yù)期完成的程度。實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的過(guò)程，即是對(duì)全年預(yù)算進(jìn)行比較分析和趨勢(shì)分析，同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算的控制職能并強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的重要性，對(duì)于重要項(xiàng)目的變化進(jìn)行全面關(guān)注，幫助進(jìn)行更好的決策，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)年度業(yè)績(jī)考核目標(biāo)。

（三）有利于合理有效配置資源

年度預(yù)算往往因?yàn)閮?nèi)外部因素的不確定性，提出的僅僅是籠統(tǒng)預(yù)算，在實(shí)際執(zhí)行中會(huì)有各種困難。滾動(dòng)預(yù)算恰恰彌補(bǔ)了這一缺陷，使年度預(yù)算更加迅速的反應(yīng)和適應(yīng)環(huán)境的變化，通過(guò)更加頻繁的預(yù)測(cè)確定新的環(huán)境因素和驅(qū)動(dòng)因素指標(biāo)，及時(shí)將各種變化體現(xiàn)在新業(yè)務(wù)規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)資源的前瞻配置。滾動(dòng)預(yù)算還大大加強(qiáng)了預(yù)算的彈性，一方面通過(guò)動(dòng)態(tài)的滾動(dòng)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中合理調(diào)配資源，保證關(guān)鍵業(yè)務(wù)的執(zhí)行；另一方面滾動(dòng)預(yù)算的實(shí)施便于對(duì)長(zhǎng)期、大型項(xiàng)目或業(yè)務(wù)分成多個(gè)支撐系統(tǒng)來(lái)分別組織與控制，大大促使預(yù)算單位局部與整體的協(xié)調(diào)一致。

（四）有利于強(qiáng)化預(yù)算的可控性

年度預(yù)算涵蓋期相對(duì)較長(zhǎng)，對(duì)未來(lái)環(huán)境的變化難以做出準(zhǔn)確的估計(jì)與判斷，執(zhí)行難度自然也大。而滾動(dòng)預(yù)算的編制是隨著時(shí)間的推進(jìn)不斷調(diào)整和修訂，不僅可以保持預(yù)算的完整性和連續(xù)性，在動(dòng)態(tài)預(yù)算中保持預(yù)算的精度，還可以相對(duì)縮短預(yù)算周期，及時(shí)指出實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的狀況以及對(duì)整個(gè)目標(biāo)的影響，有利于發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和調(diào)控作用，也有利于對(duì)預(yù)算執(zhí)行的資料進(jìn)行科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)分析。

三、實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的幾點(diǎn)思考

（一）實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的前提條件

1.提高部門(mén)計(jì)劃的前瞻性和連續(xù)性。預(yù)算編制前，要先對(duì)部門(mén)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，每一個(gè)職能部門(mén)都要制定出中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展的目標(biāo)、重點(diǎn)方向、領(lǐng)域和項(xiàng)目，以及分年度實(shí)施工作計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上，形成部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算編制規(guī)劃體系。比較完善的滾動(dòng)預(yù)算編制能說(shuō)明以下三個(gè)方面的問(wèn)題：一是當(dāng)前的支出水平，二是在未來(lái)提供同種服務(wù)所需的支出，三是提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量所需的額外支出。此外，可以將三年內(nèi)應(yīng)予保障的重大支出項(xiàng)目編入本部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃，以堵住可能出現(xiàn)的硬缺口。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理。做好滾動(dòng)預(yù)算取決于做好項(xiàng)目預(yù)算，而項(xiàng)目預(yù)算的基礎(chǔ)是工作發(fā)展規(guī)劃，可以說(shuō)，這是滾動(dòng)預(yù)算編制工作面臨的一道“關(guān)口”。通過(guò)建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)并逐年上報(bào)項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容，做好項(xiàng)目分類(lèi)和清理工作，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理，增強(qiáng)年度預(yù)算之間的連續(xù)性。

3.做好技術(shù)準(zhǔn)備。在多年期滾動(dòng)預(yù)算的編制過(guò)程中，有兩個(gè)技術(shù)性因素對(duì)計(jì)劃或預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性與有效性至關(guān)重要：一是預(yù)測(cè)時(shí)期，二是價(jià)格基礎(chǔ)。預(yù)測(cè)的時(shí)間越長(zhǎng)，越不易對(duì)價(jià)格基礎(chǔ)進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，對(duì)其他影響因素也不易進(jìn)行定量分析。

（二）滾動(dòng)預(yù)算的編制重點(diǎn)及機(jī)制設(shè)計(jì)

2015年起，在財(cái)政部編制全國(guó)三年財(cái)政規(guī)劃、地方財(cái)政部門(mén)編制本地區(qū)三年財(cái)政規(guī)劃的同時(shí)，對(duì)目標(biāo)比較明確的項(xiàng)目，各部門(mén)也要編制三年滾動(dòng)預(yù)算，特別是在水利投資運(yùn)營(yíng)、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保就業(yè)、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制，明確規(guī)劃期內(nèi)將要開(kāi)展的項(xiàng)目。項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算是滾動(dòng)預(yù)算編制的核心內(nèi)容，所以要加快部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算支出項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)與完善。滾動(dòng)預(yù)算作為政府部門(mén)提高預(yù)算前瞻性和避免短視性的一個(gè)有效制度，能有效發(fā)揮作用的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是支出項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)。項(xiàng)目庫(kù)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的、包含當(dāng)前年度和未來(lái)幾個(gè)年度內(nèi)的所有支出項(xiàng)目，支出項(xiàng)目必須首先進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)里才能作為備選，然后根據(jù)支出的優(yōu)先順序和輕重緩急情況，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查遴選出來(lái)。對(duì)列入三年滾動(dòng)預(yù)算的項(xiàng)目，要提前做好項(xiàng)目可行性研究、評(píng)審、招投標(biāo)、政府采購(gòu)等前期準(zhǔn)備工作，確保資金一旦下達(dá)就能實(shí)際使用；因特殊原因無(wú)法使用的資金，要及時(shí)調(diào)劑用于規(guī)劃內(nèi)的其他項(xiàng)目。

鼓勵(lì)節(jié)約的機(jī)制設(shè)計(jì)，即預(yù)算執(zhí)行主體預(yù)計(jì)未來(lái)可得到的資金水平至少不會(huì)因?yàn)榍耙荒甓鹊馁Y金結(jié)余而有所減少。具體做法是限制預(yù)算執(zhí)行主體的可超支水平，在所撥付資金或運(yùn)營(yíng)成本的某一比例之內(nèi)，預(yù)算執(zhí)行主體可預(yù)支下一年度的部分?jǐn)?shù)額資金。同時(shí)予以節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)，即允許預(yù)算執(zhí)行者因預(yù)算結(jié)余而得到某些合規(guī)利益，比如從結(jié)余資金中取得利息收入。當(dāng)然這種機(jī)制一定要嚴(yán)格操作，不能使其成為預(yù)算執(zhí)行者謀取私利的漏洞。

（三）推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算編制工作的基本思路

由于滾動(dòng)預(yù)算的編制工作比較繁雜，因此，推進(jìn)部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期的、循序漸進(jìn)的過(guò)程。改革之初，可采取簡(jiǎn)單的滾動(dòng)預(yù)算編制方式，即在沒(méi)有總體實(shí)行政府滾動(dòng)預(yù)算制度的情況下，先在編制年度預(yù)算的過(guò)程中部分引入滾動(dòng)預(yù)算編制的一些方法，主要是在一些重大項(xiàng)目支出中引入。這種項(xiàng)目通常需要多年的持續(xù)投資才能完成，因此所編制的年度預(yù)算不僅僅要反映該項(xiàng)目一個(gè)年度所需的撥款，更要對(duì)多年持續(xù)投資作全面的反映。在項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算編制相對(duì)成熟之后，再過(guò)渡到規(guī)范的部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算編制，即以報(bào)告的預(yù)算年度為基年向后延伸編制三到五年的中期滾動(dòng)預(yù)算，將年度預(yù)算納入其中。

另外，可以考慮將滾動(dòng)期限相應(yīng)延長(zhǎng)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中根據(jù)滾動(dòng)預(yù)算的熟悉程度再逐步縮短滾動(dòng)期限。具體來(lái)看，就需要調(diào)整原有預(yù)算編制與執(zhí)行的過(guò)程，根據(jù)每一期預(yù)算執(zhí)行的情況，將原定的預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比對(duì)并進(jìn)行充分修改，直至預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行接近吻合。

四、結(jié)語(yǔ)

建立滾動(dòng)預(yù)算的編制體系,把預(yù)算編制變成一個(gè)循環(huán)過(guò)程。一方面,只有把部門(mén)事業(yè)發(fā)展的延續(xù)性體現(xiàn)在預(yù)算編制和資金分配上,才能使預(yù)算資金供給與部門(mén)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)密契合,才能從周期內(nèi)合理把握整個(gè)部門(mén)的事業(yè)發(fā)展與資金供給的總體平衡；另一方面，預(yù)算編制的細(xì)化和準(zhǔn)確在客觀上也要求編制時(shí)間更長(zhǎng)。可以說(shuō)，我國(guó)編制中長(zhǎng)期財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算已是刻不容緩了。

[1]陳瑋.淺談實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算的作用和意義〔J〕.現(xiàn)代商業(yè)，2011（17）.

[2]王桂娟.推進(jìn)部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算改革的思路和要點(diǎn)〔J〕.中國(guó)財(cái)政，2012（14）.

[3]李全.中期財(cái)政規(guī)劃與滾動(dòng)預(yù)算是財(cái)政改革的戰(zhàn)略布局〔N〕.中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2015-01-31.

[4]劉笑萍.試論我國(guó)編制中長(zhǎng)期財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算的必要性〔J〕.中國(guó)工商管理研究，2003（4）.

◇作者信息：寧夏銀川市中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)處

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

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1004-6070（2016）02-0008-03