劉琳

1月12日，菲律賓最高法院判定美菲2014年4月達成的《強化防務合作協(xié)議》符合憲法，且不再需要經(jīng)過議會批準，因為該協(xié)議是行政文件，而非條約。這便為美菲兩國切實落實協(xié)議掃清了道路。

美國新思路：

更注重靈活性和政治可持續(xù)性

美菲《強化防務合作協(xié)議》為期10年，主要內(nèi)容是：允許美軍以輪換方式在菲律賓駐軍，并允許美軍車輛、艦船和飛機在“雙方議定地點”（主要指菲律賓軍事基地）從事訓練、過境、支援、加油、臨時保養(yǎng)、人員臨時駐扎、通信等活動;允許美軍在菲律賓預置武器裝備、補給和物資;允許美軍通過美菲雙邊安全機制對“雙方議定地點”實施作戰(zhàn)控制，并對基地設施進行改建或擴建。

從協(xié)議內(nèi)容來看，與冷戰(zhàn)時期不同，美軍此次將不尋求在菲律賓設立大型永久性基地，而是使用菲現(xiàn)有軍事設施，但獲準進行改建或擴建，或建立一些臨時設施。美軍建造的設施，所有權(quán)仍歸菲律賓所有，美軍只有使用權(quán)。這是美國在冷戰(zhàn)結(jié)束后保持在東亞軍事存在的主要思路——更注重靈活性和政治可持續(xù)性，以防止美軍在駐在國的存在因政治因素而受到影響。盡管不再謀求大型永久性基地，但美軍獲得的許多權(quán)利實際上使美國自1992年完全從菲律賓撤出后得以真正地重返。此外，該協(xié)議還要求美菲“加強雙方軍隊的作戰(zhàn)互通性”，要求美國幫助菲律賓推動其軍事現(xiàn)代化，以及發(fā)展海上安全、海上態(tài)勢感知及人道主義援助和救災能力。

2016年1月20日，菲律賓示威者沖擊美國駐菲使館，焚燒美國國旗、潑紅漆，抗議菲律賓最高法院裁定美菲《強化防務合作協(xié)議》不違憲。

協(xié)議達成乃各取所需

從美國方面來看，自奧巴馬政府上臺后便積極推動將美國全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太，實施“亞太再平衡”。2016年1月，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)表的報告《亞太再平衡2025：能力、存在和伙伴關系》指出，美國長期以來在亞太的主要關注是防止一個敵對霸權(quán)的興起，而當前美最主要的擔憂是中國的“脅迫”行動，特別是在海洋爭端問題上。美國亞太防務戰(zhàn)略的三大支柱之一，就是盟國、伙伴和地區(qū)組織的作用，并再次重申必須強化美國與盟友的伙伴關系。菲律賓作為美國在亞太的五大傳統(tǒng)盟國之一，位于美國在亞太打造的“三層島鏈”中第一島鏈的中間，又瀕臨南海東部，地緣戰(zhàn)略地位十分重要，曾被美國麥克阿瑟上將稱為“最好的群島”。美國如果能在菲律賓立足，將大大縮短介入南海事態(tài)的時間，強化對南海的干預能力，因此近年來菲律賓在美國亞太戰(zhàn)略中的地位明顯上升，被美國視為推進“亞太再平衡”的重要支點。

而從菲律賓方面來看，因為南海問題的升溫，菲律賓迫切需要美國為其撐腰，增加與中國抗衡的砝碼。菲律賓與美國啟動關于《強化防務合作協(xié)議》的談判和磋商便始于2012年4月中菲黃巖島對峙事件之后不久。

事實上，黃巖島事件僅僅是一個催化劑。奧巴馬政府上臺后，基于在南海問題上的共同利益及相互需要，美菲防務關系呈現(xiàn)出不斷加強的趨勢。近年來，美國政要多次造訪菲律賓，為其撐腰打氣。2011年時任美國國務卿的希拉里在訪問菲律賓期間，還用“西菲律賓?！敝复虾?。美軍艦艇也頻繁造訪菲律賓港口，據(jù)菲外交部統(tǒng)計，僅2012年就有197艘美軍艦只訪問了菲律賓。此外，美菲雙方于2012年啟動了外長和防長“2+2”會晤機制，美國還承諾在海上態(tài)勢感知、海上接觸及其他與菲律賓領海和鄰近海域有關的問題上加強對菲支持，包括提供武器裝備，為菲律賓海岸警衛(wèi)隊和海軍提供培訓等。簽署《強化防務合作協(xié)議》是雙方防務合作不斷加強的結(jié)果，也為繼續(xù)推進相關合作提供了條件。

協(xié)議落實仍面臨挑戰(zhàn)

美菲《強化防務合作協(xié)議》只是一個框架性協(xié)議，雙方要落實協(xié)議，還必須就具體細節(jié)達成“執(zhí)行安排”。因此，協(xié)議的實施可能還面臨一些挑戰(zhàn)。首先，雖然雙方在合作的總體意向上是一致的，但在具體磋商執(zhí)行協(xié)議的安排時仍可能產(chǎn)生分歧，因為協(xié)議的不少規(guī)定是比較籠統(tǒng)和原則性的，雙方的理解會存在偏差。例如，美軍到底可以使用菲律賓哪些基地？可以預置哪些裝備？可以對基地設施做出何種變動？可以輪換駐扎多少人員？這些都沒有確切的規(guī)定。

其次，美菲雙方國內(nèi)政局變化也可能影響協(xié)議的落實。今年6月，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世任期將滿，其繼任者能否仍像他那樣積極推動協(xié)議的落實，目前還存在不確定因素。事實上，菲律賓部分議員已經(jīng)表示，希望新政府能夠緩和與中國的關系，在更加理性、減少美國壓力的狀態(tài)下與中國探討彼此之間的爭議。而美國總統(tǒng)大選也將在年底舉行，美新政府是否會延續(xù)奧巴馬政府的對菲政策，也會影響協(xié)議的執(zhí)行。

第三，盡管菲律賓最高法院判決協(xié)議符合憲法，但不可否認的是，協(xié)議在菲律賓國內(nèi)一直有巨大爭議，即使判決出來后，爭議也未完全平息，主要是由于一些民族主義者和左翼政黨有著較強的反美情緒。他們認為新協(xié)議等同于重建永久性美國軍事基地，而菲美關系將重回冷戰(zhàn)時的“特殊關系”時代，可能損害菲律賓的主權(quán)，并進一步在南海問題上挑釁中國。冷戰(zhàn)時期美國軍事基地是美國對菲新殖民主義的象征，而菲律賓國內(nèi)民族主義有著悠久的反美國軍事基地的傳統(tǒng)。而且，冷戰(zhàn)時期美國在菲軍事基地不時發(fā)生美軍人員槍殺菲律賓平民的案件，在菲律賓社會和輿論都有著糟糕的歷史記錄。此外，還有部分國會議員認為協(xié)議違反了菲律賓1987年憲法中“菲律賓領土不允許外國軍事基地、部隊和設施駐扎，除非該條約得到參議院票決通過”的規(guī)定，而阿基諾政府堅稱《強化防務合作協(xié)議》只是行政協(xié)議，而非兩國正式條約，因此不需要議會批準。由于菲律賓國內(nèi)的反對，協(xié)議從達成到獲得授權(quán)歷經(jīng)了一年多。最終菲律賓最高法院裁定該協(xié)議符合憲法，表明在當前南海局勢日益緊張的情況下，菲還是選擇了以應對領土主權(quán)爭端為優(yōu)先的戰(zhàn)略，進一步接近美國，以便利用美國的支持來與中國抗衡。但這并不能保證未來協(xié)議的具體執(zhí)行過程會一帆風順，一些偶發(fā)的事件也許會再次引發(fā)菲律賓國內(nèi)的民族主義情緒。

美菲下一步的行動及影響

不管怎樣，基于各自的國家利益，即使出現(xiàn)政權(quán)更替，美菲強化防務合作的總體趨勢是難以改變的。由于消除了菲國內(nèi)的法律障礙，美菲將會加快推進協(xié)議的落實。根據(jù)菲國內(nèi)媒體有關報道，菲律賓已經(jīng)提出可以允許美國使用其八個基地，包括新怡詩夏省的馬格塞塞堡、邦板牙省的巴薩空軍基地和克拉克空軍基地、位于巴拉望島的安東尼奧·包蒂斯塔空軍基地等。此外，菲律賓蘇比克海軍基地也是雙方的重要選項之一。預計美菲今年將會就基地使用等具體問題展開磋商。如果達成協(xié)議，美國在菲律賓的軍事存在無疑將進一步加強，同時美國開展所謂“航行自由”行動也有了更為有力的支撐。

在當前南海局勢持續(xù)緊張的情況下，美菲推動落實《強化防務合作協(xié)議》，會對地區(qū)安全產(chǎn)生較大影響。一是美軍重回菲律賓，南海局勢可能變得更加復雜和危險。在過去一兩年里，美國已經(jīng)明顯加強了與越南的軍事關系，在新加坡部署了瀕海戰(zhàn)斗艦和反潛巡邏機等，如今又能使用菲律賓的軍事基地。有專家估計，雖然協(xié)定沒有明確說美軍可在菲律賓基地部署多少人，但在未來十年可以部署多達幾千人。這些無疑讓美軍在干涉南海事務方面更加便利。美國如此“深度”卷入，南海局勢將比前幾年更加復雜。二是菲律賓將會獲得美國更多的幫助。根據(jù)美國白宮新聞辦公室發(fā)布的“支持東南亞海上能力建設”清單，2015年美國向菲律賓提供了7900萬美元的軍事援助，美國還打算繼續(xù)支持菲律賓“國家海岸監(jiān)視系統(tǒng)”建設并通過“全球安全應急資金”向菲律賓提供援助，支持菲律賓海上艦船維修能力建設，并向菲提供培訓、執(zhí)法和情報支援。

美菲強化防務合作，反映了其加強對華威懾、聯(lián)手對我在南海維權(quán)行動進行反制的意圖。同時也可能使菲律賓在美國的支持下，在南海采取更為大膽的行動。因此，此舉不僅不利于南海的和平穩(wěn)定，反而可能會加劇南海局勢的動蕩。對此，我們應保持密切關注。

（作者為軍事科學院外軍部亞非軍事研究室副研究員）