劉琳

1月12日，菲律賓最高法院判定美菲2014年4月達(dá)成的《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》符合憲法，且不再需要經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)，因?yàn)樵搮f(xié)議是行政文件，而非條約。這便為美菲兩國(guó)切實(shí)落實(shí)協(xié)議掃清了道路。

美國(guó)新思路：

更注重靈活性和政治可持續(xù)性

美菲《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》為期10年，主要內(nèi)容是：允許美軍以輪換方式在菲律賓駐軍，并允許美軍車(chē)輛、艦船和飛機(jī)在“雙方議定地點(diǎn)”（主要指菲律賓軍事基地）從事訓(xùn)練、過(guò)境、支援、加油、臨時(shí)保養(yǎng)、人員臨時(shí)駐扎、通信等活動(dòng);允許美軍在菲律賓預(yù)置武器裝備、補(bǔ)給和物資;允許美軍通過(guò)美菲雙邊安全機(jī)制對(duì)“雙方議定地點(diǎn)”實(shí)施作戰(zhàn)控制，并對(duì)基地設(shè)施進(jìn)行改建或擴(kuò)建。

從協(xié)議內(nèi)容來(lái)看，與冷戰(zhàn)時(shí)期不同，美軍此次將不尋求在菲律賓設(shè)立大型永久性基地，而是使用菲現(xiàn)有軍事設(shè)施，但獲準(zhǔn)進(jìn)行改建或擴(kuò)建，或建立一些臨時(shí)設(shè)施。美軍建造的設(shè)施，所有權(quán)仍歸菲律賓所有，美軍只有使用權(quán)。這是美國(guó)在冷戰(zhàn)結(jié)束后保持在東亞軍事存在的主要思路——更注重靈活性和政治可持續(xù)性，以防止美軍在駐在國(guó)的存在因政治因素而受到影響。盡管不再謀求大型永久性基地，但美軍獲得的許多權(quán)利實(shí)際上使美國(guó)自1992年完全從菲律賓撤出后得以真正地重返。此外，該協(xié)議還要求美菲“加強(qiáng)雙方軍隊(duì)的作戰(zhàn)互通性”，要求美國(guó)幫助菲律賓推動(dòng)其軍事現(xiàn)代化，以及發(fā)展海上安全、海上態(tài)勢(shì)感知及人道主義援助和救災(zāi)能力。

2016年1月20日，菲律賓示威者沖擊美國(guó)駐菲使館，焚燒美國(guó)國(guó)旗、潑紅漆，抗議菲律賓最高法院裁定美菲《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》不違憲。

協(xié)議達(dá)成乃各取所需

從美國(guó)方面來(lái)看，自?shī)W巴馬政府上臺(tái)后便積極推動(dòng)將美國(guó)全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太，實(shí)施“亞太再平衡”。2016年1月，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心發(fā)表的報(bào)告《亞太再平衡2025：能力、存在和伙伴關(guān)系》指出，美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在亞太的主要關(guān)注是防止一個(gè)敵對(duì)霸權(quán)的興起，而當(dāng)前美最主要的擔(dān)憂(yōu)是中國(guó)的“脅迫”行動(dòng)，特別是在海洋爭(zhēng)端問(wèn)題上。美國(guó)亞太防務(wù)戰(zhàn)略的三大支柱之一，就是盟國(guó)、伙伴和地區(qū)組織的作用，并再次重申必須強(qiáng)化美國(guó)與盟友的伙伴關(guān)系。菲律賓作為美國(guó)在亞太的五大傳統(tǒng)盟國(guó)之一，位于美國(guó)在亞太打造的“三層島鏈”中第一島鏈的中間，又瀕臨南海東部，地緣戰(zhàn)略地位十分重要，曾被美國(guó)麥克阿瑟上將稱(chēng)為“最好的群島”。美國(guó)如果能在菲律賓立足，將大大縮短介入南海事態(tài)的時(shí)間，強(qiáng)化對(duì)南海的干預(yù)能力，因此近年來(lái)菲律賓在美國(guó)亞太戰(zhàn)略中的地位明顯上升，被美國(guó)視為推進(jìn)“亞太再平衡”的重要支點(diǎn)。

而從菲律賓方面來(lái)看，因?yàn)槟虾?wèn)題的升溫，菲律賓迫切需要美國(guó)為其撐腰，增加與中國(guó)抗衡的砝碼。菲律賓與美國(guó)啟動(dòng)關(guān)于《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》的談判和磋商便始于2012年4月中菲黃巖島對(duì)峙事件之后不久。

事實(shí)上，黃巖島事件僅僅是一個(gè)催化劑。奧巴馬政府上臺(tái)后，基于在南海問(wèn)題上的共同利益及相互需要，美菲防務(wù)關(guān)系呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。近年來(lái)，美國(guó)政要多次造訪(fǎng)菲律賓，為其撐腰打氣。2011年時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿的希拉里在訪(fǎng)問(wèn)菲律賓期間，還用“西菲律賓海”指代南海。美軍艦艇也頻繁造訪(fǎng)菲律賓港口，據(jù)菲外交部統(tǒng)計(jì)，僅2012年就有197艘美軍艦只訪(fǎng)問(wèn)了菲律賓。此外，美菲雙方于2012年啟動(dòng)了外長(zhǎng)和防長(zhǎng)“2+2”會(huì)晤機(jī)制，美國(guó)還承諾在海上態(tài)勢(shì)感知、海上接觸及其他與菲律賓領(lǐng)海和鄰近海域有關(guān)的問(wèn)題上加強(qiáng)對(duì)菲支持，包括提供武器裝備，為菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)和海軍提供培訓(xùn)等。簽署《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》是雙方防務(wù)合作不斷加強(qiáng)的結(jié)果，也為繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)合作提供了條件。

協(xié)議落實(shí)仍面臨挑戰(zhàn)

美菲《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》只是一個(gè)框架性協(xié)議，雙方要落實(shí)協(xié)議，還必須就具體細(xì)節(jié)達(dá)成“執(zhí)行安排”。因此，協(xié)議的實(shí)施可能還面臨一些挑戰(zhàn)。首先，雖然雙方在合作的總體意向上是一致的，但在具體磋商執(zhí)行協(xié)議的安排時(shí)仍可能產(chǎn)生分歧，因?yàn)閰f(xié)議的不少規(guī)定是比較籠統(tǒng)和原則性的，雙方的理解會(huì)存在偏差。例如，美軍到底可以使用菲律賓哪些基地？可以預(yù)置哪些裝備？可以對(duì)基地設(shè)施做出何種變動(dòng)？可以輪換駐扎多少人員？這些都沒(méi)有確切的規(guī)定。

其次，美菲雙方國(guó)內(nèi)政局變化也可能影響協(xié)議的落實(shí)。今年6月，菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世任期將滿(mǎn)，其繼任者能否仍像他那樣積極推動(dòng)協(xié)議的落實(shí)，目前還存在不確定因素。事實(shí)上，菲律賓部分議員已經(jīng)表示，希望新政府能夠緩和與中國(guó)的關(guān)系，在更加理性、減少美國(guó)壓力的狀態(tài)下與中國(guó)探討彼此之間的爭(zhēng)議。而美國(guó)總統(tǒng)大選也將在年底舉行，美新政府是否會(huì)延續(xù)奧巴馬政府的對(duì)菲政策，也會(huì)影響協(xié)議的執(zhí)行。

第三，盡管菲律賓最高法院判決協(xié)議符合憲法，但不可否認(rèn)的是，協(xié)議在菲律賓國(guó)內(nèi)一直有巨大爭(zhēng)議，即使判決出來(lái)后，爭(zhēng)議也未完全平息，主要是由于一些民族主義者和左翼政黨有著較強(qiáng)的反美情緒。他們認(rèn)為新協(xié)議等同于重建永久性美國(guó)軍事基地，而菲美關(guān)系將重回冷戰(zhàn)時(shí)的“特殊關(guān)系”時(shí)代，可能損害菲律賓的主權(quán)，并進(jìn)一步在南海問(wèn)題上挑釁中國(guó)。冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)軍事基地是美國(guó)對(duì)菲新殖民主義的象征，而菲律賓國(guó)內(nèi)民族主義有著悠久的反美國(guó)軍事基地的傳統(tǒng)。而且，冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)在菲軍事基地不時(shí)發(fā)生美軍人員槍殺菲律賓平民的案件，在菲律賓社會(huì)和輿論都有著糟糕的歷史記錄。此外，還有部分國(guó)會(huì)議員認(rèn)為協(xié)議違反了菲律賓1987年憲法中“菲律賓領(lǐng)土不允許外國(guó)軍事基地、部隊(duì)和設(shè)施駐扎，除非該條約得到參議院票決通過(guò)”的規(guī)定，而阿基諾政府堅(jiān)稱(chēng)《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》只是行政協(xié)議，而非兩國(guó)正式條約，因此不需要議會(huì)批準(zhǔn)。由于菲律賓國(guó)內(nèi)的反對(duì)，協(xié)議從達(dá)成到獲得授權(quán)歷經(jīng)了一年多。最終菲律賓最高法院裁定該協(xié)議符合憲法，表明在當(dāng)前南海局勢(shì)日益緊張的情況下，菲還是選擇了以應(yīng)對(duì)領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端為優(yōu)先的戰(zhàn)略，進(jìn)一步接近美國(guó)，以便利用美國(guó)的支持來(lái)與中國(guó)抗衡。但這并不能保證未來(lái)協(xié)議的具體執(zhí)行過(guò)程會(huì)一帆風(fēng)順，一些偶發(fā)的事件也許會(huì)再次引發(fā)菲律賓國(guó)內(nèi)的民族主義情緒。

美菲下一步的行動(dòng)及影響

不管怎樣，基于各自的國(guó)家利益，即使出現(xiàn)政權(quán)更替，美菲強(qiáng)化防務(wù)合作的總體趨勢(shì)是難以改變的。由于消除了菲國(guó)內(nèi)的法律障礙，美菲將會(huì)加快推進(jìn)協(xié)議的落實(shí)。根據(jù)菲國(guó)內(nèi)媒體有關(guān)報(bào)道，菲律賓已經(jīng)提出可以允許美國(guó)使用其八個(gè)基地，包括新怡詩(shī)夏省的馬格塞塞堡、邦板牙省的巴薩空軍基地和克拉克空軍基地、位于巴拉望島的安東尼奧·包蒂斯塔空軍基地等。此外，菲律賓蘇比克海軍基地也是雙方的重要選項(xiàng)之一。預(yù)計(jì)美菲今年將會(huì)就基地使用等具體問(wèn)題展開(kāi)磋商。如果達(dá)成協(xié)議，美國(guó)在菲律賓的軍事存在無(wú)疑將進(jìn)一步加強(qiáng)，同時(shí)美國(guó)開(kāi)展所謂“航行自由”行動(dòng)也有了更為有力的支撐。

在當(dāng)前南海局勢(shì)持續(xù)緊張的情況下，美菲推動(dòng)落實(shí)《強(qiáng)化防務(wù)合作協(xié)議》，會(huì)對(duì)地區(qū)安全產(chǎn)生較大影響。一是美軍重回菲律賓，南海局勢(shì)可能變得更加復(fù)雜和危險(xiǎn)。在過(guò)去一兩年里，美國(guó)已經(jīng)明顯加強(qiáng)了與越南的軍事關(guān)系，在新加坡部署了瀕海戰(zhàn)斗艦和反潛巡邏機(jī)等，如今又能使用菲律賓的軍事基地。有專(zhuān)家估計(jì)，雖然協(xié)定沒(méi)有明確說(shuō)美軍可在菲律賓基地部署多少人，但在未來(lái)十年可以部署多達(dá)幾千人。這些無(wú)疑讓美軍在干涉南海事務(wù)方面更加便利。美國(guó)如此“深度”卷入，南海局勢(shì)將比前幾年更加復(fù)雜。二是菲律賓將會(huì)獲得美國(guó)更多的幫助。根據(jù)美國(guó)白宮新聞辦公室發(fā)布的“支持東南亞海上能力建設(shè)”清單，2015年美國(guó)向菲律賓提供了7900萬(wàn)美元的軍事援助，美國(guó)還打算繼續(xù)支持菲律賓“國(guó)家海岸監(jiān)視系統(tǒng)”建設(shè)并通過(guò)“全球安全應(yīng)急資金”向菲律賓提供援助，支持菲律賓海上艦船維修能力建設(shè)，并向菲提供培訓(xùn)、執(zhí)法和情報(bào)支援。

美菲強(qiáng)化防務(wù)合作，反映了其加強(qiáng)對(duì)華威懾、聯(lián)手對(duì)我在南海維權(quán)行動(dòng)進(jìn)行反制的意圖。同時(shí)也可能使菲律賓在美國(guó)的支持下，在南海采取更為大膽的行動(dòng)。因此，此舉不僅不利于南海的和平穩(wěn)定，反而可能會(huì)加劇南海局勢(shì)的動(dòng)蕩。對(duì)此，我們應(yīng)保持密切關(guān)注。

（作者為軍事科學(xué)院外軍部亞非軍事研究室副研究員）