摘要：消費(fèi)者教育制度具有強(qiáng)大的功能，它通過(guò)增加消費(fèi)者的知識(shí)，提高其談判能力和決策能力，促使其作出正確決策，從而阻止“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰；它在強(qiáng)化消費(fèi)者主體意識(shí)的同時(shí)，也可以減輕執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法壓力，在多個(gè)方面促進(jìn)市場(chǎng)秩序的良性發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)公共利益。但這一制度在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中沒(méi)有被確立，《食品安全法》中的消費(fèi)者教育制度也存在較多問(wèn)題。由于我們對(duì)食品消費(fèi)者教育制度功能的認(rèn)識(shí)不足，且消費(fèi)者教育的效果很難被準(zhǔn)確、及時(shí)度量，成績(jī)也很難在短期內(nèi)顯現(xiàn)，這一制度被重視的程度明顯不足。因此需要基于我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)有制度，借鑒國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、多主體參與、多層次的食品消費(fèi)者教育制度體系。

關(guān)鍵詞：消費(fèi)者教育；食品；食品安全

中圖分類(lèi)號(hào)：DF 414文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.04

一、消費(fèi)者教育的社會(huì)需求和基本功能我國(guó)《食品安全法》在實(shí)施中存在較多問(wèn)題，如較高違法率和較低查處率并存；問(wèn)題解決與矛盾轉(zhuǎn)移并存；對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)過(guò)度倚重，而對(duì)來(lái)源于社會(huì)和市場(chǎng)的法律實(shí)施路徑較為輕視；一些情形下的立法缺乏從實(shí)施角度的考慮[1]。與其他法律的執(zhí)行完全不同，在食品安全執(zhí)法中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)明顯處于“弱勢(shì)”地位。違法者使用非法添加物的過(guò)程瞬間可以完成，且成本極低而執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則必須依賴(lài)高科技手段，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生巨額的資源耗費(fèi)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信較為缺乏、土壤污染比較嚴(yán)重、大量小型企業(yè)與家庭作坊從事食品生產(chǎn)等多個(gè)因素的疊加，加劇了食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“弱勢(shì)”地位，這也是導(dǎo)致監(jiān)管不足的主要原因。不被監(jiān)管的企業(yè)必然會(huì)不誠(chéng)信，而如果企業(yè)普遍缺乏誠(chéng)信，政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管難度就會(huì)更大，成本就會(huì)更高，從而導(dǎo)致監(jiān)管失靈，而監(jiān)管失靈又會(huì)使企業(yè)進(jìn)一步不誠(chéng)信，公權(quán)監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制之間的惡性循環(huán)由此形成。很顯然，食品安全的實(shí)現(xiàn)有市場(chǎng)和政府兩條路徑，即經(jīng)由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的安全和經(jīng)由監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的安全。這兩條路徑并非孤立，它們?cè)诙鄠€(gè)節(jié)點(diǎn)具有關(guān)聯(lián)并形成互動(dòng)，其結(jié)果可能是良性互動(dòng)，也可能為惡性循環(huán)。我們?cè)?013年開(kāi)始強(qiáng)調(diào)食品安全的社會(huì)共治之前，理論研究和制度實(shí)踐比較重視監(jiān)管的職能，而忽視市場(chǎng)機(jī)制的作用，法律的實(shí)施效果并不理想。市場(chǎng)機(jī)制在食品安全法實(shí)施中的主要功能是促成消費(fèi)者作出正確的消費(fèi)選擇，這不僅可以最大程度地保護(hù)消費(fèi)者自身利益，也因減少糾紛而減輕公權(quán)的執(zhí)法壓力，而消費(fèi)者正確選擇也是一種“用金錢(qián)投票”（vote with wallets）的行為，這對(duì)違法企業(yè)而言意味著交易機(jī)會(huì)的喪失，這種來(lái)自市場(chǎng)的非法律懲罰，是一種成本很低而績(jī)效極高的法律實(shí)施行為。簡(jiǎn)言之，市場(chǎng)主體的正確決策除了具有直接解決問(wèn)題的功能外，還可以與公權(quán)機(jī)構(gòu)良性互動(dòng)，從而促進(jìn)法律有效實(shí)施。消費(fèi)者教育是促成消費(fèi)者作出正確選擇的重要制度之一，在通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促成法律實(shí)施的機(jī)制中，占據(jù)舉足輕重的地位。

正因?yàn)槿绱耍M(fèi)者教育在西方國(guó)家非常盛行，其內(nèi)涵在西方國(guó)家隨著消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)而不斷變遷。至目前，消費(fèi)者教育被認(rèn)為是能促使消費(fèi)者作出知情、合理并反映社會(huì)價(jià)值和目標(biāo)決策的一種發(fā)展和提高消費(fèi)者能力和知識(shí)的教育活動(dòng)。它可以幫助發(fā)展消費(fèi)者的批判思維，提高消費(fèi)者的自我意識(shí)，從而能使消費(fèi)者變得更加積極主動(dòng)，它也是一種在復(fù)雜性不斷增強(qiáng)的市場(chǎng)中使消費(fèi)者提高自信的重要工具[2]。

消費(fèi)者教育的功能，如《聯(lián)合國(guó)消費(fèi)者保護(hù)準(zhǔn)則》（United Nations Guidelines for Consumer Protection，以下簡(jiǎn)稱(chēng)UNGCP）第42條所指出的那樣，在于“幫助人們成為有辨別力的消費(fèi)者，使他們能對(duì)商品或服務(wù)作出知情選擇，并意識(shí)到自身的權(quán)利與責(zé)任”。詳言之，消費(fèi)者教育對(duì)消費(fèi)者個(gè)人的積極影響主要有：第一，消費(fèi)者教育能夠使消費(fèi)者擁有最基本的消費(fèi)信息，這可以增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)上存在的各類(lèi)信息的辨識(shí)能力，從而主動(dòng)排除錯(cuò)誤信息，或增強(qiáng)收集進(jìn)一步信息的能力。擁有最基本的消費(fèi)信息也能夠促成其他信息路徑的有效運(yùn)行。如我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第20條第2款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者對(duì)消費(fèi)者就其提供的商品或者服務(wù)的質(zhì)量和使用方法等問(wèn)題提出的詢(xún)問(wèn)，應(yīng)當(dāng)作出真實(shí)、明確的答復(fù)。”這一條款規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者作出真實(shí)、明確答復(fù)的義務(wù)。但如果消費(fèi)者對(duì)欲購(gòu)買(mǎi)的商品或服務(wù)缺乏基本的知識(shí)，沒(méi)有能力提出問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)者也就無(wú)須承擔(dān)這種義務(wù)。消費(fèi)者教育的推行使消費(fèi)者擁有能夠提出直接涉及產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題的相關(guān)知識(shí)。第二，消費(fèi)者教育不僅提供一般性的消費(fèi)信息 消費(fèi)者教育所提供的絕大多數(shù)內(nèi)容本質(zhì)上雖然是信息，但這種信息不包括交易前由各主體直接提供的與交易相關(guān)的信息，如特定交易標(biāo)的的質(zhì)量、價(jià)格、功能等信息以及交易對(duì)象的品性信息，又如公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的執(zhí)法信息，或消費(fèi)者組織在工作中收到的投訴信息等，這些信息往往可以與特定的交易相關(guān)聯(lián)。，還提升消費(fèi)者的信息能力和決策能力。在當(dāng)下信息社會(huì)，消費(fèi)者除了缺乏信息，還欠缺對(duì)信息的篩選和處理能力，以及運(yùn)用信息進(jìn)行最佳決策的能力，而這種能力需要經(jīng)由長(zhǎng)時(shí)間的鍛煉才能獲得，消費(fèi)者教育是使民眾具備這種能力的重要途徑。第三，消費(fèi)者教育不同于單純的信息提供，還可以塑造消費(fèi)者或潛在消費(fèi)者的良好態(tài)度，從而促使其作出有利于自身或社會(huì)的選擇。如新西蘭Iain Potter所言：“給予公眾信息并希望他們改變行為是容易的，但我們知道那不會(huì)很有效，否則社會(huì)上就不會(huì)有肥胖者、抽煙者，也不會(huì)有人如瘋子一樣駕駛?！盵3]由于充分信息只是消費(fèi)者作出正確選擇的第一步，在較多情形下，僅僅進(jìn)行信息的提供是不夠的，還須塑造消費(fèi)者的良好態(tài)度，而這正是消費(fèi)者教育的職能所在。

現(xiàn)代法學(xué)應(yīng)飛虎：我國(guó)食品消費(fèi)者教育制度的構(gòu)建除了對(duì)消費(fèi)者或潛在消費(fèi)者在信息、能力、態(tài)度等方面的積極影響外，消費(fèi)者教育還可以有效促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。第一，在消費(fèi)者教育制度與信息提供制度的框架下，消費(fèi)者可以作出正確的消費(fèi)選擇，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰而不是“劣幣驅(qū)逐良幣”，從而促成市場(chǎng)機(jī)制的良性運(yùn)行。正是在這個(gè)意義上，Hans B. Thorelli和Sarah V. Thorelli在1977年指出：“只有當(dāng)至少一些消費(fèi)者能夠作出正確的決定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制才能服務(wù)現(xiàn)代社會(huì)的需求?！盵4]第二，消費(fèi)者教育使消費(fèi)者擁有基本的消費(fèi)知識(shí)，這可以增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)法律法規(guī)以及各種執(zhí)法信息的正確理解，減少對(duì)正確信息的誤解，這種正確認(rèn)知對(duì)促進(jìn)法律的實(shí)施是必需的，因?yàn)閷?duì)正確信息的誤解會(huì)對(duì)相關(guān)企業(yè)和行業(yè)造成傷害。同時(shí)，消費(fèi)者教育給予消費(fèi)者的知識(shí)可以大大降低網(wǎng)絡(luò)謠言產(chǎn)生和傳播的可能性，尤其在目前網(wǎng)絡(luò)謠言較為盛行的情形下，其價(jià)值更為明顯。因此，我們有必要從這個(gè)角度看到消費(fèi)者教育對(duì)食品安全法律實(shí)施的作用。第三，消費(fèi)者教育還可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、環(huán)境等方面的公共利益，這有賴(lài)于我們進(jìn)行怎樣的消費(fèi)者教育。如UNGCP第5條要求各成員“開(kāi)展消費(fèi)者教育，包括消費(fèi)者所作選擇的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)后果的教育”。如果我們?cè)谶M(jìn)行消費(fèi)者教育時(shí)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)消費(fèi)（sustainable consumption），消費(fèi)者因此具有可持續(xù)消費(fèi)的意識(shí)，消費(fèi)者在作出消費(fèi)決策時(shí)至少會(huì)關(guān)注決策的各種后果，這會(huì)對(duì)企業(yè)過(guò)度包裝等浪費(fèi)資源的行為產(chǎn)生倒逼，而企業(yè)過(guò)度包裝這類(lèi)行為很難用法律來(lái)直接規(guī)制。

二、我國(guó)食品消費(fèi)者教育的制度缺失及其原因雖然消費(fèi)者教育制度具有保護(hù)消費(fèi)者利益、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、促成市場(chǎng)秩序良性運(yùn)行等功能，但這一制度在我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中沒(méi)有被確立，《食品安全法》中的消費(fèi)者教育制度也存在較多問(wèn)題。

（一）我國(guó)食品消費(fèi)者保護(hù)制度的不足

1.《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的制度缺失

我國(guó)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》一直沒(méi)有對(duì)消費(fèi)者教育作出規(guī)定。在1993年的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，沒(méi)有出現(xiàn)“教育”一詞?！敖逃币辉~也沒(méi)有出現(xiàn)在2013年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“消費(fèi)者保護(hù)法”（2015年修正）中，共4次出現(xiàn)“教育”一詞；UNGCP（1986）中出現(xiàn)“education”一詞14次，UNGCP（2015）中出現(xiàn)17次。日本《消費(fèi)者基本法》（2012年修正）中出現(xiàn)“教育”一詞7次。

從世界各國(guó)的立法例來(lái)看，消費(fèi)者教育的內(nèi)容必然會(huì)出現(xiàn)在公權(quán)對(duì)消費(fèi)者保護(hù)的章節(jié)下，我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第4章為“國(guó)家對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)”，該章共6條，制度設(shè)計(jì)側(cè)重于執(zhí)法和監(jiān)管等方面，沒(méi)有消費(fèi)者教育方面的任何規(guī)定。從制度內(nèi)容來(lái)看，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第13條第1款規(guī)定：“消費(fèi)者享有獲得有關(guān)消費(fèi)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的知識(shí)的權(quán)利。”這一條雖然規(guī)定了消費(fèi)者享有獲得消費(fèi)知識(shí)的權(quán)利，但沒(méi)有明確消費(fèi)者享有受教育權(quán)（the right to consumer education） 1975年美國(guó)總統(tǒng)福特提議，把消費(fèi)者受教育權(quán)加入由美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪在1962年作國(guó)情咨文時(shí)提出的包括安全權(quán)、信息權(quán)、選擇權(quán)以及被聽(tīng)取意見(jiàn)的權(quán)利等消費(fèi)者權(quán)利體系中。（參見(jiàn)：Office of the Federal Register.The Code of Federal Regulations of the United States of America （1995 Compilation and Parts 100-102）[M].Washington：U.S. Government Printing Office，1996：107.），雖然也可以勉強(qiáng)看作賦予了消費(fèi)者受教育權(quán)，但其效果與直接規(guī)定消費(fèi)者受教育的義務(wù)主體是不同的，因?yàn)橄M(fèi)者的這種權(quán)利并不必然可以推導(dǎo)出國(guó)家、社會(huì)負(fù)有這樣的義務(wù)。事實(shí)上，義務(wù)主體的缺失使消費(fèi)者的這種權(quán)利僅僅處于書(shū)面狀態(tài)，在實(shí)踐中不具有可操作性?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第6條第3款規(guī)定：“大眾傳播媒介應(yīng)當(dāng)做好維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的宣傳，對(duì)損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！睆南M(fèi)者教育的角度看，這一條款主要存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，從字面意義看，宣傳更多地側(cè)重于信息的公開(kāi)和傳播，而教育則是以知識(shí)為工具教會(huì)他人思考的過(guò)程。兩者的差異非常明顯，這必然導(dǎo)致制度內(nèi)容的差異。第二，此條款中，宣傳的內(nèi)容被限于“維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益”的事項(xiàng)，其范圍明顯過(guò)窄。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第37條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，“消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行下列公益性職責(zé)：（一）向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢(xún)服務(wù)，提高消費(fèi)者維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，引導(dǎo)文明、健康、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的消費(fèi)方式……”，該條款雖然規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會(huì)向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息的職責(zé)，但離消費(fèi)者協(xié)會(huì)承擔(dān)消費(fèi)者教育的職能還差得很遠(yuǎn)。

2.《食品安全法》中的制度不足

我國(guó)2009年通過(guò)的《食品安全法》雖有不完整的類(lèi)似于消費(fèi)者教育的內(nèi)容，但所有條文中沒(méi)有出現(xiàn)“教育”一詞。2015年修改的《食品安全法》，有兩次出現(xiàn)“教育”一詞 另一次出現(xiàn)在《食品安全法》第57條第2款中，該款規(guī)定：“學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、建筑工地等集中用餐單位的主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集中用餐單位的食品安全教育和日常管理，降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)消除食品安全隱患?！边@不是食品消費(fèi)者教育制度的組成部分。。在 2011年美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法》（The FDA Food Safety Modernization Act ）的所有條款中，“education”一詞共出現(xiàn)45次。美國(guó)1990年通過(guò)的一部有關(guān)食品營(yíng)養(yǎng)成分標(biāo)示的法律——The Nutrition Labeling and Education Act of 1990，其法律名稱(chēng)中甚至用了“教育”一詞，足見(jiàn)教育在促成食品安全過(guò)程中的重要性及受重視程度。

我國(guó)《食品安全法》（2009）中與消費(fèi)者教育類(lèi)似的制度在第7條、第8條中，分別規(guī)定了國(guó)家以及社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等機(jī)構(gòu)的食品安全宣傳義務(wù)。但這兩個(gè)條款也存在兩大問(wèn)題：第一，根據(jù)《食品安全法》（2009）第8條第1款的規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力”，政府應(yīng)該在食品消費(fèi)者宣傳中承擔(dān)基礎(chǔ)性的責(zé)任，條款中運(yùn)用“鼓勵(lì)”一詞，顯然把自己首先應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任賦予了社會(huì)團(tuán)體，從而導(dǎo)致政府在食品消費(fèi)者教育中的制度缺位 UNGCP第42條指出：會(huì)員國(guó)應(yīng)該發(fā)展或鼓勵(lì)發(fā)展一般性消費(fèi)者教育和信息項(xiàng)目（Member States should develop or encourage the development of general consumer education and information programmes）。 在條款中，“鼓勵(lì)”并不是唯一的政府參與消費(fèi)者教育的方式。。第二，條文中使用了“食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及”、“食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳”、“宣傳、普及食品安全知識(shí)”等表述，如前所述，這樣的表述與消費(fèi)者教育所要達(dá)到的目標(biāo)還有差距。

2015年4月24日《食品安全法》的重大修正被通過(guò)?！妒称钒踩ā罚?009）第8條第1款被修改為《食品安全法》（2015）第11條第1款：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作，倡導(dǎo)健康的飲食方式，增強(qiáng)消費(fèi)者食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力。”該條款初步確立了我國(guó)的食品安全消費(fèi)者教育制度體系，但這一制度存在三大問(wèn)題：

第一，制度內(nèi)容不確定?？煞Q(chēng)之為確立食品安全消費(fèi)者教育制度的條文內(nèi)容為“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全的宣傳教育”，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，這不是一個(gè)法律表述，更像是一個(gè)政府的宣傳標(biāo)語(yǔ)，這一條文最大的問(wèn)題是其不確定性。在條文中，“人民政府”和“食品安全宣傳教育”之間用了“加強(qiáng)”這一動(dòng)詞?！凹訌?qiáng)”是一個(gè)具有相對(duì)意義的詞，在較弱的情況下可以加強(qiáng)，在較強(qiáng)的情形下也可以再加強(qiáng)，這在意義上具有不確定性。這種詞義上的不確定性導(dǎo)致了政府在食品安全消費(fèi)者教育方面職責(zé)的不確定性。這樣的表述完全沒(méi)有達(dá)到“政府應(yīng)該承擔(dān)食品安全消費(fèi)者教育基礎(chǔ)性責(zé)任或主導(dǎo)性責(zé)任”這一層意思，而根據(jù)世界各國(guó)的法律實(shí)踐，政府首先應(yīng)該承擔(dān)這樣的責(zé)任。

第二，僅僅確立了食品安全消費(fèi)者教育。在《食品安全法》（2015）第11條第1款中，“食品安全”出現(xiàn)了5次，從這樣的文字表述可以看出，現(xiàn)有的制度是一種食品安全教育制度，而食品消費(fèi)者教育與食品安全消費(fèi)者教育有很大差異。食品安全消費(fèi)者教育對(duì)消費(fèi)者只進(jìn)行食品安全方面的教育，食品消費(fèi)者教育除了食品安全教育外，還涉及健康教育，而健康教育在食品消費(fèi)者教育中占有非常重要的地位。食品安全可以經(jīng)由公權(quán)的監(jiān)管而實(shí)現(xiàn)，而健康則必須經(jīng)由消費(fèi)者的正確選擇，不正確的食品選擇會(huì)導(dǎo)致過(guò)度肥胖以及因此而產(chǎn)生的各種疾病。這也是在食品安全得到較好保障的國(guó)家中食品消費(fèi)者教育更側(cè)重于健康教育而不僅僅是安全教育的主要原因。雖然在第11條第1款的條文中出現(xiàn)了“倡導(dǎo)健康的飲食方式”這樣的表述，但這并不是一個(gè)有關(guān)食品健康消費(fèi)者教育方面的制度：（1）“倡導(dǎo)”與信息傳播都有很大差異，與消費(fèi)者教育更是具有本質(zhì)差異。（2）“倡導(dǎo)健康的飲食方式”這個(gè)表述的前后所有語(yǔ)句都與食品安全教育有關(guān)。由此可以判斷，第11條第1款整體上是一個(gè)食品安全教育的制度。當(dāng)然這也正常，因?yàn)檫@一條款所在的法律本來(lái)就事關(guān)食品安全而非食品健康，但問(wèn)題在于，作為消費(fèi)者教育的一般制度在我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中沒(méi)有建立，如在《食品安全法》中不設(shè)立食品消費(fèi)者教育制度，更不要仰賴(lài)在我國(guó)其他法律中對(duì)食品消費(fèi)者教育作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定了。

第三，這一制度的重要性沒(méi)有受到充分重視?！妒称钒踩ā罚?015）第3條規(guī)定：“ 食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度?！边@是該次修改新增加的條款，體現(xiàn)了“社會(huì)共治”在這次法律修改中的立法導(dǎo)向 食品安全社會(huì)共治在我國(guó)被強(qiáng)調(diào)始于2013年。2013年4月10日，國(guó)務(wù)院在發(fā)布的《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到：“實(shí)現(xiàn)食品藥品安全的長(zhǎng)治久安，必須形成社會(huì)共治的格局?！边@是我國(guó)政府文件中第一次提到食品安全社會(huì)共治，因?yàn)槭称钒踩鐣?huì)共治指的是運(yùn)用社會(huì)的力量對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行治理，而這里對(duì)社會(huì)共治的提及出現(xiàn)在一個(gè)關(guān)于政府管理體制改革的文件中，因此，食品安全的社會(huì)共治，并不因?yàn)樵谶@個(gè)文件中被提及而受到社會(huì)的關(guān)注。2013年6月5日，國(guó)務(wù)院副總理汪洋在全國(guó)食品藥品安全和監(jiān)管體制改革工作電視電話(huà)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“形成食品藥品監(jiān)管社會(huì)共治格局”。2013年6月17日，汪洋在以“社會(huì)共治、同心攜手維護(hù)食品安全”為主題的全國(guó)食品安全宣傳周主場(chǎng)活動(dòng)上強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用，多管齊下、內(nèi)外并舉，綜合施策、標(biāo)本兼治，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會(huì)共治格局，凝聚起維護(hù)食品安全的強(qiáng)大合力。在這之后，食品安全的社會(huì)共治受到政府、媒體、社會(huì)、學(xué)者等的熱烈關(guān)注，社會(huì)共治成為一個(gè)熱點(diǎn)名詞。 。2014年6月23日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局張勇局長(zhǎng)在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)食品安全法（修訂草案）>的說(shuō)明》中，就法律修訂的主要內(nèi)容在“強(qiáng)化預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)防范的法律制度”、“設(shè)立最嚴(yán)格的全過(guò)程監(jiān)管法律制度”、“建立最嚴(yán)格的法律責(zé)任制度”、“實(shí)行社會(huì)共治”四方面做了說(shuō)明，在第四部分“實(shí)行社會(huì)共治”中，僅列舉了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度、食品安全信息發(fā)布制度以及食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度等三種制度，而對(duì)同樣進(jìn)行了修改的消費(fèi)者教育制度（第11條）沒(méi)有任何提及。這至少說(shuō)明在立法者的視野中，消費(fèi)者教育制度在食品安全治理中沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，尤其是食品安全社會(huì)共治在當(dāng)時(shí)受到全社會(huì)重視的背景下，作為社會(huì)共治重要組成部分的消費(fèi)者教育更應(yīng)該被著重強(qiáng)調(diào)。

（二）一個(gè)值得思考的現(xiàn)象

消費(fèi)者教育制度在我國(guó)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中沒(méi)有確立，在我國(guó)的《食品安全法》中也沒(méi)有得到有效確立，但在我國(guó)的某些領(lǐng)域，消費(fèi)者教育制度或類(lèi)似的教育制度，卻制定得非常精細(xì)，如金融消費(fèi)者教育制度。在我國(guó)，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)法，但在國(guó)務(wù)院辦公廳2015年11月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中，卻建立了非常精細(xì)的消費(fèi)者教育制度。在3300字的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中，“教育”一詞出現(xiàn)了9次，5次出現(xiàn)金融消費(fèi)者教育的制度內(nèi)容。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的“工作要求”中提到了金融消費(fèi)者的受教育權(quán)，要求金融領(lǐng)域相關(guān)社會(huì)組織推動(dòng)金融知識(shí)普及。在“規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為”部分，要求金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展廣泛、持續(xù)的日常性金融消費(fèi)者教育。在“完善監(jiān)督管理機(jī)制”部分， 要求金融管理部門(mén)建立跨領(lǐng)域的金融消費(fèi)者教育、金融消費(fèi)爭(zhēng)議處理和監(jiān)管執(zhí)法合作機(jī)制。在“建立健全保障機(jī)制”部分，要求金融管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、相關(guān)社會(huì)組織加強(qiáng)研究，綜合運(yùn)用多種方式，推動(dòng)金融消費(fèi)者宣傳教育工作深入開(kāi)展；教育部要將金融知識(shí)普及教育納入國(guó)民教育體系。這個(gè)制度涉及各相關(guān)主體的消費(fèi)者教育職責(zé)，形成了一個(gè)系統(tǒng)的消費(fèi)者教育制度體系，這樣的制度體系與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中相關(guān)制度的缺乏形成了鮮明對(duì)比。為何會(huì)出現(xiàn)這樣的差異？從我國(guó)消費(fèi)者教育制度出現(xiàn)的領(lǐng)域看，消費(fèi)者教育立法更容易出現(xiàn)在問(wèn)題相對(duì)嚴(yán)重的領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域，單純依靠公權(quán)的監(jiān)督，問(wèn)題不能得到有效預(yù)防或解決。在多年的制度演進(jìn)中，這些領(lǐng)域更容易依賴(lài)和選擇社會(huì)治理這一公權(quán)外的工具?！兜缆方煌ò踩ā罚?003）規(guī)定了非常詳盡的安全教育制度，這一制度雖然不是消費(fèi)者教育制度，但制度出現(xiàn)的原因是類(lèi)似的。該法第6條5條款分別規(guī)定了各級(jí)人民政府、公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及其交通警察、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織、教育行政部門(mén)、學(xué)校、新聞、出版、廣播、電視等有關(guān)單位的安全教育責(zé)任?！断婪ā返?條也規(guī)定了非常詳盡的消防安全教育制度。之所以在這些領(lǐng)域出現(xiàn)了詳盡的教育制度，主要原因在于這些領(lǐng)域一旦出現(xiàn)問(wèn)題，后果必然相當(dāng)嚴(yán)重，而單純依賴(lài)公權(quán)的法律實(shí)施又不能產(chǎn)生最佳的效果。食品安全的情勢(shì)在我國(guó)比較嚴(yán)峻，公權(quán)主導(dǎo)的食品安全治理模式也不能取得理想的效果，因此食品安全社會(huì)共治自2013年6月以來(lái)被充分強(qiáng)調(diào)，按照理論推導(dǎo)，食品消費(fèi)者教育制度應(yīng)該在《食品安全法》中很好地確立，但這一制度卻沒(méi)有得到應(yīng)有重視，這與立法者對(duì)消費(fèi)者教育制度功能的認(rèn)知有關(guān)。立法者沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到食品消費(fèi)者教育在食品安全治理中的作用和功能，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到消費(fèi)者教育制度在食品安全社會(huì)共治體系中的分量。

三、食品消費(fèi)者教育實(shí)踐中的問(wèn)題消費(fèi)者教育制度在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中沒(méi)有被確立，在《食品安全法》中的確立也存在瑕疵。2011年5月國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室印發(fā)的《食品安全宣傳教育工作綱要（2011-2015年）》較為詳盡地規(guī)定了食品安全宣傳教育的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、工作要求等。2015年7月，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與全國(guó)普及法律常識(shí)辦公室等機(jī)構(gòu)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)食品安全法宣傳普及工作的通知》，要求各地把學(xué)習(xí)宣傳新《食品安全法》列入全民普法的重要內(nèi)容，在全體公民中開(kāi)展新《食品安全法》宣傳普及工作，普及食品安全法律知識(shí)與科學(xué)常識(shí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自我保護(hù)能力。但綱要和通知畢竟不是法律，尤其在消費(fèi)者教育不能得到相關(guān)主體充分重視的情形下，其強(qiáng)制力和執(zhí)行力有限。實(shí)踐總是比立法走得快，多年來(lái)，食品消費(fèi)者教育通過(guò)學(xué)校、媒體、網(wǎng)站、微信平臺(tái)等多種方式展開(kāi)，取得了一定成效，但由于缺乏法定的義務(wù)并由此而制定的精細(xì)化規(guī)定，消費(fèi)者教育的總體效果并不理想。我們選擇國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（CFDA）網(wǎng)站、微信平臺(tái)、學(xué)校教育等三個(gè)領(lǐng)域和平臺(tái)，初步揭示食品消費(fèi)者教育存在的問(wèn)題。

（一）執(zhí)法機(jī)構(gòu)網(wǎng)站

《食品安全宣傳教育工作綱要（2011-2015年）》要求各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)以政府網(wǎng)站和部門(mén)網(wǎng)站為載體，開(kāi)設(shè)食品安全宣教欄目和窗口，辦好食品安全網(wǎng)站。CFDA是我國(guó)食品安全法律實(shí)施的最高行政機(jī)構(gòu)，它對(duì)食品消費(fèi)者教育具有基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性的責(zé)任。研究其網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)在消費(fèi)者教育方面存在以下問(wèn)題 該節(jié)中有關(guān)食品安全教育的文檔源于CFDA網(wǎng)站，依次為：第一，在網(wǎng)站主頁(yè)和其他頁(yè)面，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)設(shè)定消費(fèi)者的入口。面對(duì)巨量的網(wǎng)站信息，如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的欄目入口，消費(fèi)者很難獲得相關(guān)信息。雖然在主頁(yè)設(shè)有“公眾服務(wù)”欄目，但這一欄目主要發(fā)布執(zhí)法信息。雖然在網(wǎng)站首頁(yè)設(shè)有“食藥安全科普知識(shí)”欄目，但欄目下有關(guān)食品安全的內(nèi)容僅有1項(xiàng)。雖然在首頁(yè)中點(diǎn)擊分類(lèi)欄目，可以進(jìn)入食品的專(zhuān)門(mén)網(wǎng)頁(yè)，在該網(wǎng)頁(yè)中，有“科普宣傳”欄目，但該欄目下僅有6個(gè)文檔。

第二，雖然在首頁(yè)設(shè)定了搜索引擎可以進(jìn)行關(guān)鍵詞搜索，但搜索的結(jié)果不夠系統(tǒng)，各種信息混雜，在幫助消費(fèi)者快速找到精準(zhǔn)而全面的教育資源方面，其功能遠(yuǎn)比專(zhuān)門(mén)欄目要低。一些極具教育價(jià)值的內(nèi)容，如“人民日?qǐng)?bào)：食品無(wú)添加忽悠人現(xiàn)代食品中不可或缺”，卻淹沒(méi)在眾多與食品消費(fèi)者教育不相關(guān)的信息中。

第三，食品消費(fèi)者教育的內(nèi)容不多。在網(wǎng)站上，雖然也有“食品安全風(fēng)險(xiǎn)解析：關(guān)于香蘭素的科學(xué)解讀”等有價(jià)值的教育信息，但有關(guān)消費(fèi)者教育的資源在量上偏少，不能滿(mǎn)足消費(fèi)者的基本需求。

第四，一些有關(guān)消費(fèi)者教育的材料針對(duì)性不強(qiáng)。如在網(wǎng)站首頁(yè)“站內(nèi)文章檢索”引擎中輸入關(guān)鍵詞“添加劑”，搜到添加劑相關(guān)文檔3287個(gè)，數(shù)量非常大，但幾乎所有的信息都是關(guān)于各地的執(zhí)法信息以及開(kāi)展的與添加劑相關(guān)的各類(lèi)活動(dòng)等，搜索結(jié)果中排在最前面的是有關(guān)添加劑方面的教育資源，如“食品添加劑基本知識(shí)”、“食品添加劑監(jiān)管及相關(guān)知識(shí)”、“關(guān)于兒童牛奶中的食品添加劑”。但“食品添加劑基本知識(shí)”是PPT的框架性文檔，雖有17頁(yè)，仍過(guò)于簡(jiǎn)潔，內(nèi)容也限于食品添加劑的定義、分類(lèi)、相關(guān)法律規(guī)定等。“食品添加劑監(jiān)管及相關(guān)知識(shí)”主要介紹了食品添加劑監(jiān)管職責(zé)分工、監(jiān)管制度、食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑生產(chǎn)許可及其與工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的關(guān)系、被非法添加的非食用物質(zhì)等。對(duì)普通消費(fèi)者而言，這類(lèi)信息的可讀性差，教育價(jià)值極低 研究美國(guó)FDA網(wǎng)站，可以發(fā)現(xiàn)它不僅是一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站，含有大量執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該公布的信息，它還是一個(gè)對(duì)消費(fèi)者非常具有親和力的網(wǎng)站。在網(wǎng)站首頁(yè)的顯要位置設(shè)定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)消費(fèi)者的入口，下設(shè)了教育資源圖書(shū)館、精選健康專(zhuān)題、婦女、小孩和青少年等子欄目。在教育資源圖書(shū)館欄目下，設(shè)定了添加劑、過(guò)敏、飲料、標(biāo)示、海鮮等18個(gè)專(zhuān)題；在精選健康專(zhuān)題欄目下，設(shè)有癌癥、艾滋病、糖尿病、器官移植等病人專(zhuān)題以及孕婦專(zhuān)題、老年人專(zhuān)題、嬰兒專(zhuān)題等，以便利消費(fèi)者快速地獲取相關(guān)信息。消費(fèi)者還可經(jīng)由一個(gè)簡(jiǎn)單的操作，通過(guò)郵件訂閱的方式，及時(shí)獲取由FDA發(fā)送的最新信息和教育資源。至于教育資源的質(zhì)量，以添加劑欄目為例，點(diǎn)擊欄目鏈接后出現(xiàn)一個(gè)由International Food Information Council （IFIC） Foundation和FDA制作的8頁(yè)的小冊(cè)子，在文字之外，還有

（二）微信公眾平臺(tái)

由于將移動(dòng)通信和互聯(lián)網(wǎng)二者有效結(jié)合，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)已成為信息傳播和分享的主要工具。2010年5月 23-26日，在美國(guó)亞特蘭大召開(kāi)的名為“促進(jìn)食品安全教育：趨勢(shì)、工具和技術(shù)”的全美食品安全教育會(huì)議，主要議題之一就是探索技術(shù)和社交媒體在食品安全教育中的新角色[5]。在我國(guó)，微信是具有世界影響力的社交媒體，至2015年底，月活躍賬號(hào)數(shù)達(dá)到 6.97 億。由于微信平臺(tái)的民眾參與度廣，信息傳播快速便捷，運(yùn)用微信平臺(tái)進(jìn)行食品消費(fèi)者教育，已經(jīng)成為較多機(jī)構(gòu)和主體的選擇。各政府機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者組織、其他社會(huì)組織以及個(gè)人每天在微信平臺(tái)傳播著大量的食品消費(fèi)者教育方面的材料和信息，這對(duì)我國(guó)食品消費(fèi)者教育起到了不可或缺的作用。但研究其信息及傳播，微信平臺(tái)中的消費(fèi)者教育存在著以下問(wèn)題：第一，注重教育資源的傳播而不注重生產(chǎn)。在微信平臺(tái)中，包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體都在傳播消費(fèi)者教育資源，但傳播者多，資源生產(chǎn)者少。平臺(tái)中的教育資源具有同質(zhì)化傾向，原創(chuàng)性、具有針對(duì)性的教育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，而6.97 億用戶(hù)是非同質(zhì)的，其對(duì)教育資源的需求有很大差異。第二，教育資源的可獲取性雖然大大增強(qiáng)，但實(shí)際使用的比例不高。微信平臺(tái)雖然大大增加了信息的傳播速度和廣度，但信息的被閱讀量并沒(méi)有同步增加，一些政府平臺(tái)上的消費(fèi)者教育信息的閱讀量?jī)H為個(gè)位數(shù)。這是因?yàn)榕c即時(shí)的新聞相比，消費(fèi)者教育的標(biāo)題在吸引眼球方面處于劣勢(shì)，即時(shí)的新聞更容易被閱讀，而微信用戶(hù)在查看微信中的新聞和信息時(shí)，其時(shí)間是碎片化的，這也會(huì)加劇這種狀況。同時(shí)，與商業(yè)性的微信公眾平臺(tái)不同，政府的微信公眾平臺(tái)，由于缺乏主動(dòng)推廣的動(dòng)力和資源，人氣很弱，本來(lái)應(yīng)該是雙向、互動(dòng)的教育平臺(tái)變成了獨(dú)角戲表演場(chǎng)。

（三）學(xué)校教育

中小學(xué)校是消費(fèi)者食品安全教育的主場(chǎng)，《食品安全宣傳教育工作綱要（2011-2015年）》要求到2015年底，在中小學(xué)相關(guān)課程中滲透食品安全教育內(nèi)容，中小學(xué)生食品安全基本知識(shí)的知曉率達(dá)到85%以上。但由于主干課以外的教學(xué)活動(dòng)很難在中小學(xué)受到普遍重視，缺乏合適的教材和有能力的教師，這都會(huì)導(dǎo)致食品安全教育在中小學(xué)徒有其名。如在布置實(shí)施《關(guān)于開(kāi)展2014年全國(guó)食品安全宣傳周活動(dòng)的通知》時(shí)，湖北省仙桃市中小學(xué)后勤管理辦公室發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展食品安全進(jìn)校園的通知》，決定在全市中小學(xué)開(kāi)展食品安全進(jìn)校園活動(dòng)，宣傳的形式為拉一條宣傳橫幅、辦一期宣傳專(zhuān)欄、辦一期黑板報(bào)、上一節(jié)健康教育課、開(kāi)一次主題班會(huì)、對(duì)教職員工開(kāi)展一次食品安全知識(shí)教育活動(dòng)[6]。雖然這些形式也是食品安全的教育，有些形式也較為有效，但這種教育在中小學(xué)更應(yīng)該常規(guī)化，成為課程教學(xué)的一部分。

在我國(guó)，食品安全消費(fèi)者教育的總體效果不佳，這是因?yàn)楦髦黧w看似非常重視消費(fèi)者食品安全教育，但事實(shí)上各責(zé)任主體都行動(dòng)不足，其原因主要在于：第一，對(duì)消費(fèi)者教育制度功能的認(rèn)識(shí)不足，這導(dǎo)致在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》等法律中制度規(guī)定不足，以及制度實(shí)施力度很弱。第二，消費(fèi)者教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，其效果很難在短期內(nèi)顯現(xiàn)，對(duì)市場(chǎng)秩序與公共利益的促進(jìn)效果也是隱性的，這導(dǎo)致消費(fèi)者教育很難真正被各地政府重視。第三，消費(fèi)者教育的效果很難被準(zhǔn)確、及時(shí)地度量，這導(dǎo)致注重形式而不注重質(zhì)量的“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象很容易盛行。

四、我國(guó)食品消費(fèi)者教育制度的構(gòu)建消費(fèi)者教育具有強(qiáng)大的制度功能，它通過(guò)增加消費(fèi)者的知識(shí)，提升消費(fèi)者的談判能力和決策能力，促使消費(fèi)者作出正確決策，從而阻止“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰；它在提高消費(fèi)者主體意識(shí)的同時(shí)，也減輕執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法壓力，在多個(gè)方面促進(jìn)市場(chǎng)秩序的良性發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。正因?yàn)槿绱?，世界上主要?guó)家都非常注重消費(fèi)者教育。如日本《消費(fèi)者基本法》第17條對(duì)消費(fèi)者教育作出規(guī)定：“國(guó)家為了支援（推進(jìn)）消費(fèi)者的自立，應(yīng)采取必要的措施普及消費(fèi)生活的知識(shí)，促進(jìn)信息的提供；同時(shí)，為保障消費(fèi)者消費(fèi)生活的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，應(yīng)通過(guò)學(xué)校、地區(qū)、家庭、職場(chǎng)等不同渠道，確保消費(fèi)生活教育的必要措施。”2012年，日本還專(zhuān)門(mén)通過(guò)了《消費(fèi)者教育促進(jìn)法》，對(duì)消費(fèi)者教育的基本原則、基本政策、基本措施以及消費(fèi)者教育促進(jìn)委員會(huì)等作出了詳盡的規(guī)定 日本之所以如此強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者教育，其主要原因在于，21世紀(jì)初，日本社會(huì)對(duì)消費(fèi)者地位的認(rèn)知出現(xiàn)了改變。2003年5月發(fā)布的《21世紀(jì)理想的消費(fèi)者政策》報(bào)告宣稱(chēng)：消費(fèi)者應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立的而不是被保護(hù)的主體。2004年，日本把1968年通過(guò)的《消費(fèi)者保護(hù)基本法》更名為《消費(fèi)者基本法》，并在內(nèi)容上做了很多修改，以在法律上強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者作為一個(gè)獨(dú)立的主體?！断M(fèi)者教育促進(jìn)法》的通過(guò)與《消費(fèi)者基本法》的更名更是一脈相承，強(qiáng)調(diào)通過(guò)消費(fèi)者教育促使消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)獨(dú)立與自立。。美國(guó)FDA在《優(yōu)先戰(zhàn)略（2014-2018）》中設(shè)定了FDA的四項(xiàng)核心任務(wù)，其中之一為促進(jìn)消費(fèi)者的知情決策，而通過(guò)多種方式改善提供給公眾的安全和健康信息，是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的主要舉措[7]。1985年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)并在1999年和2015年做過(guò)較大擴(kuò)展的UNGCP對(duì)消費(fèi)者教育作出了詳盡規(guī)定。聯(lián)合國(guó)曾于2013年發(fā)布《消費(fèi)者保護(hù)準(zhǔn)則實(shí)施報(bào)告（1985-2013）》，其中對(duì)消費(fèi)者教育在各國(guó)的實(shí)施作了如下揭示：實(shí)施消費(fèi)者教育和信息計(jì)劃是各國(guó)消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的核心責(zé)任之一。絕大多數(shù)成員都采用了旨在促成有洞察力的消費(fèi)者教育和信息計(jì)劃。各國(guó)開(kāi)展了大量有興趣的行動(dòng)，如信息網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)課程、網(wǎng)絡(luò)咨詢(xún)、會(huì)議以及在教育部課程體系中設(shè)定消費(fèi)者教育課程。更為顯著的是，美國(guó)已經(jīng)實(shí)施了涵蓋UNGCP中所有條款和領(lǐng)域的消費(fèi)者教育計(jì)劃，特別是在社交媒體領(lǐng)域?qū)嵤┑酶鼮榉e極。一些國(guó)家的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)也把UNGCP中所要求的“政府應(yīng)該組織或鼓勵(lì)針對(duì)教育者、媒體專(zhuān)業(yè)人員和消費(fèi)者組織人員的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)項(xiàng)目”付諸行動(dòng)[8]。

如前所述，我國(guó)的食品消費(fèi)者教育在法律制度中存在較多不足，在實(shí)施中也有很大的改進(jìn)余地，因此，在考慮我國(guó)國(guó)情以及現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，參照國(guó)外已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國(guó)的食品消費(fèi)者教育制度，相當(dāng)必要。在構(gòu)建和實(shí)施食品消費(fèi)者教育制度時(shí)，需要重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn)：第一，通過(guò)評(píng)估這一制度對(duì)個(gè)人和社會(huì)可能產(chǎn)生的良好效果，使各責(zé)任主體充分認(rèn)識(shí)到這一制度的重要性，從而真正強(qiáng)化立法和實(shí)施。第二，應(yīng)該設(shè)定政府在食品消費(fèi)者教育中的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性職責(zé)，在我國(guó)，針對(duì)教育這種公共產(chǎn)品，只有政府進(jìn)行主導(dǎo)和激勵(lì)，其他社會(huì)主體才會(huì)積極參與。第三，我國(guó)地域廣闊，人口眾多，消費(fèi)者教育制度的制定和實(shí)施應(yīng)該充分考慮教育對(duì)象的差異性，實(shí)現(xiàn)差異化教育。第四，鑒于社會(huì)的巨大變遷和信息技術(shù)的快速發(fā)展，應(yīng)該實(shí)施分階段、長(zhǎng)期化的食品消費(fèi)者教育制度。第五，在設(shè)定和實(shí)施各種食品消費(fèi)者教育制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)設(shè)定有效的項(xiàng)目評(píng)估制度。

（一）在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》中確立消費(fèi)者教育制度

由于涉及實(shí)施機(jī)制等多個(gè)問(wèn)題，食品消費(fèi)者教育的充分展開(kāi)，必然會(huì)與其他領(lǐng)域的消費(fèi)者教育相關(guān)。如食品消費(fèi)者教育所需要的教材和教師培訓(xùn)，必然會(huì)涉及教育部門(mén)的職責(zé)，而消費(fèi)者教育所需要的經(jīng)費(fèi)，必然會(huì)涉及財(cái)政部門(mén)，這些問(wèn)題都需要一攬子解決。如果沒(méi)有消費(fèi)者教育制度的一體化推進(jìn)，而只是其中某一領(lǐng)域消費(fèi)者教育制度的實(shí)施，必然會(huì)面臨較多障礙。這也是我國(guó)食品消費(fèi)者教育雖有各政府部門(mén)的大力推進(jìn)，但總體效果不好的主要原因之一。

我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中沒(méi)有確立消費(fèi)者教育制度，因此在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，需要明確賦予消費(fèi)者受教育權(quán)，并規(guī)定“政府應(yīng)該發(fā)展、實(shí)施消費(fèi)者教育，鼓勵(lì)各利益相關(guān)主體參與消費(fèi)者教育”。其必要性前已有述，這也是各國(guó)的普遍做法。如南非的《消費(fèi)者保護(hù)法》（2008）序言指出：“消費(fèi)者保護(hù)法制定的目的之一在于促進(jìn)和提供包括消費(fèi)者選擇的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)后果在內(nèi)的消費(fèi)者教育?！痹摲ǖ?6條規(guī)定：“國(guó)家消費(fèi)者委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施教育和信息措施，以發(fā)展消費(fèi)者的認(rèn)知?！盵9]又如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“消費(fèi)者保護(hù)法”第3條規(guī)定：“政府為達(dá)成本法目的，應(yīng)實(shí)施下列措施，并應(yīng)就與下列事項(xiàng)有關(guān)之執(zhí)法及其執(zhí)行情形，定期檢討、協(xié)調(diào)、改進(jìn)之：……（十一）推行消費(fèi)者教育?！表n國(guó)的《消費(fèi)者基本法》（2008）在第4條第6項(xiàng)中規(guī)定：“消費(fèi)者擁有接受必要教育的權(quán)利，以成為理性消費(fèi)者。”名為“提升消費(fèi)者能力”的第14條以5款的篇幅對(duì)政府在消費(fèi)者教育中的責(zé)任做了詳盡規(guī)定，如該條第1款規(guī)定：“中央和地方政府應(yīng)該給消費(fèi)者提供必要的教育，以使他們能夠適當(dāng)行使權(quán)利，改善理性選擇的能力，培育他們對(duì)消費(fèi)選擇的責(zé)任。”[10]

如前所述，我國(guó)《食品安全法》在消費(fèi)者教育制度方面存在一些瑕疵。為了明確政府在食品消費(fèi)者教育方面的責(zé)任，把《食品安全法》第11條第1款“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作……”修改為“縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)食品消費(fèi)者教育責(zé)任。政府鼓勵(lì)媒體、社會(huì)組織、經(jīng)營(yíng)者實(shí)施或推進(jìn)食品消費(fèi)者教育。”修改的內(nèi)容主要在于：第一，政府責(zé)任的設(shè)定需要有確定性，去掉“加強(qiáng)”這一表述，可以使條文中的責(zé)任界定具有確定性。第二，從世界各國(guó)的做法看，食品消費(fèi)者教育的內(nèi)容，不僅包括安全教育，還包括健康教育，尤其是在當(dāng)下安全但不健康的食品較為多見(jiàn)的情形下，進(jìn)行健康為主體的食品消費(fèi)者教育勢(shì)在必行。因此條文中表述為“食品消費(fèi)者教育”，而不是“食品安全消費(fèi)者教育”。

（二）建立政府主導(dǎo)、多主體參與、多層次的食品消費(fèi)者教育制度體系

為了使食品消費(fèi)者教育制度具有更高績(jī)效，我們應(yīng)該建立起政府主導(dǎo)、多主體參與、多層次的食品消費(fèi)者教育制度體系。

1.責(zé)任主體

在由政府、媒體、消費(fèi)者組織、其他社會(huì)組織、經(jīng)營(yíng)者等主體參與的消費(fèi)者教育制度體系中，政府應(yīng)該承擔(dān)基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性責(zé)任。承擔(dān)基礎(chǔ)性責(zé)任是因?yàn)榻逃旧硎枪伯a(chǎn)品，需要由政府來(lái)提供，在消費(fèi)者教育中，與消費(fèi)不直接相關(guān)的基礎(chǔ)性知識(shí)必須由教育部門(mén)來(lái)承擔(dān)，消費(fèi)知識(shí)和特定產(chǎn)品的信息雖也可由其他主體提供，但這種教育服務(wù)不能被過(guò)度期待；承擔(dān)主導(dǎo)性責(zé)任是因?yàn)槎鄠€(gè)提供消費(fèi)者教育服務(wù)的主體的行為都需要由政府來(lái)統(tǒng)領(lǐng)安排，或直接為之，或激勵(lì)為之。在食品消費(fèi)者教育中，通過(guò)多個(gè)主體之間的協(xié)調(diào)和合作，以發(fā)揮教育的最大功能，也需要由政府來(lái)主導(dǎo)。

至于政府以及其他組織應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任，仍值得探討。我們注意到，日本《消費(fèi)者教育促進(jìn)法》 本文對(duì)日本《消費(fèi)者教育促進(jìn)法》內(nèi)容的引用或介紹，來(lái)自日本官方網(wǎng)站上的英文版本。對(duì)各責(zé)任主體的表述就有根本差異。對(duì)中央政府和地方政府的消費(fèi)者教育行為，用的是“責(zé)任”一詞；對(duì)消費(fèi)者團(tuán)體、經(jīng)營(yíng)者和行業(yè)協(xié)會(huì)的消費(fèi)者教育行為，用的是“努力”一詞。亦即，政府具有法律上的責(zé)任，而其他主體一般不承擔(dān)法律上的強(qiáng)制性義務(wù)。UNGCP對(duì)其他主體在消費(fèi)者教育方面的行為，也是采用了“鼓勵(lì)”一詞。如果對(duì)媒體等社會(huì)組織強(qiáng)行設(shè)定義務(wù) 我國(guó)《道路交通安全法》第6條第5款規(guī)定：“新聞、出版、廣播、電視等有關(guān)單位，有進(jìn)行道路交通安全教育的義務(wù)。”這是很少見(jiàn)的直接規(guī)定媒體有進(jìn)行宣傳教育義務(wù)的情形，但這樣的義務(wù)設(shè)定在實(shí)踐中很難強(qiáng)制實(shí)施。，實(shí)踐中很難有效實(shí)施。聯(lián)合國(guó)《消費(fèi)者保護(hù)準(zhǔn)則實(shí)施報(bào)告（1985-2013）》也指出，在成員中，只存在極少數(shù)的由消費(fèi)者組織、企業(yè)和媒體承擔(dān)的消費(fèi)者教育和信息項(xiàng)目的案例[8]。因此，針對(duì)社會(huì)組織等主體的消費(fèi)者教育，公權(quán)應(yīng)該采取鼓勵(lì)為主的方式，如對(duì)在消費(fèi)者教育方面卓有成效的社會(huì)組織，或編寫(xiě)出受歡迎的消費(fèi)者教育教材的組織，予以財(cái)政支持或獎(jiǎng)勵(lì)等?？傮w而言，在食品消費(fèi)者教育中，政府承擔(dān)基礎(chǔ)性的教育工作，承擔(dān)統(tǒng)領(lǐng)和組織的工作，而社會(huì)承擔(dān)知識(shí)補(bǔ)漏、最新知識(shí)提供以及信息傳播等責(zé)任。

需要指出的是，我國(guó)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》可以明確規(guī)定各地消費(fèi)者協(xié)會(huì)有進(jìn)行消費(fèi)者教育的職責(zé)，其主要原因在于：第一，在我國(guó)，各地的消費(fèi)者協(xié)會(huì)有相當(dāng)?shù)恼尘?，直接設(shè)定這些主體在消費(fèi)者教育方面的義務(wù)，并非不可以，而對(duì)其他消費(fèi)者組織可以采取激勵(lì)的方式； 第二，消費(fèi)者協(xié)會(huì)在開(kāi)展消費(fèi)者教育的對(duì)象方面存在便利；第三，由于信息優(yōu)勢(shì)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)通過(guò)消費(fèi)者教育提供的消費(fèi)信息具有相對(duì)更強(qiáng)的針對(duì)性和及時(shí)性；第四，在功能上，消費(fèi)者協(xié)會(huì)開(kāi)展的消費(fèi)者教育與政府、媒體等開(kāi)展的消費(fèi)者教育可以互補(bǔ)，從而構(gòu)成較為有效的消費(fèi)者教育體系。

2.教育方式

OECD曾分析過(guò)在OECE成員中實(shí)施的三種消費(fèi)者教育形式，即正式教育（formal education）、終身教育（life long education）、定向教育（targeted education），這不是基于同一標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)的分類(lèi)。正式教育指在學(xué)校開(kāi)展的教育，與之對(duì)應(yīng)的是非正式教育；終身教育指的是所有旨在增加消費(fèi)知識(shí)和能力的一生的教育和學(xué)習(xí)活動(dòng)；定向教育指的是專(zhuān)門(mén)針對(duì)特殊消費(fèi)者群體的教育活動(dòng)[11]11-13。這三類(lèi)教育在食品消費(fèi)者教育中都必須強(qiáng)調(diào)。

在我國(guó)，食品消費(fèi)者教育需要采取階段化與終身教育相結(jié)合、學(xué)校教學(xué)和校外教育相結(jié)合、一般教育與定向教育相結(jié)合等多種方式，以充分滿(mǎn)足各類(lèi)消費(fèi)者和潛在消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)教育和信息的長(zhǎng)期需求。在人生的不同階段，對(duì)消費(fèi)信息的需求有差異，對(duì)消費(fèi)知識(shí)的接受能力不同，因此消費(fèi)者教育需要階段化，如可持續(xù)消費(fèi)教育可在較低年齡階段開(kāi)始，以使這種觀念在消費(fèi)者中根深蒂固。消費(fèi)者教育的階段化需要我們?cè)谠O(shè)計(jì)制度時(shí)找到每一個(gè)階段中針對(duì)消費(fèi)者的最佳教育內(nèi)容和方式。適應(yīng)社會(huì)的變遷與消費(fèi)方式的變化，消費(fèi)者的終身教育是必需的，這要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)制度時(shí)必須保障提供終身教育的渠道和方式。學(xué)校教育至少應(yīng)提供最低程度的消費(fèi)信息和能力教育，這可以是強(qiáng)制推行的；而校外教育，除了由執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接提供的教育外，還可以由多個(gè)主體參與，而這往往需要激勵(lì)。

3.教育內(nèi)容

食品消費(fèi)者教育的目的在于增加消費(fèi)者知識(shí)，提升其信息和決策能力，促使其作出正確的消費(fèi)決策，并實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)公共目標(biāo)。因此，食品消費(fèi)者教育的內(nèi)容至少必須涵蓋三個(gè)層次：第一，食品安全法律的基本制度以及法律實(shí)施的基本狀況。教育的最重要內(nèi)容應(yīng)該是作為一個(gè)食品消費(fèi)者擁有的法律權(quán)利，當(dāng)然還包括食品標(biāo)準(zhǔn)、添加劑等食品安全法律的初步知識(shí)，這些知識(shí)雖然是初步的，但不僅可以幫助消費(fèi)者作出正確決策，還可以促使消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)中存在的包括執(zhí)法信息在內(nèi)的食品安全信息作出正確的理解。第二，食品知識(shí)以及與食品相關(guān)的健康知識(shí)。這些知識(shí)一般不與法律直接相關(guān)，但與消費(fèi)者作出正確消費(fèi)選擇密切相關(guān)。消費(fèi)者擁有正確的食品知識(shí)還可以對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為予以倒逼，促使經(jīng)營(yíng)者良性行為。例如，如果絕大多數(shù)消費(fèi)者知曉一些食品的本來(lái)顏色，經(jīng)營(yíng)者為獲得更好的賣(mài)相而通過(guò)非法添加、化學(xué)處理等方式改變食品顏色時(shí)，會(huì)更加猶豫。第三，食品消費(fèi)可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境后果。這一內(nèi)容雖不直接涉及消費(fèi)者的個(gè)人利益，但社會(huì)公共利益可經(jīng)由消費(fèi)者的選擇行為而實(shí)現(xiàn)，如食品的可持續(xù)消費(fèi)教育可以促成環(huán)境和資源方面的公共利益。

食品消費(fèi)者教育內(nèi)容的載體為教材和各種文檔。內(nèi)容的撰寫(xiě)在食品消費(fèi)者教育中處于關(guān)鍵地位。在設(shè)定制度時(shí)，尤其在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)時(shí)，要注重強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的針對(duì)性和可讀性。教材可以由政府部門(mén)組織編寫(xiě)，也可以采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，即由媒體、消費(fèi)者組織等編寫(xiě)，再由教材的使用單位選擇。食品消費(fèi)者教育需要有專(zhuān)職或兼職的培訓(xùn)人員，專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)者的缺乏是食品消費(fèi)者教育在較多學(xué)?！白哌^(guò)場(chǎng)”的重要原因，因此政府需要設(shè)定專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目培訓(xùn)者。

由于處在信息社會(huì)，信息泛濫現(xiàn)象非常嚴(yán)重，信息的提供者必須充分考慮信息查找的便利性，運(yùn)用精細(xì)的分類(lèi)、搜索引擎、信息門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等多種方式便利消費(fèi)者查找 如加拿大消費(fèi)者信息的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站（http：//www.consumerinformation.ca），匯集了40個(gè)政府機(jī)構(gòu)、超過(guò)250個(gè)政府合作者以及超過(guò)150個(gè)精選的非政府組織網(wǎng)站，給予消費(fèi)者賴(lài)以作出知情選擇的工具。。由于消費(fèi)者教育有效進(jìn)入中小學(xué)存在較多現(xiàn)實(shí)障礙，因此，需要采取必要的策略。UNGCP第43條規(guī)定：“消費(fèi)者教育應(yīng)酌情成為教育系統(tǒng)基本課程的一個(gè)組成部分，最好是現(xiàn)有科目的一部分。”據(jù)OECD的調(diào)研，在很多國(guó)家，消費(fèi)者教育已經(jīng)以跨學(xué)科的方式融入學(xué)校課程體系中，這些課程包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、化學(xué)、生物學(xué)、語(yǔ)言學(xué)、商事教育以及家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)等[11]13。鑒于消費(fèi)者教育進(jìn)入校園的障礙在我國(guó)更為明顯，這種策略的采用顯得尤其必要。

4.差異化教育

消費(fèi)者在交易中的弱勢(shì)程度有差異，消費(fèi)者教育應(yīng)該首先提供給交易中最弱勢(shì)的主體，這一群體對(duì)教育的需求也是最大的。正因?yàn)槿绱?，世界上很多?guó)家在設(shè)定消費(fèi)者教育體系時(shí)，特別注重對(duì)特殊群體的專(zhuān)門(mén)教育。如日本《消費(fèi)者基本法》特別強(qiáng)調(diào)了專(zhuān)門(mén)針對(duì)現(xiàn)代信息社會(huì)中一些弱勢(shì)消費(fèi)者的教育，該法第20條規(guī)定：“為適應(yīng)現(xiàn)代信息通信社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家應(yīng)結(jié)合消費(fèi)者年齡及特征等情況，采取必要的措施，確保消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的公平交易，促進(jìn)消費(fèi)者教育活動(dòng)，合理推進(jìn)投訴處理及解決消費(fèi)者糾紛等活動(dòng)?！?本文引用的日本《消費(fèi)者基本法》第17條和第20條，由深圳大學(xué)法學(xué)院金洪玉博士幫助翻譯，在此致謝！UNGCP也特別強(qiáng)調(diào)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村地區(qū)弱勢(shì)消費(fèi)者的教育。如UNGCP第42條要求，在制定教育和信息方案時(shí)，應(yīng)特別重視滿(mǎn)足農(nóng)村和城市地區(qū)弱勢(shì)和處于不利地位的消費(fèi)者的需求，包括滿(mǎn)足低收入、文盲和半文盲消費(fèi)者的需求。

在我國(guó)，消費(fèi)者群體之間的差異很大，如東部和中西部消費(fèi)者的差異、城市和農(nóng)村消費(fèi)者的差異、青年和老年的差異、成年人和未成年人的差異、受充分教育者和未受充分教育者的差異、高收入者與低收入者的差異。這些差異導(dǎo)致了消費(fèi)者在作出消費(fèi)決策時(shí)的能力差異，如老年人更容易成為保健品消費(fèi)方面的受害者，未成年人更容易成為“垃圾食品”的受害者，低收入者更容易成為不安全食品的受害者。不同教育程度的食品消費(fèi)者，對(duì)同一個(gè)消費(fèi)者教育資源的接受能力也有很大差異。因此，在建立食品消費(fèi)者教育制度時(shí)，應(yīng)該充分考慮這些差異，提供差異化的教育服務(wù)，提供最適合特定消費(fèi)者群體的教育內(nèi)容、形式和方法，以使各消費(fèi)者群體接受更為有效的食品消費(fèi)者教育。ML

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On the Establishment and Improvement of

Food Consumer Education System in China

YING Feihu