高心　楊孟思

[摘要]自農(nóng)村低保政策在江西省實(shí)施的以來，對(duì)保障農(nóng)村人口基本生活條件發(fā)揮了重要的作用，然而，在實(shí)施過程中也產(chǎn)生了執(zhí)行中的諸多亂象，農(nóng)村低保亂象的發(fā)生既有制度本身的缺陷，也有社會(huì)環(huán)境和政策執(zhí)行問題。我國(guó)應(yīng)著力完善農(nóng)村居民保障措施，實(shí)現(xiàn)保障措施多元化，緩解低保的壓力，解決因病致貧現(xiàn)象；進(jìn)一步完善新農(nóng)合政策，解決實(shí)際操作中存在的報(bào)銷難問題；解決因老致貧現(xiàn)象，提高新農(nóng)保的養(yǎng)老保障作用：重視集體補(bǔ)貼在新農(nóng)保補(bǔ)貼中的作用，借助中央發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇，發(fā)展農(nóng)村優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；關(guān)注社會(huì)救助領(lǐng)域，醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等社會(huì)救助政策向低收入家庭傾斜的同時(shí)需要加快推進(jìn)低收入家庭瞄準(zhǔn)工作，防止低保福利關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。

[關(guān)鍵詞]村莊社會(huì)；農(nóng)村低保政策；政策執(zhí)行現(xiàn)狀；成因；對(duì)策

農(nóng)村最低生活保障政策（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）作為農(nóng)村社會(huì)救助體系的最核心部分，在其執(zhí)行的過程中不可避免的出現(xiàn)了政策微效，其根源就是政策目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)偏離。相比西方國(guó)家，我國(guó)的社會(huì)救助制度起步晚，低保制度正處在不斷的調(diào)整和完善當(dāng)中，但就像美國(guó)政策學(xué)者艾莉森說的那樣“在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。政策本身的不合理性會(huì)造成政策的微效，但政策執(zhí)行過程的各個(gè)影響因素則是導(dǎo)致低保瞄準(zhǔn)偏離的重要因素。

農(nóng)村低保政策作為一項(xiàng)以中國(guó)農(nóng)村為政策執(zhí)行環(huán)境的惠民政策，其政策實(shí)施過程中一定受中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土特色所影響。費(fèi)孝通老先生提出了差序格局這個(gè)概念，他用差序格局描述傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)中的以血緣和地緣為基礎(chǔ)的人際關(guān)系，個(gè)體人是以自我為中心，以石子投入水中而產(chǎn)生的水紋來描述由己向外推出的人際關(guān)系，隨著水紋的向外推，水紋越推越遠(yuǎn)也越推越薄1。這一特殊的社會(huì)學(xué)理論契合中國(guó)社會(huì)實(shí)際而被廣大學(xué)者認(rèn)同。本文基于對(duì)江西省L鄉(xiāng)的實(shí)地調(diào)研，綜合運(yùn)用半結(jié)構(gòu)訪談與觀察法收集資料，挖掘造成農(nóng)村低保瞄偏的深層次的原因。

一、九江市L鄉(xiāng)低保政策現(xiàn)狀

低保政策實(shí)施應(yīng)做到嵌入政策環(huán)境當(dāng)中，地方政府按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際低保實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。2013年江西省政府按照國(guó)務(wù)院文件指示，將低保對(duì)象確定為：以縣級(jí)政府為責(zé)任主體，對(duì)持我省農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于戶籍所在地農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)的，均列入保障范圍，做到應(yīng)保盡保。L鄉(xiāng)本著既要保障農(nóng)村困難居民的基本生活，又要克服對(duì)低保的依賴思想，鼓勵(lì)就業(yè)的原則，將低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定位每人每月低保金額在50-170元之間。根據(jù)L鄉(xiāng)民政局統(tǒng)計(jì)，2015年L鄉(xiāng)農(nóng)村低保戶共306戶，581人享受農(nóng)村低保待遇，人均每月享受低保補(bǔ)助165.74元。

二、L鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行現(xiàn)狀

雖然國(guó)務(wù)院對(duì)低保政策執(zhí)行程序進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)L鄉(xiāng)在對(duì)低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)過程中并未嚴(yán)格按照中央的規(guī)定執(zhí)行。由于對(duì)低保漏執(zhí)行和扭曲執(zhí)行，直接導(dǎo)致了該村的低保中的“錯(cuò)?！薄奥┍！焙汀瓣P(guān)系?！薄叭饲楸！钡默F(xiàn)象頻繁發(fā)生。

在農(nóng)村低保的實(shí)際執(zhí)行中，村干部具有較大的自由裁量權(quán)。這種自由裁量權(quán)雖然簡(jiǎn)化了程序也方便了低保對(duì)象確定工作的展開，但不可避免的導(dǎo)致了政策執(zhí)行的隨意性，甚至引發(fā)了以權(quán)謀私的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，由于農(nóng)村家庭收入核算方法缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民收入受自然環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響加大，收入存在不穩(wěn)定性，導(dǎo)致低保對(duì)象確定就更加依賴于村干部的主觀判斷。在村莊社會(huì)中家庭收入是個(gè)敏感的問題，在面子觀念非常嚴(yán)重的村莊社會(huì)中，村干部也不方便直接詢問村民的家庭收入，唯有依據(jù)經(jīng)驗(yàn)作出判斷。

國(guó)務(wù)院政策規(guī)定，村級(jí)政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于區(qū)域內(nèi)低保對(duì)象數(shù)量以及低保分配金額來確定村內(nèi)低保戶數(shù)和每戶分配金額。但在實(shí)際操作中，L鄉(xiāng)實(shí)行的是將來自不同戶的村民合為一戶上報(bào)，表面增加了低保覆蓋面，實(shí)際上保障效果不容樂觀。至于被確定為低保對(duì)象的村民，對(duì)象以及每戶的金額則完全是由村干部根據(jù)情況決定，毫無疑問，這就給了村干部尋租空間，將低保作為為利益相關(guān)者謀求福利的工具。

三、村莊社會(huì)中低保政策執(zhí)行情況及瞄偏的成因分析

（一）村干部層面扭曲執(zhí)行低保政策

低保政策在申請(qǐng)、審核、審批、公示、低保金發(fā)放方面有一套完整的操作程序，但在實(shí)際操作中，L鄉(xiāng)并未完全按政策規(guī)定執(zhí)行，違背了低保審核中的對(duì)低保對(duì)象需要進(jìn)行入戶審核，村干部作為中央政策執(zhí)行的代理人，依據(jù)自己的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，以及政策執(zhí)行需要，扭曲執(zhí)行低保政策，借低保實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，民主評(píng)議人員也都是制定的黨員和村民組長(zhǎng)，并沒有起到對(duì)對(duì)象確定進(jìn)行限制和監(jiān)督作用。由于信息的不對(duì)稱性，村民并不知道低保實(shí)際發(fā)放金額，這就給了村干部留存低保資金的機(jī)會(huì)，在對(duì)L鄉(xiāng)的實(shí)際調(diào)查過程中，多出現(xiàn)村干部利用低保資金償還村級(jí)債務(wù)、安撫上訪鬧事村民的情況：變相使用低保指標(biāo)，將低保資源作為完成村級(jí)政府工作任務(wù)的輔助工具，為完成被賦予的村級(jí)任務(wù)，村干部以低保指標(biāo)威脅村民參與新農(nóng)合以完成村政府的績(jī)效任務(wù)和違背其他上級(jí)部門規(guī)定任務(wù)的出發(fā)手段。

（二）村民層面、想方設(shè)法被低保

村莊作為農(nóng)村低保執(zhí)行的特定的場(chǎng)域，對(duì)存在其中的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及其中的村民提供了限制性的生存環(huán)境同時(shí)也塑造了村民的習(xí)性，村莊是村民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)交往的主要場(chǎng)所。同時(shí)生活在其中的村民也具有改變場(chǎng)域即村莊環(huán)境的能動(dòng)性。由于低保戶除了固有貧困之外，村民利用家庭關(guān)系、人際關(guān)系或者自身的利益優(yōu)勢(shì)而爭(zhēng)取的低保資格，久而久之這就在村莊社會(huì)中形成了這樣一種觀念，“關(guān)系保”“人情?！倍际悄切┯斜臼碌娜耍@就導(dǎo)致村民將低保視為實(shí)力象征，并且可以獲得經(jīng)濟(jì)利益的工具。對(duì)于“關(guān)系?！薄叭饲楸！逼渌迕駥?duì)其容忍的原因則是在村莊社會(huì)中，礙于“抬頭不見低頭見”的面子問題，大多數(shù)村民采取容忍態(tài)度，因此形成了多數(shù)村民的行動(dòng)模式，弱化了對(duì)低保執(zhí)行的監(jiān)督作用。

（三）政策環(huán)境層面村莊治理困境

稅費(fèi)改革以后，村干部的權(quán)威每況愈下，村干部沒有理由要求村民配合他的工作，從原來必須執(zhí)行村干部的命令轉(zhuǎn)為村干部要給村民說好話，除此以外，村干部還必須額外給村民一些好處，才能換取村民長(zhǎng)期的配合村干部工作，村莊正常秩序的維護(hù)迫切需要注入新的治理資源的2006年農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)與推行恰好為治理資源極端匱乏的村莊注入了新的活力，成為維護(hù)村莊秩序新的治理手段。村干部將低保名額施恩與自己的追隨者，這就產(chǎn)生了低保“人情?！焙汀瓣P(guān)系?！?。

費(fèi)孝通先生指出，每個(gè)人以自我或家庭為中心，以血緣或地緣為紐帶，形成一定的“關(guān)系圈”。村干部不僅是低保政策執(zhí)行的主體也是作為村莊社會(huì)中以自我為中心的行為個(gè)體，其行為必然會(huì)受到差序格局影響，人情關(guān)系被作為獲取“特殊資源”的手段，而正式的社會(huì)規(guī)則則被束之高閣。農(nóng)村居民作為差序格局關(guān)系的構(gòu)成主體，也熟譜這種關(guān)系運(yùn)作。農(nóng)村居民在認(rèn)識(shí)到關(guān)系運(yùn)作在獲取低保待遇的效用后，極有可能受到影響形成錯(cuò)誤的認(rèn)知經(jīng)驗(yàn)，積極效仿這種關(guān)系運(yùn)作，通過各種關(guān)系加入到爭(zhēng)取低保保障的隊(duì)伍中，由此形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致低保的實(shí)際保障對(duì)象與政策目標(biāo)對(duì)象不一致。低保成為謀求和體現(xiàn)關(guān)系的一種工具，其本身應(yīng)具有的功能被異化。

四、村莊社會(huì)視角下提高低保瞄準(zhǔn)率的對(duì)策建議

導(dǎo)致低保瞄準(zhǔn)偏差的直接因素就是政策目標(biāo)群體對(duì)政策本身以及政策執(zhí)行程序不了解。要克服政策執(zhí)行前，要加強(qiáng)對(duì)受益主體在政策程序、政策目標(biāo)等方面的宣傳教育，讓其明白政策理念，以及如何享受政策所提供的權(quán)益，政策執(zhí)行者需要加強(qiáng)對(duì)群眾的宣傳教育。一方面，加強(qiáng)低保政策的宣傳學(xué)習(xí)，采取針對(duì)農(nóng)村環(huán)境的多元化的宣傳渠道，除了傳統(tǒng)的板報(bào)、廣播形式，可采用網(wǎng)絡(luò)宣傳、電視節(jié)目宣傳、低保文化下鄉(xiāng)文藝演出等形式：另一方面，提高對(duì)違反低保政策執(zhí)行程序成本的宣傳，警示群眾違反政策可能會(huì)造成的懲罰，使其產(chǎn)生畏懼之心，避免通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)套取低保的機(jī)會(huì)主義行為。

加強(qiáng)低保監(jiān)督政策的完善，村民對(duì)“關(guān)系?！薄叭饲楸！钡鹊目v容，一方面是基于鄉(xiāng)土社會(huì)的人情關(guān)系，另一方面是政策上并沒有提供完善的低保監(jiān)督措施，低保反饋監(jiān)督渠道單一，因此應(yīng)著力暢通低保監(jiān)督舉報(bào)渠道，加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度，提高違規(guī)的機(jī)會(huì)成本，從根源上遏制違規(guī)行為的發(fā)生。

強(qiáng)化居民生活保障措施，村民刻意爭(zhēng)取低保機(jī)會(huì)，主要是由于傳統(tǒng)的保障功能不足，因此應(yīng)著力完善農(nóng)村居民保障措施，實(shí)現(xiàn)保障措施多元化，緩解低保的壓力，解決因病致貧現(xiàn)象，進(jìn)一步完善新農(nóng)合政策，解決實(shí)際操作中存在的報(bào)銷難問題，提高農(nóng)民參合的積極性，為更多居民提供保障解決因老致貧現(xiàn)象，提高新農(nóng)保的養(yǎng)老保障作用，重視集體補(bǔ)貼在新農(nóng)保補(bǔ)貼中的作用，借助中央發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇，發(fā)展農(nóng)村優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，集體補(bǔ)助歸位能有效提高新農(nóng)保水平：關(guān)注社會(huì)救助領(lǐng)域，醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等社會(huì)救助政策向低收入家庭傾斜的同時(shí)需要加快推進(jìn)低收入家庭瞄準(zhǔn)工作，防止低保福利關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。此外，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人積極開展互助幫困活動(dòng)，形成慈善事業(yè)與社會(huì)救助的有效銜接，減輕政府推進(jìn)社會(huì)福利的壓力。