宋炳堅，王 嶺

(浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

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城市化進程中城市地下空間運營安全監(jiān)管研究

宋炳堅，王 嶺

(浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

隨著城市化進程的不斷加快，一方面推進了城市地下空間的開發(fā)利用，另一方面在地下空間的運營過程中時常出現(xiàn)安全隱患問題，嚴重危害社會穩(wěn)定和人民生命安全，亟需提升地下空間運營安全水平。為此，本文以政府監(jiān)管為視角，在對地下空間運營中存在的安全隱患及其成因進行分析的基礎(chǔ)上，從建立完善地下空間運營安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，健全地下空間運營安全監(jiān)管的機構(gòu)體系和權(quán)責配置，構(gòu)建安全監(jiān)管監(jiān)督體系，完善地下空間安全監(jiān)管績效評價體系，明確地下空間運營安全監(jiān)管內(nèi)容等方面提出提升地下空間安全監(jiān)管效果的政策建議，從而為保障地下空間運營安全提供理論支持。

地下空間；安全監(jiān)管；監(jiān)管能力；監(jiān)管體系

一、引 言

城市地下空間(urban underground space)是指為滿足人類社會生產(chǎn)、生活、交通、環(huán)保、能源、安全、防災(zāi)減災(zāi)等需求，而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下進行開發(fā)、建設(shè)與利用的空間。根據(jù)開發(fā)利用用途不同，可將地下空間分為公共物品類地下空間、準公共物品類地下空間和私人物品類地下空間三類。其中，公共物品類地下空間主要指用于國防和保障公眾安全的人防工程、地下防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng)、地下人行通道等。準公共物品類地下空間的類型相對較多，包括地鐵、地下行車通道、過江隧道、地下物流等地下動態(tài)交通；地下管線、地下綜合管廊及地下廢棄物處理點等市政設(shè)施；地下展覽館、文體館、圖書館、影劇院、科技館等為公眾服務(wù)的公益性文體設(shè)施；用于石油糧食等戰(zhàn)略物資儲備的地下空間等。屬于私人物品的地下空間主要包括地下商業(yè)街、購物中心等地下商業(yè)設(shè)施，以及地下倉儲設(shè)施、收費地下停車場、非人防居住地下室等等。

在快速城市化的過程中，交通擁堵、霧霾、地上空間擁擠等“城市病”問題日益凸顯，如何促進地上、地下空間的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展成為新時期的一項重要任務(wù)。近年來，國家非常重視地下空間的開發(fā)利用。以北京為例，截止到2013年底地下空間面積已達到6000多萬平方米，同時每年仍以300萬平方米的速度增長。隨著國家新型城市化戰(zhàn)略的推進，越來越多的城市開始重視地下空間的開發(fā)利用。然而，由于封閉性、地勢低以及地質(zhì)構(gòu)造等特殊性，城市地下空間存在著較大的安全風險。一般而言，每年地下建筑火災(zāi)發(fā)生次數(shù)為高層建筑的3-4倍，火災(zāi)中死亡人數(shù)為高層建筑的5-6倍，造成直接經(jīng)濟損失為高層建筑的1-3倍[1]。近年來地下管線爆炸、因地下有毒氣體造成人身傷亡等事件頻發(fā)，地下空間安全成為社會關(guān)注的焦點問題。為此，保障城市地下空間安全成為地下空間運營使用過程中的一項重要任務(wù)。

關(guān)于城市地下空間運營安全問題的研究，學者們主要從地下空間開發(fā)利用過程中可能的安全隱患和政策選擇兩個方面進行研究。其中，一些學者重點分析火災(zāi)對地下空間安全的影響以及解決路徑，最具代表性的觀點主要有：謝金容等(2006)提出通過建立防火避難空間來解決地下空間的火災(zāi)損失[2]。譚章祿等(2015)提出包括感知控制層、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施層、信息資源層、應(yīng)用系統(tǒng)層、門戶層五個層次，信息化標準、信息安全、管理運維三套支撐體系的智能型安全管理系統(tǒng)[3]。而張麗媛和王威(2013)指出建立良好的滅火系統(tǒng)、警報系統(tǒng)，應(yīng)用先進設(shè)備和器材，建立完善的人員逃生系統(tǒng)，能夠避免地下空間運營使用中的火災(zāi)和水災(zāi)風險[4]。與之相比，陳強等(2006)和彭建等(2010)提出地下空間運營使用中的風險與解決措施。其中，陳強等(2006)認為地下空間運營使用中面臨著水災(zāi)、火災(zāi)、有毒有害物質(zhì)滲出等風險，為此需要從備災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)、恢復(fù)四個維度構(gòu)建災(zāi)害管理循環(huán)系統(tǒng)[5]。彭建等(2010)則認為地下空間運營使用過程中面臨著火、煙、有害氣體、水患等災(zāi)害，并提出加強防災(zāi)設(shè)備驗收、防災(zāi)管理等政策建議[6]。Fan等(2012)對地下建筑火災(zāi)影響因素進行分析，建立評價火情的指標體系，并以北京協(xié)和醫(yī)科大學為例進行實證研究[7]。Satar M.等(2014)以煤礦為例分析煤礦對工作人員健康和生命安全的影響，從而揭示出煤礦安全監(jiān)管的重要性[8]。由此可見，學者們主要分析地下空間運營管理中存在的主要問題，并提出相應(yīng)的政策建議，但缺少從政府監(jiān)管視角分析監(jiān)管問題成因并構(gòu)建地下空間安全監(jiān)管體系的研究。為此，本文在對當前地下空間運營過程中存在的突出問題進行分析的基礎(chǔ)上，提出保障地下空間運營管理安全的監(jiān)管思路。綜上所述，安全問題已然成為城市地下空間發(fā)展的制約因素，亟需通過體制機制創(chuàng)新，利用現(xiàn)代政府監(jiān)管手段，構(gòu)建城市地下空間運營安全監(jiān)管政策。為此，本文主要對城市地下空間運營中的安全監(jiān)管現(xiàn)狀、安全監(jiān)管存在的主要問題、安全監(jiān)管問題的制度成因以及安全監(jiān)管政策體系創(chuàng)新等四個核心問題進行分析。

二、城市地下空間運營安全問題的主要表現(xiàn)

按照影響因素來源的不同，可將城市地下空間運營安全的影響因素分為系統(tǒng)內(nèi)因素和系統(tǒng)外因素。其中，系統(tǒng)內(nèi)因素主要指地下空間設(shè)備是否處于安全狀態(tài)、地下空間環(huán)境是否符合環(huán)境要求、地下空間人員是否履行安全責任等；系統(tǒng)外因素主要包括地下空間系統(tǒng)外人員的不安全行為以及相鄰系統(tǒng)的不安全狀態(tài)等。根據(jù)造成事故的主體類型的不同，地下空間運營使用安全的影響因素可分為自然因素和人為因素，自然因素包括水災(zāi)、火災(zāi)和地震等。人為因素包括恐怖襲擊等主觀故意和亂扔煙頭等過失行為。同地上空間相比，地下空間具有特殊性。具體而言：第一，地下空間具有封閉性強和災(zāi)害發(fā)生破壞性大的雙重特征；第二，地下空間的出入口的狹窄性增加發(fā)生災(zāi)害時救援的難度；第三，地下空間發(fā)生災(zāi)害可能波及到地上空間安全。因此，需要重視地下空間運營中的安全隱患問題。目前，在城市地下空間運營過程中存在的安全隱患主要有：

(一)安全事故發(fā)生頻率較高

城市地下空間具有封閉性強、救援難度大、災(zāi)害擴散性廣等特點，這決定了安全是城市地下空間運營中的首要問題。近年來，一些城市地下空間內(nèi)水災(zāi)、火災(zāi)、爆炸以及空氣污染等事件時有發(fā)生。如2012年“7.21”特大暴雨導致北京9條地鐵線進水。2013年3月4日沈陽太原街新世界百貨地下通道因燃氣泄露導致爆炸，造成30多人受傷。2013年10月，受連日暴雨影響，上海嘉定城市岸泊小區(qū)7個地下停車庫被淹，61輛汽車完全浸泡。2015年7月27日北京地鐵機場線因頂燈接線短路引燃海綿引發(fā)車廂起火，導致線路停運?？梢?，在城市地下空間運營中需要降低安全事故的發(fā)生概率，保障地下空間的安全運營。

(二)安全投入不足較為普遍

地下空間的不同屬性決定了地下空間需要分類經(jīng)營。其中，可經(jīng)營性地下空間經(jīng)營具有一定的收費補償機制，一些經(jīng)營主體在利潤最大化的驅(qū)使下，對地下空間安全運營的意識單薄，為了追求眼前利益而忽視了可能帶來的安全隱患，從而主觀決定減少安全管理投資，進而使得安全設(shè)施的安裝數(shù)量小于最優(yōu)水平，質(zhì)量低于最優(yōu)質(zhì)量，這為地下空間安全事故的發(fā)生埋下隱患。同時，由于一些地下空間經(jīng)營場所的運營主體為了獲取利潤而盲目地擴大經(jīng)營規(guī)模，隨意變更經(jīng)營業(yè)態(tài)，造成部分城市地下空間人員密集、隱患重重。此外，一些地下空間甚至改變原有用途，比如將一些不作為住房的地下空間改為地下室進行出租，這種現(xiàn)象在房租價格較為高昂的城市更為普遍。這些安全投入不足或改變原有功能的情況難以保障地下空間安全。

(三)安全監(jiān)管能力較為落后

城市地下空間運營使用的監(jiān)管能力主要表現(xiàn)在人員的數(shù)量和質(zhì)量、監(jiān)管技術(shù)和手段的應(yīng)用兩個方面。其中，由于監(jiān)管主體受自身政府機關(guān)或事業(yè)單位人員編制的限制，導致地下空間安全監(jiān)管人員數(shù)量嚴重不足。同時，由于安全監(jiān)管需要具有技術(shù)、管理、經(jīng)濟、法律、信息等專業(yè)背景的復(fù)合型人才，現(xiàn)有人員的知識儲備單一化較為嚴重。此外，現(xiàn)在安全監(jiān)管主要利用傳統(tǒng)管理模式，缺少利用信息化、大數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)分析平臺等技術(shù)來提升監(jiān)管技術(shù)水平的手段。而且，監(jiān)管技能演習模擬與現(xiàn)實還存在較大差距，不利于地下空間安全事故的有效監(jiān)管。主要表現(xiàn)在：城市地下空間人流密度大且具有不確定性，尤其是地鐵、地下商業(yè)街、地下娛樂城等，每天進出人員數(shù)以萬計，人員的安全意識、安全素質(zhì)參差不齊，無法像礦山企業(yè)那樣可以對進入地下空間人員進行安全知識培訓，并開展逃生演練，因此一旦發(fā)生災(zāi)害，容易造成恐慌和混亂。

三、城市地下空間運營安全事故的經(jīng)濟分析

城市地下空間運營單位選擇什么樣的安全投入水平取決于安全投入所付出的成本與取得的收益。為此，本部分將通過對城市地下空間運營使用安全的成本與收益進行分析，進而揭示出發(fā)生城市地下空間運營安全事故的經(jīng)濟邏輯。

(一)城市地下空間運營使用安全投入的成本最小化原則

對具有經(jīng)營屬性的城市地下空間而言，在有限約束下投入最小的成本并獲得一定的安全保障程度是經(jīng)營主體追求的目標之一。城市地下空間安全涉及保障安全的成本與事故損失兩方面內(nèi)容。為此，總成本最小化問題可用式1來表示：

MinTC(S)=[C(S)+pP(S)]+L(S)

(1)

其中，S表示城市地下空間運營使用的安全程度 ，S越趨向于1說明城市地下空間越安全，S越趨向于0說明城市地下空間越不安全。當S=1表明城市地下空間絕對安全，當S=0說明城市地下空間絕對不安全。p表示檢查時發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的概率，P為執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)不安全的懲罰成本，P與S負相關(guān)。

其中，L(S)為損失函數(shù)，用來表示城市地下空間發(fā)生安全事故時造成的總損失，是城市地下空間安全程度S的減函數(shù)。

L(S)=L0+bexp(I/s)

(2)

這里L0>0，b>0，且為常數(shù)。

C(S)為成本函數(shù)，表示為了提高或改變城市地下空間的安全性所付出的代價，如式3所示。其中，d>0，e>0，C0>0。

C(S)=C0+dexp[e/(1-s)]

(3)

(二)城市地下空間運營使用安全投入的收益最大化原則

城市地下空間運營使用安全投入的收益函數(shù)用E(S)來表示，具體見式4：

E(S)=F(S)-C(S)

(4)

式4中的F(S)為城市地下空間運營使用中的安全功能函數(shù)，F(xiàn)(S)=I(S)-L(S)

其中，I(S)表示城市地下空間基礎(chǔ)設(shè)施自身的保障增值功能，能夠保障運營維護工人和使用城市地下空間的群眾安全的水平，是安全性的增函數(shù)，它與L(S)的減損功能一起構(gòu)成安全的兩大效益功能。

I(S)=Iexp(-i/S)

(5)

從上述分析可知，城市地下空間運營主體在進行安全程度決策時需要權(quán)衡成本與收益，在此基礎(chǔ)上確定最優(yōu)安全提供程度。其中，城市地下空間基礎(chǔ)設(shè)施水平、運營服務(wù)水平、安全檢查頻率與安全監(jiān)管力度是影響運營企業(yè)安全投入水平的重要因素。為保障城市地下空間安全，政府相關(guān)部門需要提高城市地下空間的安全檢查頻率，增加懲罰力度。

四、城市地下空間運營安全監(jiān)管的現(xiàn)行體系分析

城市地下空間運營使用安全領(lǐng)域存在安全隱患事故多、安全投入不足以及監(jiān)管能力較為落后等方面問題，產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，本文主要從政府監(jiān)管視角探究城市地下空間運營過程中產(chǎn)生系列問題的主要原因。一般而言，現(xiàn)代監(jiān)管體系主要由法律法規(guī)、監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)督體系和監(jiān)管績效評價四部分構(gòu)成。為此，本部分將集中從上述四個方面分析當前城市地下空間運營中安全事故的監(jiān)管原因。具體而言：

(一)城市地下空間運營安全監(jiān)管法律法規(guī)較為缺乏

從城市地下空間領(lǐng)域的立法來看，大多重視技術(shù)立法，而缺乏監(jiān)管立法。1997年原建設(shè)部出臺《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，該規(guī)定于2001年和2011年進行了兩次修正。其中，第十六條規(guī)定“地下工程設(shè)計應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)”。第二十七條規(guī)定“建設(shè)單位或使用單位在使用中要建立健全安全責任制制度，采取可行的措施，杜絕可能發(fā)生的火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸及危害人身健康的各種污染?！庇纱丝梢?，該規(guī)定對城市地下空間開發(fā)利用安全監(jiān)管的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏實際操作性。此外，一些省市結(jié)合本地實際出臺了地方性的行政法規(guī)，如上海市于2009年出臺《上海市地下空間安全使用管理辦法》，明確安全使用管理的機構(gòu)，建立聯(lián)席會議制度，不同利益主體的義務(wù)劃分，以及消防、防汛、安全疏散等方面的要求。從國家和地方出臺的地下空間運營安全監(jiān)管法規(guī)政策來看，缺乏專業(yè)性的地下空間運營安全立法。相對缺失的地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)制約著地下空間的運營安全。

(二)城市地下空間安全監(jiān)管機構(gòu)交叉、權(quán)責配置失衡

明確的地下空間安全監(jiān)管機構(gòu)與合理的監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責配置，是城市地下空間規(guī)劃設(shè)計、施工建設(shè)、運營管理等工作有條不紊地開展的重要保障。由于地下空間開發(fā)利用具有工程復(fù)雜、種類繁多、專業(yè)性和系統(tǒng)性較強、管理工作協(xié)調(diào)難度較大等突出特點，使得對其管理涉及建設(shè)、規(guī)劃、國土、人防、市政、交通、消防以及園林等多個部門，在政府管理層面缺乏一個較為明確的安全管理部門或綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，在名義上各個部門各司其職、各盡其力，實際上部門之間權(quán)責配置交叉等現(xiàn)象屢見不鮮，同時缺乏協(xié)調(diào)不同部門之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)機構(gòu)或聯(lián)席制度，制約著城市地下空間開發(fā)運營過程中安全監(jiān)管的進度與安全監(jiān)管的效果。此外，由于城市地下空間開發(fā)利用的主體有燃氣、供水、供電、熱力、通訊、垃圾處理、地下停車場以及購物中心等，具有設(shè)施屬性多樣性的特征，形成多元化的地下空間安全監(jiān)管主體。綜上所述，從城市地下空間開發(fā)利用和運營使用過程中的安全監(jiān)管職責現(xiàn)狀來看，具有主體多重性、不明確性與交叉性“三性”并存，制約著地下空間的開發(fā)進程，限制了地下空間安全監(jiān)管效果的提升。

(三)城市地下空間安全監(jiān)管監(jiān)督體系尚未建立

在城市地下空間運營使用中立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督“四位一體”的監(jiān)督體系較為缺乏，即“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”的問題成為地下空間運營使用過程中安全監(jiān)管的“軟肋”，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)對地下空間運營中安全監(jiān)管的立法時間較長，透明的程序、有效的立法授權(quán)與審查制度較為缺乏，缺少人大立法機關(guān)對地下空間運營安全監(jiān)管機構(gòu)的預(yù)算報告和預(yù)算執(zhí)行審查的監(jiān)督機制。(2)地下空間運營安全監(jiān)管過程中多為上下級垂直監(jiān)管機制，缺乏同級之間以及上下級跨部門監(jiān)管體系。(3)對地下空間運營過程中的安全監(jiān)管缺少必要的司法監(jiān)督。(4)在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，利用信息化手段監(jiān)管地下空間運營安全僅在少數(shù)地區(qū)的部分地下空間有應(yīng)用，全國多數(shù)地區(qū)尚未建立信息化的監(jiān)管監(jiān)督機制。同時，對地下空間運營監(jiān)管缺乏社會監(jiān)督體系，即社會人員缺乏參與熱情、社會人員缺乏舉報機制以及舉報能否有效三方面問題并存，影響了地下空間運營使用過程中社會公眾參與安全監(jiān)管的有效性。

(四)城市地下空間安全監(jiān)管績效評價與公示制度缺失

如何通過競爭機制甄選有效率的項目，同時運用獎懲機制促使無效率項目向有效率項目轉(zhuǎn)化是提升社會總體福利的重要方式。由于傳統(tǒng)意義上的地下空間多為純公共物品，近年來在地下空間開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了準公共物品甚至私人物品，對于競爭能夠帶來效率提升的物品而言，可以通過發(fā)揮獎懲機制提高運行效率，但實際上地下空間安全監(jiān)管領(lǐng)域缺乏績效評價機制，導致無法通過競爭方式提升整體地下空間的安全監(jiān)管能力。同時，對于地下空間運營使用過程中的安全監(jiān)管缺乏電梯檢修、河道治污等類似的定期公示制度。地下空間運營過程中的安全監(jiān)管績效評價體系缺失以及安全情況的公示制度缺乏，制約著同類項目安全水平的比較和效率的提升。

綜上所述，城市地下空間運營過程中的安全問題對統(tǒng)籌規(guī)劃地上、地下空間，維護城市安全乃至國家安全具有重要意義?，F(xiàn)實中城市地下空間運營過程中在法律法規(guī)、監(jiān)管機構(gòu)和權(quán)責配置、監(jiān)督體系以及監(jiān)管績效評價與公示制度等方面均存在一定的缺陷，為此需要利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代分析工具與創(chuàng)新政府監(jiān)管體系，建立城市地下空間開發(fā)利用運營過程中的安全監(jiān)管體系，對統(tǒng)籌規(guī)劃利用地上與地下空間，提升地下空間的安全水平具有重要的現(xiàn)實意義。

五、城市地下空間運營安全監(jiān)管體系創(chuàng)新的基本思路

針對當前城市地下空間運營中安全監(jiān)管存在的主要問題及其成因，本文認為為了提升城市地下空間安全監(jiān)管效果，需要建立完善地下空間運營的安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，健全地下空間運營中安全監(jiān)管的機構(gòu)體系和權(quán)責配置，構(gòu)建立法、行政、司法、社會“四位一體”的安全監(jiān)管監(jiān)督體系，完善地下空間安全監(jiān)管績效評價體系與公示制度，明確地下空間運營中安全監(jiān)管的重點內(nèi)容。具體而言：

(一)建立完善城市地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)體系

當前國務(wù)院、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局以及地下空間內(nèi)部各環(huán)節(jié)的監(jiān)管機構(gòu)缺乏完善的、有針對性的地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)，雖然少數(shù)省份出臺了地方性地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)，但多數(shù)地區(qū)無法律參照系以及更具約束力的法規(guī)政策體系?；诖?，本文建議由國務(wù)院或多個行業(yè)主管部門聯(lián)合起草制定《城市地下空間安全監(jiān)管管理辦法》，重點明確地下空間安全監(jiān)管的主要機構(gòu)與附屬機構(gòu)，建立聯(lián)席會議制度，確定不同利益主體之間的責權(quán)利關(guān)系，從技術(shù)、規(guī)劃、管理、懲罰機制等方面明確地下空間安全監(jiān)管的核心內(nèi)容。由于中國地域遼闊，國家層面或部委層面的法律法規(guī)往往是框架性的，因此建議在國家相關(guān)地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地可結(jié)合自身實際，制定出臺具有可實施性的《城市地下空間安全監(jiān)管實施細則》，從而為我國城市地下空間開發(fā)利用安全監(jiān)管提供法律保障。

(二)健全城市地下空間運營安全監(jiān)管機構(gòu)

地下空間運營使用過程中的安全監(jiān)管機構(gòu)涉及兩個層次，第一層次是中央層面，建議由國家安監(jiān)部門牽頭，發(fā)改、建設(shè)、環(huán)保、交通、國資等部門配合的方式。第二層次是地方層面，該層面的城市地下空間開發(fā)利用涉及建設(shè)、規(guī)劃、國土、交通、公安、消防、水務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)保、安監(jiān)、房管、質(zhì)監(jiān)等部門，因此需要建立“以牽頭部門為核心，多部門協(xié)調(diào)配合”的平行監(jiān)管機構(gòu)體系。一般而言，地下空間中的人防工程由于涉及人民防空，甚至有些涉及國家機密，因此從國家整體利益角度來考慮，建議由民防部門作為城市地下空間安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)部門，負責國家有關(guān)安全監(jiān)管法規(guī)制度的實施，以及協(xié)調(diào)和督促相關(guān)部門的安全監(jiān)管職責。

(三)構(gòu)建城市地下空間運營安全監(jiān)督體系

地下空間安全對地下空間運營使用至關(guān)重要，其中，如何建立并完善地下安全運營使用中的安全監(jiān)督體系，對保障地下空間正常運行具有重要意義。地下空間運營使用中的安全監(jiān)督體系主要包括兩方面的內(nèi)容，一是監(jiān)督監(jiān)管者的問題，二是監(jiān)管者對地下空間運營主體的監(jiān)督問題。其中，前者需要從立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督四個維度構(gòu)建對監(jiān)管者的監(jiān)督體系，需要建立有效的立法授權(quán)和法規(guī)審查制度，以及人大立法機關(guān)對監(jiān)管機構(gòu)的預(yù)算報告和預(yù)算執(zhí)行審查的立法監(jiān)督體系，建立專門監(jiān)督與職能監(jiān)督、垂直職能監(jiān)督與橫向?qū)ｉT監(jiān)督協(xié)調(diào)的行政監(jiān)督體系，建立相應(yīng)的司法審查制度，規(guī)定司法監(jiān)督范圍和程序；建立包括有序參與機制、政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督理性化和規(guī)范化在內(nèi)的社會監(jiān)督體系[9]。同時，通過創(chuàng)新監(jiān)管工具，利用信息化手段和社會輿論工具提升政府對地下空間責任主體的監(jiān)管能力。

(四)完善城市地下空間安全監(jiān)管績效評價體系

建立并完善城市地下空間安全監(jiān)管績效評價體系，有助于各地下空間安全監(jiān)管主體以及地下空間運營企業(yè)提高安全監(jiān)管效果。具體包括兩個方面，一是建立上級監(jiān)管部門對下級地下空間安全監(jiān)管主體的績效評價體系，主要從安全產(chǎn)品投入、安全事故發(fā)生率、安全事故嚴重性、安全應(yīng)急預(yù)案、安全事故懲罰機制、安全檢查頻率等方面設(shè)計相應(yīng)指標，明確上級政府對下級政府的監(jiān)管績效評價責任與懲罰機制。二是建立地下空間直接監(jiān)管部門對地下空間運營企業(yè)的監(jiān)管績效評價體系，主要從地下空間的規(guī)劃、設(shè)計、安全設(shè)施投入水平、人員配備與技術(shù)水平、應(yīng)急與保障機制、安全事故發(fā)生次數(shù)與影響程度等方面建立相應(yīng)的指標體系。此外，建議轄區(qū)范圍內(nèi)同類型地下空間建立標桿績效管理模式，從而提升整個區(qū)域內(nèi)城市地下空間運營使用過程中的安全水平。

(五)明確城市地下空間運營安全監(jiān)管重點內(nèi)容

火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸以及地下空氣污染構(gòu)成地下空間安全的主要隱患。其中，地下空間的火災(zāi)防治涉及建筑、結(jié)構(gòu)、通風工程、材料、燃燒、消防等多個方面，是個綜合性的交叉領(lǐng)域。就城市地下空間火災(zāi)事故監(jiān)管而言，應(yīng)合理確定地下空間的分層布局、嚴格劃分防火分區(qū)、嚴格設(shè)置防煙專區(qū)、合理設(shè)置各類消防設(shè)施、合理配置照明疏散設(shè)施、提高相關(guān)人員的消防意識。對地下空間爆炸事故的監(jiān)管來說，主要包括在地下空間開發(fā)設(shè)計過程中重點考慮防爆設(shè)計，利用設(shè)備、技術(shù)盡量避免地下空間運營使用過程中的爆炸災(zāi)害。同時，對于人流較為密集的地下空間，如地鐵、地下商場等地，建議在入口處設(shè)置安全檢查設(shè)施，并配備必要的人員進行檢查，避免爆炸事件的發(fā)生。對地下空間運營使用過程中水災(zāi)事故的監(jiān)管，應(yīng)采取“以防為主、以排為輔、截堵結(jié)合、綜合治理”的方針，通過設(shè)置擋水系統(tǒng)、完善排水系統(tǒng)、建設(shè)貯水系統(tǒng)、對洪水警情進行監(jiān)測與預(yù)警等措施，明確消除洪水隱患安全監(jiān)管的主要內(nèi)容。為遏制地下空間發(fā)生空氣污染事故，需要通過限制公眾接近地下空間的新風口和排風口、設(shè)置通風空調(diào)系統(tǒng)的安全控制室、為高風險區(qū)域設(shè)置獨立的排風系統(tǒng)、安裝可用于平時運行的高效過濾器以及設(shè)置地下空間內(nèi)部避難區(qū)等措施，進行有效監(jiān)管。此外，應(yīng)建立地下空間運營安全的監(jiān)測與預(yù)警機制。

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(責任編輯:風 云)

Study on the Safety Regulation of the Operation of Urban Underground Space in the Process of Urbanization

SONG Bing-jian，WANG-Ling

(China Institute of Regulation Research, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

The acceleration of urbanization process, on the one hand, promotes the development and utilization of urban underground space; on the other hand, in the process of underground space operation, also leads to a variety of safety problems, which seriously endanger social stability and people's life safety, and calls for immediate measures to enhance the safety level of underground space operation. This paper, from the perspective of government regulation and based on the analysis of the potential safety hazards in the operation of underground space and their causes, makes the following suggestions to improve the effect of underground space safety regulation: establishing a sound system of laws and regulations for the safety regulation of underground space operation, improving the safety regulation of the operational use of the organization system and the responsibility allocation, constructing a safety regulation system, perfecting the performance evaluation system of underground space safety regulation and clarifying the contents of safety regulation in the operation of underground space. It is hoped that this paper may provide theoretical support to ensure the safety of underground space operations.

underground space; safety regulation; regulation ability; regulation system

2015-11-20

國家自然科學基金資助項目(71303208)；浙江省教育廳項目(Y201328821)

宋炳堅(1973-)，男，浙江義烏人，浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院博士生；王嶺(1983-)，男，遼寧黑山人，浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院副研究員，博士。

F062.9

A

1004-4892(2016)04-0098-07