張傳勇，鞏 騰

(1.華東師范大學城市發(fā)展研究院，上海 200062；2.中國人民銀行聊城市支行，山東 聊城 252000)

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地方政府土地財政的規(guī)模估算及動機檢驗
——來自中國省級面板數(shù)據(jù)的證據(jù)

張傳勇1，鞏 騰2

(1.華東師范大學城市發(fā)展研究院，上海 200062；2.中國人民銀行聊城市支行，山東 聊城 252000)

隨著中國宏觀經(jīng)濟進入“新常態(tài)”以及房地產(chǎn)市場的轉(zhuǎn)型調(diào)整，地方政府土地財政亟待轉(zhuǎn)型，厘清土地財政的動機是關鍵。本文首先從分稅制改革、土地供應制度、政績考核機制等維度探討土地財政背后的制度環(huán)境并估算出地方政府的土地財政規(guī)模；接著采用2003-2012年中國省級面板數(shù)據(jù)，從地方政府“財政壓力”和“政績考核”內(nèi)外因兩個方面檢驗土地財政的動機，發(fā)現(xiàn)地方政府受“政績考核”的激勵要遠大于自身的“財政壓力”。

土地財政；規(guī)模估算；動機；轉(zhuǎn)型路徑

一、引言

改革開放30余年來中國經(jīng)濟的“奇跡式”增長中地方政府的作用不可小覷，地方政府深深地介入到經(jīng)濟建設發(fā)展中，正如戴慕珍(Oi，1992)所提出的“地方法團主義”(local state corporatism)，即地方政府的“公司化”[1]。土地已成為地方政府撬動經(jīng)濟發(fā)展的一柄有力杠桿。據(jù)2014年財政部公布的《2013年全國公共財政收入決算表》顯示，2013年驟增1.2萬億元至3.9萬億元(占地方財政收入比例為35%)。地方政府最大化利用“土地杠桿”的現(xiàn)象也是近年來學界關注的焦點話題[2][3][4]。隨著宏觀經(jīng)濟進入“新常態(tài)”以及房地產(chǎn)市場的轉(zhuǎn)型調(diào)整，土地財政亟待轉(zhuǎn)型；同時，新型城鎮(zhèn)化建設的開展，地方政府又面臨巨大的財力缺口。如何平衡財政壓力，實現(xiàn)土地財政轉(zhuǎn)型，成為困擾中央和地方政府的一大難題。

土地財政現(xiàn)象起源于中央和地方的財政分權(quán)。國外關于財政分權(quán)的理論觀點大致可以分為兩類：第一類認為地方政府在財政分權(quán)制度安排下，可以更有效地提供公共品、更好地發(fā)揮信息優(yōu)勢，進而提高資源配置效率[5][6][7]；第二類以“市場維護型財政聯(lián)邦主義”(market-preserving fiscal federalism)為代表，通過對轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的財政分權(quán)與地方政府行為激勵模式進行研究，解釋了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的地方政府行為差異及其引致的經(jīng)濟效果的差異,認為財政分權(quán)硬化了地方政府的預算，激勵了地方經(jīng)濟發(fā)展積極性，推動了經(jīng)濟發(fā)展的市場化進程[8]。但由于缺失對地方政府的監(jiān)督和問責機制，財政分權(quán)帶來的經(jīng)濟激勵容易滋生官員腐敗、地方保護主義等問題[9]，分權(quán)體制下地方政府為了稀缺資源而展開稅收競爭，導致公共品供給效率下降[10][11]。分稅制改革造成的財政集權(quán)使中國地方政府可獲取的財政資源從預算內(nèi)向預算外甚至是體制外轉(zhuǎn)移，致使地方政府的行為從發(fā)展經(jīng)濟的“援助之手”向“攫取之手”轉(zhuǎn)變[12][3]。受政績考核體制的內(nèi)在激勵和分稅制改革造成的財政壓力，土地財政既是地方政府緩解財政壓力的“無奈之舉”[13]，更是一種“沖動”行為[14]。中國式財政分權(quán)造成了地方財政赤字現(xiàn)象的嚴重化，地方財政赤字激勵了地方政府利用預算制度缺口，用“扭曲之手”來攫取預算外財政收益，進而驅(qū)動了地方政府采取積極的土地財政策略來實現(xiàn)地方財政增收的政策目標[15]。

分稅財政體制、地方官員政績考評體系、土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)地征用流轉(zhuǎn)等政府征地制度，使地方政府表現(xiàn)出較強的城市土地經(jīng)營者的“經(jīng)濟人”特征。伴隨著中國城市空間的擴張，地方預算內(nèi)財政收入和城市土地價值都有所增長，但前者的增長更為顯著，地方政府在做出農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換決策時，更傾向于利用土地吸引資本，大部分地方官員的動機是城市經(jīng)濟發(fā)展，而不是短期的利益驅(qū)動，即地方政府熱衷于土地出讓是由于“土地引資”而非“土地財政”[16][17]。土地財政雖然在一定時段內(nèi)推動了地方經(jīng)濟發(fā)展和城市建設，但由于其可能引發(fā)一系列經(jīng)濟和社會問題而飽受詬病。土地財政可能引發(fā)的經(jīng)濟和社會問題包括：土地財政引致地方債務風險，造成了地方政府提供公共品行為的扭曲，從而可能加大地方經(jīng)濟的波動性[18]；政府對土地財政的依賴和以地引資行為會使城市的居住用地供給受限，從而推動地價和房價的上漲，造成城市化虛高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲等[19][20]。但土地財政的經(jīng)濟效應不容置疑。一方面，土地財政增加了地方財政收入，地方政府從而可以提供更多的支出推進地方經(jīng)濟發(fā)展和城市基礎設施建設，推動了土地城市化和區(qū)域經(jīng)濟增長[21][22]；另一方面，地方政府以土地為杠桿撬動了招商引資，以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為抓手促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是地方政府倚重土地資本化和房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展模式具有不可持續(xù)性[23]。

綜上，“土地財政”問題已成為近年來學術界研究的熱點話題之一，國內(nèi)外文獻涉及土地財政形成的制度背景、土地財政的積極效應和消極影響等，并且嘗試就土地財政的替代模式進行了有益探索。但相關研究對于這一問題的研究還多是聚焦于單一視角，如對于制度背景的分析多是討論分稅制改革引致的地方財政壓力，而對于土地財政規(guī)模尚缺少直觀地呈現(xiàn)。由此，本文擬對地方政府的土地財政問題進行深入剖析。相比以往文獻，本文的邊際貢獻在于，我們首先從分稅制改革、差別化土地供應制度、政績考核機制等維度探討土地財政背后的制度環(huán)境，并估算出地方政府的土地財政規(guī)模；接著從地方政府“財政壓力”和“政績考核”內(nèi)外因兩個方面檢驗土地財政的動機，發(fā)現(xiàn)地方政府土地財政受“政績考核”的激勵要遠大于自身的“財政壓力”。基于此，文章的政策含義在于：一方面，通過對土地財政動機的分析，探討中國經(jīng)濟“新常態(tài)”下地方政府如何才能擺脫對土地財政的依賴，改變自身的行為模式，轉(zhuǎn)變自身職能，為地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；另一方面，結(jié)合土地財政的制度背景，指出隨著財政體制改革、土地制度改革以及房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)調(diào)整等現(xiàn)實因素也將促使和倒逼土地財政轉(zhuǎn)型，進而提出土地財政的轉(zhuǎn)型路徑和政策思路。

二、土地財政的制度背景

(一)分稅制改革的財政集權(quán)對地方財政的“擠壓效應”

1994年實行的分稅制財政體制改革，引起各級政府行為模式的變化，地方政府追求財政來源的方式也隨之改變。分稅制改革只是針對預算內(nèi)的收入在中央和地方之間進行的調(diào)整，確切地說是主要針對稅收在政府間分配方式和比例進行的調(diào)整，而對預算外的收入沒有做出具體的規(guī)定和約束。與此同時，中央和地方政府之間的事權(quán)和支出責任并未相應地進行調(diào)整，地方政府的財力與事權(quán)變得不相匹配，地方財政支出占比大幅度上升。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1993年至2012年，地方政府財政支出比重由71.7%上升至85.4%。中央和地方之間形成一種“財力上收、事權(quán)留置、地方支出責任加大”的局面，導致地方財政面臨很大的壓力，存在明顯的“赤字剪刀差”(圖1)。

圖1 1992年以來中央與地方財政收支情況

地方政府在財政壓力下，開始擴大預算內(nèi)的共享稅、獨享稅收入和尋求預算外的財政收入，而土地恰好就在地方政府的控制之下。地方政府把土地資源變成土地資產(chǎn)和土地資本，使土地的市場價值得以顯化，通過有償出讓土地、經(jīng)營城市獲取預算外的土地出讓收入和預算內(nèi)的稅收收入等方式，在彌補財政缺口的同時發(fā)展地方經(jīng)濟。在此情況下，地方政府的行為模式逐步由“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營土地”轉(zhuǎn)變。

(二)我國存在城鄉(xiāng)土地和城市不同類型土地等差異化土地供應制度

由于我國地方政府在國有土地一級市場上具有壟斷權(quán)，可以低價征收農(nóng)地再在土地市場上高價出讓，通過“低買高賣”獲取土地出讓收益。隨著土地出讓“招拍掛”制度的逐步建立和完善，土地一級市場交易的市場化程度明顯提高，“招拍掛”占比迅速上升，由2001年的7.3%升至2013年的92.32%。與此同時，地方政府憑借其在城市土地一級市場中的壟斷權(quán)力和地位，對不同類型的用地需求采取差異的供地策略，比如，對于工礦倉儲用地以協(xié)議低價出讓來吸引外來投資。2000年以來，各地興起的“開發(fā)區(qū)熱”現(xiàn)象就是地方政府這一供地行為的真實寫照。對于商業(yè)、住宅等經(jīng)營性用地，地方政府采用“招拍掛”的市場化出讓方式，用地單位形成“買方”競爭的市場格局；甚至有些地方政府還采取“餓地”政策，有意減少商住用地的供給量，買方競爭和“餓地”政策共同推動了商住用地出讓價格的上漲。以上差別化土地供應制度的存在為地方政府帶來了更多的土地出讓收入。

(三)以經(jīng)濟增長和財政收入為主要考核指標的政績考核機制

以地方GDP增長率和財政收入等指標為衡量標準的政績考核機制，使得各地“為增長而競爭”，展開了區(qū)域經(jīng)濟的“標尺競爭”和官員晉升錦標賽[24]。這一政績考核體系造成地方政府更看重“對上級政府”負責,而“向下”對民眾負責的激勵不夠。地方政府為了追求更多的財稅收入，偏向于基礎設施等硬件性公共品的提供，而忽視教育、醫(yī)療等非經(jīng)濟性公共品的投資。在這樣的政績考核制度下，地方政府為了在區(qū)域經(jīng)濟競爭和政績考核中勝出，往往采取“短平快”的經(jīng)濟發(fā)展策略：一方面，通過大面積出讓工業(yè)用地進行招商引資，推動工業(yè)化進程，拉動地方經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，出讓商住用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，帶動經(jīng)濟增長，獲取土地房產(chǎn)稅收，增加財政收入。同時，地方政府以土地抵押貸款為主要資金渠道進行城市基礎設施建設，改善營商環(huán)境，從而帶動地價上漲，為地方政府獲取土地財政創(chuàng)造了空間。

三、地方政府土地財政的規(guī)模估算

從以往文獻來看，土地財政的概念一般有狹義和廣義之分。狹義的土地財政是指地方政府的財政收入中預算外的國有土地出讓權(quán)收入，即通常所說的土地出讓金占比較高的一種地方財政狀況。廣義的土地財政是指地方政府以土地為載體，將與土地有關的租金、稅收、費用整合在一起的綜合體系，而且有時包括以土地使用權(quán)或未來收益為抵押，在銀行、信托等金融機構(gòu)融通的資金，但是嚴格來說這部分融通資金屬于“土地金融”的范疇，不屬于土地財政之列。本文認為土地財政的實質(zhì)是一種特定階段的財政現(xiàn)象和地方政府籌資模式，即地方政府的收入中土地出讓金持續(xù)增長，與土地房產(chǎn)有關的租、稅、費收入占地方財政收入比例過大，以政府平臺公司、土地儲備中心的土地抵押融資進行城市化建設。地方政府財政預算內(nèi)收入過于依賴房地產(chǎn)業(yè)及其相關產(chǎn)業(yè)帶來的稅費收入，預算外收入土地出讓金占比很大的財政狀況。

(一) 土地財政的構(gòu)成

從廣義來看，土地財政包括三大塊：土地非稅收入、土地相關稅收及土地抵押融資，土地非稅收入包括土地租金、土地出讓金和與土地有關的政府性規(guī)費。土地出讓金既包括存量建設用地出讓收入，又包括新增建設用地的出讓收入。從土地出讓金的歸屬來看，1994年分稅制改革規(guī)定土地出讓金全部歸地方政府所有，中央政府不參與分成。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定新增建設用地出讓收入30%上繳中央政府，70%留給地方，存量建設用地出讓收入全部劃歸地方。從土地出讓金的財政性質(zhì)上看，2007年之前土地出讓收入屬于地方政府的預算外收入；從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算，實行“收支兩條線”管理*《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，財綜[2006]68號。。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國國有土地出讓收入由2001年的1295.89億元上升至2012年的28042.28億元，土地出讓金占地方財政收入的比重由17%上升至46%?？梢?，土地出讓金已成為地方政府財政收入當中的“第二財政”。

(二)土地財政規(guī)模估算

根據(jù)以上的分析和界定，本文采用土地財政規(guī)模的估算公式為：土地財政規(guī)模=土地出讓金+房地產(chǎn)直接稅(房地產(chǎn)“五稅”)+房地產(chǎn)間接稅(房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)營業(yè)稅、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)企業(yè)所得稅)，由于《中國稅務年鑒》中并未單獨列出房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅和建筑業(yè)營業(yè)稅的具體數(shù)額，故采用估算的方法。其中，房地產(chǎn)營業(yè)稅=商品房銷售額*5%；建筑業(yè)營業(yè)稅=建筑業(yè)產(chǎn)值*3%。土地出讓金的數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》(2004-2013)，房地產(chǎn)直接稅和間接稅的相關計算數(shù)據(jù)來源于《中國經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫》。根據(jù)以上公式及統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，估算出2003年至2012年我國31個省級地方政府的土地財政規(guī)模(表1)。

從表1中可以發(fā)現(xiàn)：第一，土地財政規(guī)模較大且增長迅速。在全國層面來看，土地財政規(guī)模由2003年的7306.11億元增至2012年的46860.16億元，增長了6.19倍，年均增長57.7%。但其間也出現(xiàn)2008年和2012年同比下降的情況，下降可能是多方面因素造成的，但主要是受經(jīng)濟增長減速和房地產(chǎn)市場不景氣的影響。從省級層面來看，各省之間的土地財政規(guī)模差距很大，主要受各地經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源稟賦、房地產(chǎn)市場發(fā)展狀況等影響。第二，從土地財政的結(jié)構(gòu)來看，土地出讓金是土地財政的主要來源。2003年-2012年，土地出讓金的占比在58%-73%之間波動，平均值為64.94%，可見土地出讓金是土地財政的主要部分；房地產(chǎn)直接稅占比在16%-23%之間，平均值為18.83%；房地產(chǎn)間接稅的占比與房地產(chǎn)直接稅相差不大，在11%-21%之間，兩者之和的占比不足一半。這在一定程度上說明土地財政主要是靠地方政府的國有土地有償出讓，隨著“可賣之地”的減少和土地制度的逐步完善，地方政府的土地出讓收入會日益減少，地方政府的土地財政模式將面臨轉(zhuǎn)型的壓力。

表1 中國31個省級地方政府的土地財政規(guī)模(2003-2012) 單位：億元

四、地方政府土地財政的動機分析

正如上文所述，我們從兩方面來理解土地財政的動機: 財政壓力和政績考核激勵。財政壓力層面，分稅制改革的不完善導致中央和地方政府之間的財政關系形成“財力上收、事權(quán)下放”的局面，形成地方財政收支缺口。地方政府為了緩解財政壓力，不得不實施土地財政行為，是地方政府的一種“無奈之舉”，可以看作為土地財政的內(nèi)因。政績考核激勵的層面，中央政府構(gòu)建以經(jīng)濟增長(GDP)為主要考核指標的政績考核體制，地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目的，具有實施土地財政行為的外在激勵，是一種“競爭沖動”，可以看作是土地財政的外因。為了進一步驗證地方政府財政壓力和政績考核激勵兩大動機對地方政府土地財政行為的影響，下面采用2003-2012年中國31個省級面板數(shù)據(jù)進行實證分析。

(一)模型、變量與數(shù)據(jù)

采用的面板數(shù)據(jù)模型如下：

LnLfit=αi+β1LnGapit -1+β2RGDPit -1+β3LnHPit+β4LnLAit+εit

(1)

其中,αi為不可觀測的地區(qū)異質(zhì)性，εit為隨機擾動項。

上式(1)中Lf為上文估算出的當年的土地財政規(guī)模(Land finance，記為Lf)，作為被解釋變量。對于財政壓力指標，選取地方財政收支缺口(Gap)作為衡量指標。地方財政收支缺口(Gap)=地方財政支出(Expenditure)-地方財政收入(Income)。對于政績考核激勵的指標，原則上采用官員晉升概率作為衡量指標更為直接，但受數(shù)據(jù)可得性限制，這里選取各省的GDP增長率作為代理變量。此外，Li and Zhou(2005)的研究表明，地方政府年度GDP增長率(Growth)與官員晉升存在顯著正相關關系，官員晉升每增加15%的可能性，年度GDP增長率將提高0.06[25]。同時，考慮到地方財政收支缺口(Gap)和各省GDP增長率(Growth)對土地財政影響的滯后性，這里取兩變量的滯后一期Gapt-1和Growtht-1作為解釋變量。理論上，上一年地方政府的財政收支缺口越大，當年地方政府追求土地財政的動機越強；而上一年GDP增長率越小，地方政府為了提高當年GDP增長率應對政績考核要求，會更有動機追求土地財政規(guī)模。同時，將當期的商品房平均銷售價格(Housing Pricet 記為HPt)和土地出讓面積(Landt)這兩個顯著影響土地財政收入的因素作為控制變量加入式(1)當中。為了消除異方差，分別對上述除GDP增長率(Growth)以外的變量取自然對數(shù)，依次記為lnLf、lnGap、lnHP、lnLand。各變量的描述性統(tǒng)計如表2。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計

(二)實證結(jié)果與分析

對于面板模型的估計，我們分別采用了固定效應估計方法(模型1和3)和隨機效應估計方法(模型2和4)，實證結(jié)果見表3。

表3 地方政府土地財政規(guī)模動機的實證結(jié)果

注：表中所有結(jié)果均由Stata12.0軟件計算而得，括號內(nèi)值為穩(wěn)健性標準誤，“*** ”、“** ” 、“* ”分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著。

表3表明，無論是模型(1)和模型(2)僅考慮變量lnGap(地方財政收支缺口)和Growth(GDP增長率)對地方政府土地財政規(guī)模的影響，還是模型(3)和模型(4)同時考慮房價(lnHp)和土地出讓面積(lnLand)等因素對地方政府土地財政規(guī)模的影響，實證結(jié)果都是顯著的。這表明對地方政府土地財政兩大動機的檢驗結(jié)果是穩(wěn)健的，即上一年的地方財政缺口越大，地方政府當年會獲取更多的土地財政以彌補財政收支缺口，也即表明土地財政的“財政壓力”動機成立；上一年地方政府GDP增長率越低，會激勵地方政府當年獲取更多的土地財政，從而提高GDP增長率，土地財政的“政績考核激勵”動機也是成立的。具體來說，以模型3為例，上一年地方財政缺口每變化1%，當年土地出讓金同方向變化0.370%；上一年地區(qū)GDP增長率每變化1%，土地出讓金將反方向變化0.665%；且兩個控制變量房價(lnHp)和土地出讓面積(lnLand)對土地財政規(guī)模也都有明顯的正向影響，說明當年房價越高、土地出讓越多，越容易擴大地方政府土地財政規(guī)模，這一研究結(jié)論與現(xiàn)實情況比較一致。

五、結(jié)論與啟示

本文首先分別從分稅制財政體制、土地征收和有償出讓制度、政績考核制度等三方面闡述土地財政產(chǎn)生的制度背景，接著采用2003-2012年我國31個省級面板數(shù)據(jù)對地方政府的土地財政規(guī)模進行了估算。通過分析和比較了土地財政總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)和地區(qū)間差異，發(fā)現(xiàn)土地財政規(guī)模巨大、增長迅速，但其波動性較大；在土地財政總量中，土地出讓金占60%左右，房地產(chǎn)直接稅和間接稅占40%左右；分地區(qū)看，中西部地區(qū)的土地財政占比逐年上升，東部地區(qū)下降。接著，通過建立面板數(shù)據(jù)模型進一步檢驗土地財政的“地方財政壓力”和“政績考核激勵”兩大動機，發(fā)現(xiàn)地方政府土地財政受“政績考核”的激勵要遠大于自身的“財政壓力”。

由此，本文提出以下地方政府土地財政優(yōu)化與轉(zhuǎn)型路徑：一方面，原則上遵循從“增量模式”向“存量模式”過渡，從“出讓金為主”向“土地稅收為主”過渡以及進行房地產(chǎn)稅收資本化和證券化。另一方面，從政策設計層面上考慮：一是完善分稅制，構(gòu)建合理的政府間財政關系；二是進行土地制度改革，建立完善的土地和房地產(chǎn)市場；三是轉(zhuǎn)變地方政府職能，改革政績考核體制。

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(責任編輯:風 云)

Research on Sizing the Land Finance of Local Government: and Motivation ——Evidence from the Provincial Panel Data in China

ZHANG Chuang-Yong1, GONG Teng2

(1.Institute of Urban Development，East China Normal University，Shanghai 200062，China； 2. Liaocheng Branch of the People’s Bank of China, Liaocheng 252000，China)

With China’s macroeconomy entering the state of “New Normal” and the restructuring adjustment of the real estate market, the land financing of local governments is in urgent need of restructuring. This paper firstly estimates the size of land finance of local governments and explores the institutional environment for land financing from the dimensions of tax reform, land supply system, government performance evaluation mechanism, etc., and then uses China’s provincial-level panel data in 2003-2012 to test both internal and external incentives of land finance(i.e., " the financial pressure" and " the performance evaluation" of local governments). The findings show that local governments are more motivated by “performance evaluation” than by their own "financial pressure".

land finance; sizing; motivation; path of transition

2015-08-15

國家社會科學基金資助項目(13CJY037)；教育部人文社科基金資助項目(14YJC790164)

張傳勇(1981-)，男，河南固始人，華東師范大學城市發(fā)展研究院講師，復旦大學經(jīng)濟學院博士后；鞏騰(1990-),男，山東聊城人，中國人民銀行聊城市中心支行助理經(jīng)濟師。

F291.1

A

1004-4892(2016)04-0028-08