曾凡文

（宜昌海事局，湖北 宜昌 443000）

《內(nèi)河交通安全法》立法必要性可行性探討

曾凡文

（宜昌海事局，湖北 宜昌 443000）

本文對內(nèi)河交通安全法立法必要性和可行性進(jìn)行了探討，并對此提出了三條立法路徑：與海上交通安全統(tǒng)一立法，制定《水上交通安全法》；單獨制定《內(nèi)河交通安全法》；與水路交通運輸其他管理門類一并考慮進(jìn)行綜合立法。

內(nèi)河交通安全法；立法；必要性；可行性

DOI編碼：10.13646/j.cnki.42-1395/u.2016.10.006

我國內(nèi)河水運資源豐富，流域面積在100平方公里以上的河流有5萬多條，總里程43萬多公里，面積100公頃以上的湖泊2800多個。全國內(nèi)河航道通航里程12.7萬公里，其中等級以上航道6.63萬公里。改革開放以來特別是近十幾年來，我國內(nèi)河水運建設(shè)與發(fā)展取得了顯著成績，形成了以長江、珠江、京杭運河、淮河、黑龍江和松遼水系為主體的內(nèi)河水運格局，目前擁有內(nèi)河船舶12.25萬艘、12490多萬載重噸，內(nèi)河航運企業(yè)超過4000家。2015年，我國內(nèi)河航運完成貨運量34.59億噸，貨物周轉(zhuǎn)量13312.41億噸千米，內(nèi)河水運貨物周轉(zhuǎn)量占三種主要運輸方式的14%，內(nèi)河航運在國家綜合交通運輸體系中具有舉足輕重的作用。特別是長江干線已成為世界上運量最大、運輸最繁忙的通航河流，對促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

目前，內(nèi)河交通安全管理的主要依據(jù)是國務(wù)院1986年頒布、經(jīng)2002年修訂的《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》（以下簡稱《內(nèi)河交通安全管理條例》），同時還有交通運輸部、中華人民共和國海事局等依據(jù)該條例頒布的一系列內(nèi)河交通安全管理的規(guī)章和規(guī)范性文件。但這些行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件存在著立法層次不高、立法分散、系統(tǒng)性有待提高，部分管理制度、管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善、充實等問題。隨著內(nèi)河航運的快速發(fā)展，船舶流量急劇增加，交通密度加大。同時，由于受全球氣候變暖、極端天氣事件多發(fā)等因素的影響，內(nèi)河水上交通事故險情概率增大，內(nèi)河航運正面臨著事故多發(fā)、易發(fā)的不利局面。特別是去年長江“東方之星”輪翻沉事件，引起社會廣泛關(guān)注。有關(guān)專家在分析這一事件的教訓(xùn)時曾疾呼：“《內(nèi)河交通安全管理條例》應(yīng)盡快修改為法律?！?/p>

2016年1月初，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常委會會議上發(fā)表重要講話，對全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作提出明確要求，其中強(qiáng)調(diào)：“必須強(qiáng)化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產(chǎn)問題，加快安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)制定修訂，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化基層監(jiān)管力量，著力提高安全生產(chǎn)法治化水平。”這一重要講話精神，為進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)河交通安全法制建設(shè)提供了明確指引。

1　內(nèi)河交通安全法立法必要性

1.1制定《內(nèi)河交通安全法》是保障國家戰(zhàn)略順利實施的需要

內(nèi)河航運是我國綜合交通運輸體系的重要組成部分，其具有的占地少、能耗低、運量大、有利于環(huán)境保護(hù)等明顯優(yōu)勢，使其具有可持續(xù)發(fā)展的極大潛力。2011年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快長江等內(nèi)河航運發(fā)展的意見》；黨的十八大以來，新一屆黨中央提出的“三大戰(zhàn)略”之一——長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，其核心就是以長江黃金水道為主軸，以沿江綜合運輸大通道為支撐，打造中國經(jīng)濟(jì)新的支撐帶。內(nèi)河航運迎來新的大發(fā)展機(jī)遇，其優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿⒌玫礁映浞值陌l(fā)揮。而內(nèi)河航運的健康發(fā)展必須以安全為前提、為基礎(chǔ)，這已成為社會共識。而安全必須以法治作為保障。制定高層次的“法”來治理內(nèi)河交通安全，保障內(nèi)河航運的健康安全發(fā)展，進(jìn)而保障國家戰(zhàn)略的順利推進(jìn)，可謂正當(dāng)其時。

1.2制定《內(nèi)河交通安全法》是保障內(nèi)河航運健康安全發(fā)展的需要

安全是內(nèi)河航運永恒的主題，也是發(fā)展的基石。經(jīng)過長期堅持不懈的治理，我國內(nèi)河交通安全形勢總體穩(wěn)定，事故件數(shù)、死亡人數(shù)、重特大事故持續(xù)下降。但是安全形勢穩(wěn)而不定，重特大事故仍時有發(fā)生。特別是2015年6月1日“東方之星”客輪在長江中游突遇下?lián)舯┝饔绊憙A覆事件，造成442人遇難；今年6月4日，四川廣元白龍湖游船翻沉，造成15人死亡等事故，再次給內(nèi)河交通安全重重地敲響了警鐘。內(nèi)河航運安全基礎(chǔ)薄弱、隱憂不少：航運企業(yè)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的理念、機(jī)制還沒有完全樹立和落實；企業(yè)受市場波動影響，效益下滑，在安全上不愿投入、無力投入，直接影響內(nèi)河航運安全；內(nèi)河交通安全管理涉及面廣，大安全、綜合治理的理念、體制機(jī)制還沒有完全形成；內(nèi)河航運人命應(yīng)急救助、?；愤\輸應(yīng)急救助體系不健全、應(yīng)急救助能力亟待加強(qiáng)。這些都需要通過更高層次的立法來明確職責(zé)，進(jìn)一步確定和完善管理的體制機(jī)制及一系列的管理制度，持續(xù)加強(qiáng)管理，規(guī)范管理，保障內(nèi)河航運健康、安全發(fā)展。

1.3制定《內(nèi)河交通安全法》是貫徹依法行政的需要

近年來，《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等行政基本法陸續(xù)頒布實施，其所確定的行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)定和實施原則、制度等都有一系列新的要求，在內(nèi)河交通安全管理領(lǐng)域無疑應(yīng)切實得到貫徹執(zhí)行?！缎姓?qiáng)制法》第13條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”，屬于法律保留的立法事項。而《內(nèi)河交通安全管理條例》中分別設(shè)定了“強(qiáng)制拖離未在碼頭、泊位或者依法公布的錨地、停泊區(qū)、作業(yè)區(qū)停泊的船舶”（第69條）、“強(qiáng)制拆除或者恢復(fù)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置或者撤銷的渡口”（第72條）、“強(qiáng)制清除在內(nèi)河通航水域的航道內(nèi)養(yǎng)殖、種植的植物、水生物或者設(shè)置的永久性固定設(shè)施”（第74條）、“強(qiáng)制設(shè)置標(biāo)志或者組織清除內(nèi)河通航水域中的沉沒物、漂流物、擱淺物”（第75條）、“強(qiáng)制超載運輸船舶卸載”（第82條）等行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。這些行政強(qiáng)制執(zhí)行方式在內(nèi)河交通安全管理實踐中，都會經(jīng)常運用，對及時制止內(nèi)河交通安全違法行為、維護(hù)內(nèi)河交通安全管理秩序、保障內(nèi)河交通安全發(fā)揮了較好的作用，是必要的。但現(xiàn)在面臨的窘迫局面是，按照《行政強(qiáng)制法》第13條的規(guī)定，這些由行政法規(guī)設(shè)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式因不符合該規(guī)定，而不能實施，這將給內(nèi)河交通安全管理帶來直接影響，亟待通過立“法”予以明確。內(nèi)河交通安全管理行政許可的設(shè)定，也需要依據(jù)《行政許可法》確定的行政許可設(shè)定原則，根據(jù)新形勢下政府及其部門理順職能、創(chuàng)新行政管理方式、減少事前審批、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的要求，進(jìn)行系統(tǒng)梳理、整體設(shè)計?，F(xiàn)行《內(nèi)河交通安全管理條例》中對行政處罰的設(shè)定也較為粗疏，特別是罰款處罰數(shù)額的起點普遍較高，造成在相當(dāng)一部分地區(qū)無法實施的尷尬局面；另外，行政處罰的自由裁量空間也較大，需要在立法中進(jìn)一步修改完善。

1.4制定《內(nèi)河交通安全法》是完善內(nèi)河交通安全法規(guī)體系的需要

內(nèi)河交通安全屬于公共安全，是國家大安全的一環(huán)，應(yīng)歸屬“法律優(yōu)先”的立法范疇。綜觀其他交通門類的安全立法以及安全生產(chǎn)立法情況來看，大都以“法”的形式來規(guī)范安全行為和安全管理，如海上交通、道路交通分別在1983年制定《海上交通安全法》、2003年制定、并經(jīng)2007年2011年兩次修訂《道路交通安全法》，鐵路安全、民航安全分別在《鐵路法》、《民用航空法》中進(jìn)行了規(guī)范。這些法律的制定和實施，都有力地促進(jìn)了該交通門類安全管理法治化水平的提高，為該部門法規(guī)體系的構(gòu)建和完善打下良好基礎(chǔ)。另外，目前我國已通過多部涉水的法律，如《水法》、《防洪法》、《港口法》、《航道法》等，這些法律的頒布實施，都為所調(diào)整的對象提供了明確的法律規(guī)范。而水上交通安全因其涉及面廣、情況復(fù)雜，歷來是黨和政府高度關(guān)注的領(lǐng)域，與上述法律調(diào)整的對象亦有諸多交集，同樣需要在“法”的層面來確定相應(yīng)的法律規(guī)范，以加強(qiáng)與其他涉水法律規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)，來保障內(nèi)河交通安全依法管理。

從法律體系的完備性、層次性來講，內(nèi)河航運安全管理也需要一部“法”作為龍頭來統(tǒng)領(lǐng)、完善內(nèi)河交通安全法律法規(guī)體系。目前，直接調(diào)整內(nèi)河交通安全管理及與內(nèi)河交通安全管理有關(guān)的立法，除《內(nèi)河交通安全管理條例》以外，還有國務(wù)院頒布的《船舶登記條例》、《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》、《船員條例》以及數(shù)量眾多的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。前述三部行政法規(guī)的調(diào)整范圍既包括內(nèi)河水域也包括海域，就內(nèi)河交通安全管理來說，造成了綜合立法與單項立法處于同一層級，內(nèi)河交通安全管理沒有一部高層次的“龍頭法”來統(tǒng)領(lǐng)、法規(guī)層次普遍較低、立法分散的局面。因此，從構(gòu)建完備的、層次合理分明的內(nèi)河交通安全法規(guī)體系來看，需要一部“法”來統(tǒng)領(lǐng)。

2　內(nèi)河交通安全法立法的可行性

2.1《內(nèi)河交通安全管理條例》的頒布實施，為制定《內(nèi)河交通安全法》奠定了堅實基礎(chǔ)

我國部門行政法大多經(jīng)歷了先制定行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗和積淀，再上升為“法”的過程，如《道路交通安全法》、《航道法》、《港口法》等。1986年12月16日，國務(wù)院頒布《內(nèi)河交通安全管理條例》，第一次以行政法規(guī)的形式建立了我國內(nèi)河交通安全管理的法律制度，使我國內(nèi)河交通安全管理走上了法制化軌道。該條例經(jīng)2002年修訂，一直適用至今，對于保障我國內(nèi)河交通安全，維護(hù)水上交通秩序，減少水上交通事故，促進(jìn)內(nèi)河航運乃至經(jīng)濟(jì)社會健康安全發(fā)展，發(fā)揮了重要作用，也為內(nèi)河交通安全管理法制建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)，為內(nèi)河交通安全管理提高立法層級積累了豐富的立法和執(zhí)法實踐經(jīng)驗。

2.2各地豐富的立法實踐提供了大量地方樣本

自《內(nèi)河交通安全管理條例》頒布實施以來，各地以該條例為依據(jù)，結(jié)合本地實際，立足解決本地突出問題，增強(qiáng)法規(guī)可操作性，進(jìn)行了大量立法實踐。江蘇、安徽、四川、重慶等?。ㄖ陛犑校┯墒〖壢舜蟪Ｎ瘯贫说胤叫苑ㄒ?guī)，湖北、甘肅兩省由省人大常委會制定了包括水上交通安全的水路交通管理綜合性地方性法規(guī)，云南、陜西、山西、河北、青海、西藏等?。ㄗ灾螀^(qū)）制定了省級政府規(guī)章，蘇州、無錫、徐州等地制定了地方性法規(guī)，浙江、珠海、汕頭等地制定了包括沿海和內(nèi)河水域的水上安全管理地方性法規(guī)。有些地方還對這些法規(guī)規(guī)章適時開展了立法后評估工作，對地方立法的實施效果、存在問題、法規(guī)的修改完善等進(jìn)行系統(tǒng)評估。這些地方立法、執(zhí)法實踐為國家統(tǒng)一的內(nèi)河交通安全管理立法積累了豐富的經(jīng)驗，提供了大量可資參考吸收的地方樣本。

3　立法路徑建議

3.1與海上交通安全統(tǒng)一立法，制定《水上交通安全法》

筆者在上世紀(jì)九十年代初參加交通部《交通法規(guī)體系研究》課題研究時，曾提出鑒于《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理條例》二者調(diào)整對象的相同、相似性，調(diào)整方法和調(diào)整手段的一致性，可以考慮將二者整合為一部統(tǒng)一的《水上交通安全法》，作為水路交通安全法規(guī)體系的龍頭法。這一思路寫入了最終的研究報告并獲得通過。2002年2月10日，中華人民共和國海事局在該研究成果及交通部發(fā)布的《公路、水路交通法規(guī)體系框架和實施意見》所確定的水路交通法規(guī)體系框架的基礎(chǔ)上，對海事法規(guī)體系框架作了進(jìn)一步細(xì)化，以海規(guī)〔2002〕62號文發(fā)布了《海事法規(guī)體系框架》。在這個“框架”中，明確水路交通安全法規(guī)系統(tǒng)以現(xiàn)行《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理條例》以及有關(guān)的國際公約為主要依據(jù)和基礎(chǔ)，修改而成《水上交通安全法》作為龍頭法，來統(tǒng)領(lǐng)水路交通安全法規(guī)體系。但遺憾的是，在實際的立法工作中并沒有堅持、貫徹這一思路。據(jù)了解，《海上交通安全法》的修訂工作，經(jīng)過十幾年的醞釀準(zhǔn)備，數(shù)易其稿，已基本成形。全國人大常委會2015年6月1日公布的《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，已將《海上交通安全法》的修訂列為二類立法項目。如果工作推進(jìn)順利，將在本屆人大常委會啟動審議。看來內(nèi)河交通安全立法想要搭上海上交通安全立法這趟“便車”已無多大指望。

海、河交通安全能否統(tǒng)一立法？從二者的調(diào)整對象、調(diào)整方法和手段來看是具有可行性的，二者之間的差異或者說特殊性，在立法技術(shù)上、法律規(guī)范的具體設(shè)計上是完全可以協(xié)調(diào)解決的。其實，海、河交通安全統(tǒng)一立法在地方層面已有成功實踐，如前述浙江、汕頭、珠海三地省、市人大常委會通過的本地水上交通安全立法就是采用的這一路徑。這一立法路徑可以節(jié)省立法資源，減少法律沖突，統(tǒng)籌規(guī)劃水上交通安全法規(guī)體系框架，使水上交通安全法規(guī)體系更加協(xié)調(diào)、有序。

3.2單獨制定《內(nèi)河交通安全法》

如果海、河統(tǒng)一立法模式難以走通，內(nèi)河交通安全立法可能只好走單獨立法的路了。這一立法路徑的困難主要在于立項，即立法必要性能否得到有關(guān)部門的認(rèn)可和高度重視。這需要持續(xù)開展、不斷加強(qiáng)對這方面的宣傳和呼吁，特別是在內(nèi)河交通安全管理戰(zhàn)線的人士，首先要統(tǒng)一認(rèn)識，抓住機(jī)遇，鍥而不舍地呼吁，爭取喚起更多的上層部門和有識之士加深對內(nèi)河交通安全立法的理解和重視。通過人大代表、政協(xié)委員提出相應(yīng)議案，充分闡述內(nèi)河交通安全立法的必要性、緊迫性以及立法的基本思路等等途徑進(jìn)行呼吁，都是可以考慮的。另外，抓住關(guān)鍵時間節(jié)點進(jìn)行宣傳和呼吁，也是比較容易起到“事半功倍”效果的。

3.3與水路交通運輸其他管理門類一并考慮進(jìn)行綜合立法

第三種立法路徑是推進(jìn)水路交通運輸綜合立法，將包括水路交通運輸發(fā)展規(guī)劃、航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)與保護(hù)、港口建設(shè)與管理、水路運輸行政管理、水上交通安全與環(huán)境保護(hù)和其他相關(guān)管理等一并立法。這一立法路徑也有如前述湖北、甘肅兩省的積極探索。其優(yōu)點同樣是可以節(jié)省立法資源，減少法律沖突，并且可以為今后推進(jìn)水路交通運輸行政管理體制改革作好準(zhǔn)備、提供法律依據(jù)。

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A

1006—7973（2016）10-0019-03