歐陽君君

(江西財經(jīng)大學(xué) 法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心， 江西 南昌 330032)

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如何抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收
——美國經(jīng)驗與啟示

歐陽君君

(江西財經(jīng)大學(xué) 法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心， 江西 南昌 330032)

經(jīng)濟發(fā)展型征收不同于典型的公益征收。在美國，經(jīng)聯(lián)邦最高法院和地方州法院的系列判決，經(jīng)濟發(fā)展型征收得以在20世紀下半葉形成與興起。應(yīng)該承認，經(jīng)濟發(fā)展型征收對于促進地方經(jīng)濟發(fā)展確有作用，但是它同時存在諸多弊端。面對公眾的擔(dān)憂與學(xué)界的質(zhì)疑，美國立法機關(guān)與司法機關(guān)共同做出了種種努力，以抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收的過度擴張。研究這些問題，可以為人們認識我國的經(jīng)濟發(fā)展型征收及其改革提供一個更加客觀的角度。

美國；經(jīng)濟發(fā)展型征收；公共使用；財產(chǎn)保護

美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定：“……未經(jīng)合理補償，任何私人財產(chǎn)不得為了公共使用(public use)而被征收?！边@就是所謂的征收條款。但是何為公共使用？美國征收史上對此從未有過定論。相反，隨著時代變遷與社會發(fā)展，其內(nèi)涵在不斷擴充。以至于在很多立法者和法官的眼里，公共使用等同于公共利益、公共需要、公共福祉等概念。在此背景下，經(jīng)濟發(fā)展型征收于20世紀下半葉開始濫觴于美國。而所謂的經(jīng)濟發(fā)展型征收，不是指對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生間接影響的征收，而是指政府以純粹的經(jīng)濟發(fā)展為目的的征收，即政府征收私人財產(chǎn)，并將其轉(zhuǎn)交給另一私人(團體)，促進經(jīng)濟發(fā)展是其唯一的理由[1]，目的在于“創(chuàng)造就業(yè)崗位、增加政府財政稅收，以及希望對社區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生積極影響”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。對于該類征收，在美國存在巨大的爭論。本文擬簡要梳理美國經(jīng)濟發(fā)展型征收興起的過程，進而闡述經(jīng)濟發(fā)展型征收存在的諸多弊端，在此基礎(chǔ)上論述美國為抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收的過度擴張而采取的各種措施，以期望為我國經(jīng)濟發(fā)展型征收改革提供一些有益的啟示。

一、經(jīng)濟發(fā)展型征收在美國的興起

在作為英屬殖民地時期，美國當(dāng)時的州就存在為修建道路和磨坊水壩的私人征收。19世紀的磨坊水壩征收與西部多個州的采礦征收，則是十分明顯的以經(jīng)濟發(fā)展為目的的征收[2]205-208。只是當(dāng)時的美國處在農(nóng)業(yè)社會時期和早期工業(yè)社會時期，再加上美國自然資源豐富，政府動用征收權(quán)的場合并不太多，人們對征收條款的“公共使用”如何理解尚不太關(guān)注。一般認為，美國聯(lián)邦最高法院分別于1954年和1984年所作出的Berman v. Parker案判決與Hawaii Housing Authority v. Midkiff判決為經(jīng)濟發(fā)展型征收的確立鋪平了道路。因為這兩大案件留下了至少三大“遺產(chǎn)”：一是進一步強化了公共目的等同于公共使用的觀念；二是同意將被征收土地轉(zhuǎn)交給私人團體；三是法院過于尊重立法機關(guān)對有關(guān)公共使用的界定[3]。

1984年的Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit案，被認為是當(dāng)代經(jīng)濟發(fā)展型征收的始作俑者。在該案中，底特律市為了留住通用汽車公司，市政當(dāng)局決定征收位于Poletown的包括免費公里和鐵路以及非衰敗區(qū)在內(nèi)的450多英畝土地并將其以十分優(yōu)惠的價格轉(zhuǎn)交給通用汽車公司。密西根州最高法院支持了這一征收決定。該判決表明，只要有利于稅收、增加就業(yè)等經(jīng)濟目的，非貧民窟和非衰敗區(qū)的財產(chǎn)同樣是可以被征收的*Poletown Neighborhood Council v. City of Detroit, 304 N.W.2d 455(Mich. 1981).。Poletown案之后，越來越多的州緊隨其后實施了純粹的經(jīng)濟發(fā)展型征收，如L.L.C. v. Bd. of Shawnee County Comm’rs案堪薩斯州最高法院支持了為建立工業(yè)區(qū)而進行的征收；2000年密西西比州議會則以立法方式為尼桑工廠建設(shè)投入資金并授權(quán)行政機關(guān)以征收方式為尼桑工廠的建設(shè)籌集土地[3]。

2005年的Kelo v.City of New London案引起全美對經(jīng)濟發(fā)展型征收表示憂慮。因幾十年的經(jīng)濟衰退，新倫敦(City of New London)被州政府定位為“蕭條城市”。為振興經(jīng)濟，新倫敦發(fā)展公司被授權(quán)制定一個綜合發(fā)展規(guī)劃，以吸引輝瑞公司和其他商業(yè)公司，除了增加就業(yè)崗位、增加稅收、為新倫敦復(fù)興提供動力外，該規(guī)劃還期望能增加城市吸引力以及創(chuàng)造海濱和公園的休閑與娛樂機會。在和原告Kelo等人的收購房產(chǎn)的談判失敗后，新倫敦發(fā)展公司于2000年啟動征收——盡管Kelo等人的房屋并不衰敗或破舊*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。雖然州高等法院、最高法院以及聯(lián)邦法院所做出的判決具體內(nèi)容上有所差別，但三大法院的多數(shù)意見都認為促進經(jīng)濟發(fā)展是一種合法的公共使用。例如，聯(lián)邦最高法院在判決中明確指出，“公共使用的狹義觀隨著時代變化而削弱”，“促進經(jīng)濟發(fā)展是被公認的傳統(tǒng)型的政府職責(zé)”，“市政當(dāng)局的經(jīng)濟復(fù)興計劃，是值得我們尊重的”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。

經(jīng)過地方州法院和聯(lián)邦最高法院的系列判決，純粹的經(jīng)濟發(fā)展型征收逐漸在美國許多州鋪開，已成為公共使用征收的一種重要類型。

二、經(jīng)濟發(fā)展型征收的弊端

對于經(jīng)濟發(fā)展型征收尤其是Kelo案的判決意見，除少數(shù)經(jīng)濟部門的官員和專家，以及一些環(huán)保組織外，無論是社會公眾還是學(xué)者大多持強烈的批評態(tài)度。人們擔(dān)憂，把經(jīng)濟發(fā)展作為公共使用來看待，將會給社會帶來一系列的不良后果。

(一)公眾的財產(chǎn)權(quán)難以得到有效的保護

相比征稅，在很長時間內(nèi)財產(chǎn)征收并不為美國普通公眾所特別關(guān)注，原因在于征稅具有普遍性，而財產(chǎn)征收是偶發(fā)的，即便是20世紀30年代后為實現(xiàn)城市復(fù)興的貧民窟與衰敗區(qū)征收，也更多是對窮人的財產(chǎn)形成一定的威脅。美國雖然未能像法國一樣將“私人財產(chǎn)神圣不可侵犯”寫入聯(lián)邦憲法，但私人財產(chǎn)在履行社會義務(wù)的同時應(yīng)受到法律保護是被寫入《權(quán)利法案》的。由于經(jīng)濟發(fā)展型征收并不要求公眾對被征收財產(chǎn)能夠直接使用(used by public)，甚至不需要政府或公共團體對其予以支配，相反，只要對經(jīng)濟發(fā)展有利，就有可能引發(fā)征收，這導(dǎo)致任何人的私人財產(chǎn)都被籠罩在征收的陰影中。奧康娜(O’Connor)大法官在Kelo案所提出的不同意見書中指出：為經(jīng)濟發(fā)展而征收是違憲的，因為“在經(jīng)濟發(fā)展的名義下，任何人的財產(chǎn)皆易被征收并轉(zhuǎn)交給另一私人，只要在這一過程中財產(chǎn)得以升值，也就是說只要立法機關(guān)認為新的所有權(quán)人使用該財產(chǎn)的方式讓公眾受益更多”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。奧康納法官的這一番言辭，既不是杞人憂天，也不是聳人聽聞，確切地說是對現(xiàn)實征收的總結(jié)與評論，許多經(jīng)濟發(fā)展型征收案例尤其是幌子征收案(pretextual taking)都已經(jīng)為此提供了極好的證明。

(二)利益集團“擄獲”征收決策者

在美國絕大多數(shù)州，是否實施征收以及征收目的是否屬于公共使用首先是由立法機關(guān)來決定的，除非征收決定是十分的專斷與反復(fù)無常的，否則法院不會否決立法機關(guān)對征收目的的判斷。經(jīng)濟發(fā)展型征收使得聯(lián)邦與各州憲法上公共使用要件的限制作用幾乎喪失殆盡，這意味著，只要獲得立法機關(guān)的同意，征收就極有可能獲得成功，因此，擬獲得征收財產(chǎn)的利益集團會以各種方式，諸如游說、捐贈，甚至威脅等對立法機關(guān)施加各種影響——對于利益集團而言，只要他們付出的成本不高于他們將會得到的利益，那么他們就有動力去“擄獲”立法機關(guān)[2]。尤其是在交易不活躍的市場(a thin market)，當(dāng)財產(chǎn)所有權(quán)人要價過高時，利益集團更加傾向?qū)α⒎C關(guān)施加影響，使后者作出征收決定[4]。以至于在一些征收案如伊利諾斯州的Southwestern Illinois Development Authority v. National City Environmental, L.L.C.案和亞利桑那州的Bailey v. City of Mesa案，私人公司甚至不向財產(chǎn)所有權(quán)人發(fā)出購買邀約，而是直接向立法機關(guān)施加影響要求以征收方式來獲得財產(chǎn)。相比之下，由于時間、精力、影響力、信息獲取能力等因素的影響，普通公眾無能力也無意愿參與立法機關(guān)的征收決策。

從理論上說立法機關(guān)應(yīng)該考慮經(jīng)濟發(fā)展型征收所帶來的政治風(fēng)險，即失去選民的選票。但是，由于經(jīng)濟發(fā)展型征收的成本與收益計算十分復(fù)雜，再加上選民的“政治冷漠”，很少有選民對經(jīng)濟發(fā)展項目的成敗感興趣。此外，經(jīng)濟發(fā)展型征收與傳統(tǒng)的公共使用征收還有另外一個重要區(qū)別：傳統(tǒng)征收所建設(shè)的道路、橋梁等被公眾直接使用，選民能否從中受益非常容易感知，但是經(jīng)濟發(fā)展型征收能否對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的有所貢獻，普通公眾往往不會注意到，更不要說去仔細衡量[5]。這些因素使議員的政治風(fēng)險大大降低，他們被利益集團“擄獲”的可能性則大大增加。

(三)難以核算征收成本與收益之比

經(jīng)濟發(fā)展項目所能產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效益只能是一種推測，即便征收決定是經(jīng)過立法機關(guān)理性思考之后作出的，征收有時也可能是“虧本的買賣”。但是，對于立法機關(guān)的征收決定，法院并不會去衡量成本與收益之比。譬如在Berman案中，聯(lián)邦最高法院說：“我們不打算決定個別的住房計劃是否可取……在本案中，議會和被授權(quán)機關(guān)已經(jīng)考慮了一系列的價值。我們不想就此重新作出評價?！?Berman v. Parker,348 U.S. 26 (1954).在Kelo案中，原告要求法院應(yīng)該“合理確信”經(jīng)濟發(fā)展型征收所預(yù)期的利益能夠真正產(chǎn)生，但是聯(lián)邦最高法院認為，這樣的裁定將會偏離之前的判例，“我們拒絕重新評價該市對其開發(fā)規(guī)劃實效的周詳判斷，我們同樣也拒絕重新評價該市為了實施該項目而作出的征收土地范圍的決定”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。

雖然不少學(xué)者對法院過于尊重立法機關(guān)征收決定的立場心存芥蒂，但平心而論，要求法院對征收成本與效益予以分析也過于強求。畢竟，征收成本與收益的核算涉及到諸多專業(yè)問題，這并非法官所能勝任的，同時，假若對征收成本與收益進行核算，作為非民選機關(guān)的法院也無法承擔(dān)決策責(zé)任。應(yīng)該看到，經(jīng)濟發(fā)展型征收項目既有成功的先例亦有失敗的先例。譬如堪薩斯市西村的征收[6]、密西西比州的卡頓市(Canton)為尼桑汽車公司的征收，都為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出了貢獻。此外，堪薩斯州的托皮卡市(Topeka)、明尼蘇達州的里奇菲爾德市(Richfield)、科羅拉多州的雷克伍德市(Lakewood)等都有成功的經(jīng)濟發(fā)展型征收項目[7]。但是，也有不少征收因成本收益問題飽受爭議。如在Poletown案中，政府的征收成本超過了2.5億美元，但通用汽車公司只支付給市政府800萬美元就獲得了政府征收來的財產(chǎn)。而通用汽車公司當(dāng)初計劃提供6 000個就業(yè)崗位，到1988年也僅提供了2 500個就業(yè)崗位，并且這一計算還沒有包括征收對非營利組織如教堂、學(xué)校、醫(yī)院等機構(gòu)的影響所導(dǎo)致的經(jīng)濟與就業(yè)損失[5]。 Kelo案的征收，在今天看也是失敗的，政府在付出巨額征收成本后卻未能獲得應(yīng)有的收益。因為到目前為止，輝瑞公司并未按當(dāng)初的承諾投資。而且，很多時候征收的社會成本壓根就沒有被計算進去，比如被征收財產(chǎn)對被征收人的“主觀價值”(對居住地的情感等)以及一些土地雖被政府征收，但長期未能得到有效地開發(fā)，這不僅使政府失去了從空置土地征稅的機會，附近居民還得應(yīng)對隨之而來的犯罪、火災(zāi)危害、衛(wèi)生等問題[8]。這些成本都很難在征收時被準確計算進去。

三、抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收的途徑

面對日益泛濫的經(jīng)濟發(fā)展型征收，美國立法機關(guān)和法院都作出了一定的回應(yīng)，期望能夠抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收的過度擴張。

(一)以立法限制“公共使用”的范圍

嚴格的文本主義者認為制憲者(聯(lián)邦憲法的制定者)意圖以“為了公共使用”(for public use)一詞來限定立法機關(guān)的征收。但是不得不承認，實踐中越來越多的立法者與法院逐步拋棄了公共使用的狹義觀——被公眾確切使用或者公眾有權(quán)使用，而是采納包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的公共使用廣義觀——公共使用就是公共利益。鑒于此，要防止公共使用內(nèi)涵過于擴張，最簡便也是最有效的辦法當(dāng)然是立法上對公共使用概念做更加明晰的解釋或限定。

或許Kelo案持多數(shù)意見的法官在遵循先例的同時亦對公共使用概念過于擴張有些擔(dān)憂，因此強調(diào)“本意見并不妨礙各州對征收權(quán)的行使施以進一步的限制”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).。同時，面對公眾對Kelo案判決的強烈反對所帶來的壓力，2005年之后的數(shù)年間，美國有40多個州以立法或修憲的形式來改革征收制度，其中最為重要的內(nèi)容就是重新界定“公共使用”的范圍。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，有14個州議會制定法律或者廢除了經(jīng)濟發(fā)展型征收，或者對經(jīng)濟發(fā)展型征收做出了明顯的限制。其中，又以佛羅里達州和新墨西哥州的改革最為徹底，不僅廢除了經(jīng)濟發(fā)展型征收，而且還禁止各種衰敗區(qū)的征收。有些州如南達科他州和堪薩斯州法律雖然繼續(xù)允許衰敗區(qū)征收，但是禁止將征收的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人、非政府組織以及其他的公私合作商業(yè)組織，從而以另一種方式斷絕了經(jīng)濟發(fā)展型征收之路。還有阿拉巴馬、喬治亞州等8個州禁止經(jīng)濟發(fā)展型征收的同時允許衰敗區(qū)征收，但是，對何為衰敗區(qū)作出了嚴格的定義——這使得經(jīng)濟發(fā)展型征收無法以衰敗區(qū)征收的名義出現(xiàn)[9]。

(二)加強司法審查強度

一直以來，對征收目的的公共屬性，尤其是當(dāng)被征收財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給私人使用時，法院是否應(yīng)該進行審查以及審查到何種程度，是美國學(xué)術(shù)界討論甚多的話題。然而，法院基于“合理性基礎(chǔ)標準”對立法機關(guān)的決定給予了極大尊重，即除非立法機關(guān)的征收決定是專斷或反復(fù)無常的，否則法院不會取代立法機關(guān)對公共使用的判斷。之所以如此，至少在聯(lián)邦最高法院看來，這是“因為在我們的政府體系內(nèi)，立法機關(guān)善于評估什么樣的公共使用將通過征收權(quán)的行使得以提升”。面對學(xué)界提出的種種加強司法審查的建議，奧康納大法官在Midkiff案判決中干脆指出：“當(dāng)立法機關(guān)的目的合法，以及其手段是正當(dāng)?shù)?，我們的判例清楚表明實踐中對征收進行討論所形成的智識——不少于對其他類型經(jīng)濟社會立法進行討論所形成的智識——是不會被聯(lián)邦法院采用的?！?Hawaii Housing Authority v. Midkiff, 467 U.S. 229 (1984).

相比聯(lián)邦最高法院的固執(zhí)與保守，一些州法院卻積極采取了嚴格審查標準。在該標準要求之下，為了表明公共使用征收是為了某種令人信服的政府利益，法院可以要求征收申請人提供證據(jù)證明所宣稱的利益在未來能夠得以實現(xiàn)，此外，嚴格審查標準還要政府證明促進該利益的手段是經(jīng)過仔細選擇的。采用該標準最為經(jīng)典的案例或許就是County of Wayne v. Hathcock案。在該案中，密西根最高法院以Poletown案賴安(Ryan)法官的不同意見書中的觀點為基礎(chǔ)，提出將被征收財產(chǎn)從一個所有者轉(zhuǎn)移到另一個所有者手中，必須至少符合三種情形之中的一種：第一，因有極端類型的公共需要，但是(除了征收)沒有其他可行的辦法；第二，私人公司在使用被征收財產(chǎn)時，要對公眾負責(zé)；第三，征收土地的行為，其本身就是符合公共使用的要求*Wayne County V. Hathcock, 684 N.W.2d 765 (Mich. 2004).。據(jù)此密西根州最高法院判決韋恩縣征收決定違憲，一舉推翻了其在1984年所作出的Poletown案判決，在美國引起了強烈的反響。

(三)重視財產(chǎn)征收程序

1.將正當(dāng)程序條款與征收條款相勾連

美國聯(lián)邦憲法第五修正案具有非常豐富的內(nèi)容，除了包括征收條款外，還規(guī)定了正當(dāng)程序條款，即“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)”，第十四修正案亦有相同的正當(dāng)程序的規(guī)定。但是征收條款與正當(dāng)程序條款是否應(yīng)該相勾連，美國各州的立法與司法實踐并不存在統(tǒng)一的做法。在立法方面，許多州的土地征收法律為財產(chǎn)所有人提供全面的正當(dāng)程序權(quán)利，包括個人通知和某種形式的征收前聽證；一些州允許在沒有任何有意義程序的情況下行使土地征收權(quán)；一些州處于這兩種極端的中間地帶，在特定情形下允許土地征收權(quán)的行使，但需要某些事前程序[10]。在司法實踐中，一種情況是，有的州法院明確認為征收程序不適用征收行為，認為，“征收私人財產(chǎn)用于公共用途的必要性和適當(dāng)性是一個立法問題，關(guān)于此事的聽證對于正當(dāng)程序不是絕對必要的。”另一種情況是，雖然所在州的土地征收法案避開了與征收有關(guān)的程序性關(guān)注，但一些州法院在法案要求的范圍之外為被征收人提供了一些程序性保護，補充了本州的法律規(guī)定[10]。至于聯(lián)邦最高法院，則在一系列的相關(guān)判決中逐漸明確了正當(dāng)程序適用于征收行為的觀點。尤其是2005年Lingle V. Chevron一案，聯(lián)邦最高法院認為，提供補償這一事實并不阻止財產(chǎn)所有人基于正當(dāng)程序理論挑戰(zhàn)剝奪財產(chǎn)行為的合法性[10]?？傮w上說，雖然到目前為止并不是所有的州法律和法院都要求征收必須履行正當(dāng)程序的要求，但是經(jīng)歷20世紀70年代的正當(dāng)程序革命以后，正當(dāng)程序在公民權(quán)利保護上的重要功能已得到充分的彰顯。就土地征收而言，正當(dāng)程序最基本的功能在于保證被征收人的知情權(quán)、防止征收權(quán)的濫用，這已不必贅述。聯(lián)邦憲法第五、第十四修正案以及地方法律所規(guī)定各種程序性要求，會提高征收人的征收成本，尤其在一個買賣不活躍的市場背景下，征收所付出的成本可能比協(xié)議購買所付出的成本還要高，從而會縮小公共使用征收的范圍[4]。正因如此，學(xué)者才呼吁，法院和立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)承認土地征收法中現(xiàn)有的程序性問題，并且應(yīng)當(dāng)采取積極的措施糾正他們……現(xiàn)在是法院承認第五和第十四修正案保障的程序適用于土地征收行動既適當(dāng)又必要的時候了[10]。

2.重視公共使用項目計劃

政府的征收決定能否得到法院的支持，是否有一個完善的公共使用項目計劃已成為一個十分關(guān)鍵的因素。而公共使用項目計劃之所以重要，至少可以從兩個方面來解釋，一是在征收人的征收威脅下，大多數(shù)財產(chǎn)所有權(quán)人會“自愿”出售其財產(chǎn)，征收糾紛訴至法院的情形還是比較少的[11]。這就需要征收行為在過程上能夠盡量體現(xiàn)出正當(dāng)性，而公共使用項目計劃越是經(jīng)過深思熟慮、內(nèi)容越完善，可以減少所謂幌子征收的發(fā)生，財產(chǎn)所有權(quán)人也會更容易接受政府發(fā)出的協(xié)議購買要約或強制征收決定，進而發(fā)生征收糾紛的可能性也就大大減少。二是大多數(shù)法院對立法機關(guān)的征收決定一般都持司法謙抑的立場，除一些法院采用嚴格審查標準外，更多法院是采用“合理性基礎(chǔ)的審查標準”，即只要立法機關(guān)的征收決定不是專斷或反復(fù)無常的，法院則不會替代立法機關(guān)對何謂公共使用做第二次判斷。而判斷征收決定是否專斷或反復(fù)無常，公共使用項目計劃的完善程度是一個非常重要的評判要素。

審視經(jīng)濟發(fā)展型征收形成與確立的數(shù)個重要判例，我們很容易發(fā)現(xiàn)，法院之所以支持立法機關(guān)的征收決定，在于這些征收都有詳盡的公共使用項目計劃。譬如Berman一案雖然發(fā)生在1954年，但是，華盛頓特區(qū)議會早在1945年就通過了衰敗區(qū)改造立法，征收人對被征收區(qū)域進行了調(diào)查，認為該地區(qū)符合衰敗區(qū)的情形。聯(lián)邦最高法院則強調(diào)城市復(fù)興計劃是經(jīng)過首都計劃委員會經(jīng)過深思熟慮的，進而在判決中指出，應(yīng)該尊重專家得出結(jié)論，被征收區(qū)域作為一個整體來計劃才能有效地消除健康與安全等隱患*Berman v. Parker,348 U.S. 26 (1954).。而Kelo案聯(lián)邦最高法院之所以會支持政府的征收，重要原因是政府自1998年就展開了規(guī)劃，征收方還舉辦了一些社區(qū)會議以試圖說服社區(qū)居民，此外項目所需的環(huán)境影響評估也吸納居民參與。也正因如此，該項目所需土地絕大部分是通過協(xié)議購買達成的[11]。該案判決指出：“該市仔細地編制了一個經(jīng)濟發(fā)展計劃，并確信該計劃將會給社區(qū)帶來可觀的利益……鑒于該計劃之綜合特征、該計劃被采納前的全面考量以及我們審查范圍的有限性……這個被挑戰(zhàn)的征收決定符合第五修正案之公共使用要件。”*Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 (2005).而在一些被法院否決的征收案件中，一個非常重要的原因則是因為公共使用項目計劃的混亂與無序。最為典型的是99 Cents Only Stores v. Lancaster Redevelopment Authorit案、Southwestern Illinois Development Authority v. National City Environmental案、Rhode Island Economic Development Corporation v. Parking Company案等。這些案件最明顯的特征是，雖然征收人打著發(fā)展經(jīng)濟的幌子，但根本目的是為了特定的私人團體的利益。法院可以從中比較容易發(fā)現(xiàn)這些項目計劃的草率性，與經(jīng)濟發(fā)展計劃的綜合性、全面性特征不符[11]。簡言之，法院支持的征收，總是存在一個全面的計劃，征收依據(jù)計劃展開并能促成計劃的實現(xiàn)；而法院反對的征收，往往是為私人團體利益服務(wù)的征收，并且沒有充分的、全面的計劃來支持征收[12]。

(四)提高征收補償標準

美國聯(lián)邦憲法第五修正案的征收條款，除了公共使用要件外，還包括合理補償要件(just compensation)。但是，正如公共使用概念的模糊性一樣，制憲者也未能明確“合理補償”中的“合理”之涵義。在Olson v. United States案中，聯(lián)邦最高法院認為合理補償意味著除非以一個充分、精確的等價支付給所有權(quán)人，否則私人財產(chǎn)不能被用于公共使用[7]。而精確的等價就是所謂的公平市價(fair market value)，即“在征收時點上，一個有意愿的購買者支付給一個有意愿出售財產(chǎn)的財產(chǎn)所有權(quán)人的金錢數(shù)額?！?United States v. 564.54 Acres of Land, 441 U.S. 506, 511 (1979).從理論上講，公平市價能夠直觀反應(yīng)被征收財產(chǎn)的價值，使被征收人受到的損害降到最小。然而，這一標準依舊存在邏輯上的缺陷，一是因為征收的本質(zhì)在于強制，政府之所以啟動征收，源于被征收人不愿出售其財產(chǎn)。而他們不愿出售財產(chǎn)的原因，可能是征收方提出的“公平市價”對財產(chǎn)所有權(quán)人來說，并沒有達到他們所期望的價值數(shù)額，或者因為情感等原因他們會對其財產(chǎn)提出更高的價值要求。二是“一個有意愿的購買者”和“一個有意愿的出售者”都是假想出來的，畢竟一旦啟動征收，那么事實上就不會存在有意愿的購買者和有意愿的出售者，只存在盡量降低價格的征收人和盡量提高價格的被征收人。

公平市價標準存在的如上缺陷，使之無法體現(xiàn)被征收人對財產(chǎn)的“主觀價值”。更重要的是，美國聯(lián)邦最高法院雖然承認應(yīng)該充分補償被征收財產(chǎn)的市場價值，但是這并不意味著需要補償因征收造成的其他損失，如“利潤、商譽的損害、重置費用和其他間接損失”并不是憲法要求的補償范圍*United States V. Petty Motor Co., 327(1946).。所以一般認為公平市價標準并不能對被征收人給予充分的補償。為此在學(xué)術(shù)界，不少學(xué)者針對經(jīng)濟發(fā)展型征收提出了增加征收補償廣度和力度的建議。例如，有學(xué)者以經(jīng)濟發(fā)展項目獲得成功為假設(shè)構(gòu)建其合理補償理論：其一，被征收財產(chǎn)的公平市價還需加上額外的、合理的搬遷成本；其二，經(jīng)濟發(fā)展項目實施以后，未被征收的附近居民的財產(chǎn)將會升值，應(yīng)該確保被征收人也享受到同等利益[7]。另有學(xué)者以侵權(quán)賠償理論和返還理論為基礎(chǔ)來完善合理補償。以侵權(quán)賠償理論為基礎(chǔ)，合理補償應(yīng)該要更加全面，除了財產(chǎn)市場價值外，還需要補償被征收人遭受的心理痛苦；以返還理論為基礎(chǔ)，征收機關(guān)應(yīng)該和被征收人一起分享通過行使征收而獲得的利益[7]。學(xué)者之所以要求提高經(jīng)濟發(fā)展型征收的補償標準，在于經(jīng)濟發(fā)展型征收與典型的公共使用征收存在區(qū)別：經(jīng)濟發(fā)展型征收中，政府往往會將被征收的財產(chǎn)交給第三方私人團體使用，后者則會從中攫取實質(zhì)性的利益。因此法院就不應(yīng)該局限于公平市價，而應(yīng)該考慮更多的因素來對被征收人予以補償[7]。Kelo案之后，為了抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收，減輕被征收人為了公共利益所承受的特別負擔(dān)，聯(lián)邦政府和一些州有意識地增加了補償內(nèi)容或提高了補償標準。聯(lián)邦法律規(guī)定，聯(lián)邦政府行使征收權(quán)，被征收的居民和企業(yè)將可以得到搬遷費、重置費和其他附帶費用*See 42 U.S.C. § 4622 (2006).。馬里蘭州除了補償搬遷費外，還提供租賃房屋或購買與被征收房產(chǎn)差不多類型房產(chǎn)的補貼*See MD. CODE ANN., REAL PROP. § 12-202。另有一些州在公平市價基礎(chǔ)上提高了征收補償標準，如印第安納州規(guī)定，當(dāng)征收一個人的主要住宅用于公用時，需要支付的公正補償額應(yīng)當(dāng)不低于該財產(chǎn)公平市價的150%[13]。

四、啟 示

相比之下，因我國實行的是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟體制，經(jīng)濟發(fā)展型征收的規(guī)模及數(shù)量與美國相比有過之而無不及。經(jīng)過對美國經(jīng)濟發(fā)展型征收有關(guān)問題的分析，可以得到如下幾點啟示：

(一)以改革來縮小經(jīng)濟發(fā)展型征收的范圍

經(jīng)濟發(fā)展型征收所帶來的各種弊端，美國有不少學(xué)者呼吁應(yīng)該徹底禁止經(jīng)濟發(fā)展型征收——事實上Kelo案之后一些州確實禁止了此類征收。但是也需要看到，經(jīng)濟發(fā)展型征收對于經(jīng)濟發(fā)展的意義也是不能輕易否定的，正因如此，2005年Kelo案之后的各州立法改革，大部分州并沒有禁止經(jīng)濟發(fā)展型征收或者名義上禁止，但通過其他途徑為經(jīng)濟發(fā)展型征收留下了方便之門[8]。有必要承認，經(jīng)濟發(fā)展與公共利益并不是絕對對立的，但是政府不能以經(jīng)濟發(fā)展的大旗隨意行使征收權(quán)，經(jīng)濟發(fā)展型征收的范圍必須通過制度改革來逐步縮小。改革方向主要有二：

其一，“讓市場的歸于市場，讓政府的歸于政府”。充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，盡可能通過市場來滿足經(jīng)濟發(fā)展所需的土地，政府則應(yīng)側(cè)重宏觀調(diào)控管理與實行公益征收。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”等要求，這將在制度上縮小經(jīng)濟發(fā)展型征收的范圍。2015年2月27日，全國人民代表大會常務(wù)委員會作出了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，暫時調(diào)整實施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革掃清了法律上的障礙。如上改革將打破政府在土地一級市場的壟斷權(quán)，經(jīng)濟發(fā)展所需的土地，在符合土地使用規(guī)劃的前提下，可以通過集體土地使用權(quán)的市場轉(zhuǎn)讓方式獲得，經(jīng)濟發(fā)展型征收不能成為赤裸裸的“劫貧濟富”的工具。但是，這并不是說經(jīng)濟發(fā)展型征收就毫無適用之處。政府在制定土地利用規(guī)劃、綜合開發(fā)計劃的前提下，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展項目的需用地人無法采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式獲得土地使用權(quán)，征收依舊可以成為獲得土地的手段。但是在征收方式上可以更加柔和，為此我國臺灣地區(qū)的區(qū)段征收制度可供參考選擇，以實現(xiàn)征收人與被征收人的共贏[14]。

其二，破除土地財政的困局。與美國不同，我國經(jīng)濟發(fā)展型征收泛濫的一個重要原因是地方政府為了增加財政收入。有研究表明，土地征收、開發(fā)和出讓及其帶動的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的興盛是城市擴張的核心內(nèi)容，而這些也構(gòu)成了地方政府財政收入的最重要支柱[15]。換言之，地方政府本身就是經(jīng)濟發(fā)展型征收的直接利益既得者，正因如此，在經(jīng)濟發(fā)展征收中，政府(征收機關(guān))與企業(yè)尤其是房地產(chǎn)開發(fā)商(土地需用人)常常合謀。在這樣一種體制下，地方政府有足夠的動力為了非公共利益去利用征地制度追求收益的最大化。所以，從經(jīng)濟層面而言，我國必須要深化財稅體制改革，讓地方政府財權(quán)和事權(quán)相匹配，在此基礎(chǔ)上再施以制度約束，使地方政府不再迷戀經(jīng)濟發(fā)展型征收。

(二)合理定位人大、行政機關(guān)與法院在經(jīng)濟發(fā)展型征收中的功能

在美國，包括經(jīng)濟發(fā)展型征收在內(nèi)的各類征收決定主要是由立法機關(guān)作出的，行政機關(guān)依據(jù)立法機關(guān)授權(quán)進行征收活動，法院則可能對征收決定作出司法審查。在我國，目前征收決定基本是由行政機關(guān)作出，法院可能會對征收補償糾紛作出判決，地方人大基本上不介入具體征收活動。

從理論上講，我國或許應(yīng)該適度轉(zhuǎn)變征收決定的主體，從行政機關(guān)征收逐漸向人大征收轉(zhuǎn)變。原因有二：其一，何為公共利益的最佳判斷主體？應(yīng)該是人大。所謂公共利益是一個見仁見智的話題。從方法論上講，一般認為應(yīng)該從程序角度來認定公共利益。誠如學(xué)者所言，公共利益“系各個成員之事實利益，經(jīng)由復(fù)雜交互影響過程所形成理想整合之狀態(tài)”[16]，是一個經(jīng)正當(dāng)途徑和程序聚合而成的利益。在立法機關(guān)、行政機關(guān)與司法機關(guān)組成的國家權(quán)力體系中，只有立法機關(guān)才是民意代表機關(guān)，由此推論，由立法機關(guān)來確定何為公共利益，才具有最大的正當(dāng)性與合理性。經(jīng)濟發(fā)展到底是否屬于公共利益？最可行的辦法就是由代表民意的立法機關(guān)來作出權(quán)威的決定。其二，經(jīng)濟發(fā)展型征收決定由大人作出更具合憲性。根據(jù)《土地管理法》第45、46條規(guī)定，征收批準權(quán)為國務(wù)院或省級人民政府，征收公告由縣級以上地方人民政府實施。然而，《憲法》第10條第3款明確規(guī)定征收主體是“國家”，同時《憲法》第2條第2款規(guī)定：“行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！憋@然按照《憲法》的上述規(guī)定， 土地征收的權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于全國人大和地方人大。因此，實踐中絕大多數(shù)情況下中國農(nóng)地征收的主體都不符合現(xiàn)行《憲法》上的規(guī)定[17]。

當(dāng)然，在我國的政治制度下，假若人大作出征收決定，法院只能是持尊重態(tài)度而無法進行違憲審查。但是，在這一機制尚未實現(xiàn)之前的當(dāng)下，行政機關(guān)則繼續(xù)扮演征收決定主體的角色，以及將來即便實現(xiàn)新的征收決定機制，行政機關(guān)依舊可以依據(jù)法律或人大授權(quán)作出的經(jīng)濟發(fā)展型征收決定。對此，法院應(yīng)該勇敢地承擔(dān)起司法審查之職責(zé)，“將征收不動產(chǎn)行為的合憲性審查降格為合法性審查”[18]，以切實保護公眾之財產(chǎn)權(quán)利。長期以來，我國財產(chǎn)征收糾紛基本上因補償而起，很少發(fā)生征收決定是否合法的訴訟。重要的一個原因是征收決定的多階段性導(dǎo)致訴訟中找不到適格的被告[19]。 2014年修改之后的《行政訴訟法》規(guī)定，被征收人對征收決定不服的，可以提起行政訴訟。這為今后財產(chǎn)征收尤其是經(jīng)濟發(fā)展型征收是否屬于公共利益的范圍，以及是否有必要征收，打開了訴訟之門。行政機關(guān)與人大不同，并非民意代表機關(guān)，鑒于此，法院完全可以采取類似美國一些州法院所采用的嚴格審查標準來進行監(jiān)督審查。

(三)改革征收程序與提高征收補償?shù)臉藴?/p>

首先，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下完善征地程序。時至今日，美國一些州的財產(chǎn)征收并不需要適用正當(dāng)程序，這對公民權(quán)利的保護和征收權(quán)的抑制實為不利[20]。在我國，完善征收程序已經(jīng)成為學(xué)界之共識，中央及主管部門也逐步認識到財產(chǎn)征收程序的重要性，如國務(wù)院發(fā)布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第10、11條規(guī)定補償方案的制定要聽取公眾意見，涉及舊城改造的還可能需要組織聽證會。但是對于土地征收程序，學(xué)界對其“不正當(dāng)性”提出了強烈的批評，如事后的補償公告無助于被征收人的權(quán)利救濟、聽取意見等程序流于形式。事實上《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》要求在征地報批前如有必要就應(yīng)該組織聽證，《山東省土地征收管理辦法》第11條亦規(guī)定補償安置方案以及聽證應(yīng)該在土地征收報批之前進行。從這個意義上說，我國土地征收的正當(dāng)程序并非想象得那般缺失。那為什么現(xiàn)實中依舊發(fā)生諸多的暴力征收事件呢？是否僅僅因為這些規(guī)定不夠系統(tǒng)、相關(guān)文件法律位階不夠高造成的？筆者認為并不盡然。在筆者看來，改革我國土地征收程序，必須在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的視野下予以分析。美國實行的是聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式，經(jīng)濟發(fā)展項目的立項與征收由地方立法機關(guān)決定，聯(lián)邦政府并不介入。而我國實行的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，建設(shè)項目審批、土地征收審批、土地用途管制等諸多事務(wù)中，中央與省級政府對下級政府要進行嚴格的監(jiān)控。一個簡單的事例就可說明問題：在建設(shè)項目審批過程往往就包括用地預(yù)審批，當(dāng)?shù)胤秸畾v經(jīng)千辛萬苦獲得一個經(jīng)濟發(fā)展項目的審批后，征地報批前的“聽證”怎么可能質(zhì)疑、改變該項目的公益性及必要性？征地審批機關(guān)一般情況下又怎會推翻在用地預(yù)審批階段所作的同意決定？可以說，單純的征地程序不可能完全保護被征地人的利益。而最近發(fā)生的山東平邑強拆致死事件，與《山東省土地征收管理辦法》莫不形成極大的反諷，難道是對相關(guān)政府部門“冒天下之大不韙”的行為僅用一句“有法不依”就能解釋的？筆者認為，土地征收的正當(dāng)程序之建構(gòu)，絕不是在土地征收環(huán)節(jié)就可以完成的，它必須在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架下，將項目審批、土地管制、土地征收等制度統(tǒng)籌考慮，予以程序上的整體解構(gòu)和重構(gòu)，才有可能實現(xiàn)程序的正當(dāng)性。

其次，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展項目計劃的整體性與全面性。我國《土地管理法》對土地利用總體規(guī)劃作出嚴格的規(guī)定，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，甚至要“確定每一塊土地的用途，并予以公告”。但是，土地利用總體規(guī)劃不等于經(jīng)濟發(fā)展項目計劃，符合土地利用總體規(guī)劃的經(jīng)濟發(fā)展項目計劃，至多表明該項目用地性質(zhì)不違反土地利用總體規(guī)劃的要求，并不表示該經(jīng)濟發(fā)展項目的科學(xué)性與合理性。市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟發(fā)展項目是否有必要？其所欲利益能否實現(xiàn)？該項目是否應(yīng)該采用征收的方式來取得所需土地？征收成本與收益之比如何？等等。主管部門對如是問題都應(yīng)該經(jīng)過嚴格的論證。只有在吸收專家和公眾意見的基礎(chǔ)上形成完整的經(jīng)濟發(fā)展項目計劃，征收才有正當(dāng)性和可接受性。在目前我國經(jīng)濟發(fā)展型征收由行政機關(guān)作出的背景下，法院完全可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展項目計劃的全面性予以評估，判斷征收到底是為了公共利益的同時附帶私人利益，還是主要為了私人利益而附帶公共利益，從而作出征收決定是否合法的判決。

再次，提高補償標準抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第17、19條的規(guī)定，國家對被征收人的補償包括被征收房屋的市場價值補償、搬遷與臨時安置補償和停產(chǎn)停業(yè)損失補償。這比美國長期實行的單純“公平市價”補償還要充分，對保護被征收人財產(chǎn)利益、抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收必有實效。但是集體土地征收還是按照土地原來用途的收益比進行補償，無法反應(yīng)土地的市場價值。而且我國征地糾紛的主要原因也不在于是不是應(yīng)該征收，而在于征收補償是否合理。征收糾紛相應(yīng)地主要發(fā)生在工業(yè)尤其是商業(yè)用地領(lǐng)域，被征收人對政府低價征收、高價賣出的行為深表不滿。盡管土地漲價是否應(yīng)該“歸公”尚存在很大爭議，也有學(xué)者認為我國目前征收標準其實不低，補償糾紛的原因在于程序的不公正[21]。我們暫且拋開這些爭論，但是要承認，提高補償標準將增加征收人和需用地人的開發(fā)成本，在這個意義上，確實能促使政府在決定是否征收時更加理性，從而在一定程度上抑制經(jīng)濟發(fā)展型征收的泛濫。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)限制逐漸放寬的背景下，未來農(nóng)村土地征收的補償標準也應(yīng)該實行以市場價值導(dǎo)向的合理補償。

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[20] 陳曉芳.美國不動產(chǎn)征收補償司法實踐之解析[J].廣東財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2014(3)：89-97.

[21] 李增剛.土地征收補償制度完善：標準問題還是程序問題[J].理論學(xué)刊,2013(12):42-48.

[責(zé)任編輯：靳香玲]How to Control Economic Development Takings: With Experience and Implications from the USA

OUYANG Jun-jun

(Collaborative Innovation Center of Building Jiangxi under the Rule of Law, Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330032, China)

The economic development takings are different from the typical public ones. In the USA, the economic development takings, with a series of decisions of the Federal Supreme Court and local state courts, came to form and prosper in the second half of the twentieth century. It should be acknowledged that the economic development takings can indeed promote the local economic development, but still display many drawbacks. Facing the public concerns and the queries of the academia, the US legislative and judicial branches work together with many efforts to control the excessive expansion of economic development takings. Their studies can provide a more objective angle to understand China’s economic development takings and its reform.

United States of America; economic development takings; public use; property protection

2016-03-21

中國博士后科學(xué)基金第59批面上資助項目(2016M592105)；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)重點研究基地重大項目(2012JDXM019)；福建省軟科學(xué)研究計劃項目(2016R0005)

歐陽君君(1981-)，男，江西新余人，江西財經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心副研究員，法學(xué)博士，應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后，主要從事經(jīng)濟行政法研究。

DF 453

A

1004-1710(2016)05-0040-09