◎謝里 陳輝

增加電力投資仍是新常態(tài)下優(yōu)先戰(zhàn)略

◎謝里 陳輝

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)。對(duì)電力行業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)增速放緩并不意味著應(yīng)該削減電力投資?；趯?duì)電力企業(yè)的實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)電力行業(yè)的電網(wǎng)企業(yè)和電源企業(yè)均存在諸多投資不足現(xiàn)象。電力投資不足不僅制約了電力行業(yè)運(yùn)行效率，而且還成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家成功實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的掣肘。針對(duì)電力行業(yè)投資中存在的現(xiàn)實(shí)制約因素，本文提出了增加和優(yōu)化電力投資的方向性建議。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；電力投資；優(yōu)先戰(zhàn)略

不同于以往的總量經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。為了使經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下持續(xù)、健康發(fā)展，“十二五”末期，我國啟動(dòng)了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”方案；今年9月，在G20杭州峰會(huì)上我國與美國同時(shí)向聯(lián)合國遞交了《巴黎協(xié)定》，這既標(biāo)志著我國將在節(jié)約資源和應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面率先作出國際表率，也表明我國將積極迎接經(jīng)濟(jì)新常態(tài)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

重要意義

電力作為國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基礎(chǔ)性行業(yè)，它是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵要素。電力行業(yè)的科學(xué)、健康和可持續(xù)發(fā)展不僅成為實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要保障，而且是我國在國際社會(huì)樹立節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)標(biāo)桿的重要體現(xiàn)。一方面，電力行業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施工業(yè)，其發(fā)展水平不僅關(guān)系經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，更關(guān)系國家安全和社會(huì)和諧。另一方面，電力具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，使得電力投資成為激活行業(yè)鏈和帶動(dòng)各地區(qū)各行各業(yè)發(fā)展的“鑰匙”。有效的電力投資不僅能提高電力系統(tǒng)運(yùn)行的安全性與穩(wěn)定性，大幅緩解電力供應(yīng)緊張的局面，而且對(duì)我國現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的加速形成以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和各地區(qū)、各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及應(yīng)對(duì)氣候、資源各類自然因素瓶頸等起到基礎(chǔ)性和決定性作用。

國家能源局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，“十二五”時(shí)期居民用電年均增速為5.7%，而該時(shí)期電網(wǎng)和電源建設(shè)總投資絕對(duì)額雖從2011年的7394億元上升到2015年的8576億元，但按可比價(jià)格計(jì)算年均增速不到4%。如果電力投資按此速度增長，則電力供給不足將進(jìn)一步成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的因素之一。

制約因素

1.投資規(guī)模不足

（1）投資主體在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下更加關(guān)注投資收益率高、回報(bào)周期短和風(fēng)險(xiǎn)低的項(xiàng)目，而電力投資規(guī)模大、回報(bào)周期長、有風(fēng)險(xiǎn)且具有較強(qiáng)的正外部社會(huì)效應(yīng)，使得電力行業(yè)投資的社會(huì)收益不能完全轉(zhuǎn)化為投資主體的回報(bào)，電力行業(yè)相關(guān)的投資水平低于社會(huì)需要的最優(yōu)投資水平。近年來，我國電力投資總量雖不斷擴(kuò)大，但是增速卻呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。不僅如此，一些地區(qū)的電力投資增長率甚至還長期低于該地區(qū)工業(yè)投資增長率。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，電力項(xiàng)目前期的基礎(chǔ)性投入較大，加之新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，所涉及的電網(wǎng)改造、電源設(shè)備改造等項(xiàng)目所需的資金需求壓力不斷增加，導(dǎo)致一些邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的電力基礎(chǔ)設(shè)施仍顯薄弱，存在大量的老舊設(shè)備和超負(fù)荷運(yùn)行設(shè)備，特別是電網(wǎng)事故應(yīng)急所需的設(shè)備、材料等物資儲(chǔ)備嚴(yán)重短缺。

（2）雖然發(fā)展清潔電力具有技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)的“雙重”正外部性，但是，清潔電力電網(wǎng)和電源投資對(duì)技術(shù)水平要求較高且易受自然環(huán)境的系統(tǒng)沖擊，使其投資具有一定風(fēng)險(xiǎn)且回報(bào)周期長，因此，缺乏資金支持使得清潔電力設(shè)備檢修和更新等都成為不容忽視的問題。

2.投資結(jié)構(gòu)不合理

（1）近年來，我國電網(wǎng)的建設(shè)水平不斷提高，但是電網(wǎng)發(fā)展滯后的矛盾也逐漸顯現(xiàn)，如電網(wǎng)投資比例偏低，特高壓電網(wǎng)和配電網(wǎng)“兩頭薄弱”、清潔電力輸電和配電技術(shù)不夠強(qiáng)等。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)模式下開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全社會(huì)對(duì)于電網(wǎng)大范圍優(yōu)化配置能源資源以及適應(yīng)清潔能源大規(guī)模開發(fā)利用的能力將不斷提出新的要求，未來電力投資需求空間依舊很大；同時(shí)，為了能夠滿足居民日益提高的用電需求，增加對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的投資占比、擴(kuò)充電網(wǎng)規(guī)?？滩蝗菥?。

（2）從生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的電源結(jié)構(gòu)來看，風(fēng)電、太陽能單位發(fā)電成本逐步降低且外部性強(qiáng)，需要優(yōu)先發(fā)展；而燃煤發(fā)電由于不斷受到上網(wǎng)電價(jià)、環(huán)境污染等多重壓力影響，應(yīng)逐漸被限制發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)情況是，由于我國煤炭價(jià)格下降，燃煤發(fā)電利潤豐厚，決策部門在核準(zhǔn)燃煤機(jī)組項(xiàng)目時(shí)，既放松了電源投資監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，也未從整體上把握電源投資分布結(jié)構(gòu)，因而，逐漸暴露出電源投資配置不合理、電源結(jié)構(gòu)未與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相匹配等弊端。

3.企業(yè)負(fù)債壓力大

電力行業(yè)特別是電網(wǎng)企業(yè)是具有自然壟斷屬性的一類特殊行業(yè)，其市場集中度越高，越能有效降低電力發(fā)、輸、送、配和用成本。從電力企業(yè)所有權(quán)和空間分布來看，專業(yè)化從事電力生產(chǎn)和經(jīng)營的企業(yè)包括國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中國華能集團(tuán)公司等中央級(jí)企業(yè)以及其他中央企業(yè)在開展“多角化”經(jīng)營時(shí)的二級(jí)單位，這些企業(yè)依據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求，在全國各地區(qū)都建有自己的分公司，以盡可能采取規(guī)模報(bào)酬遞增方式開展電力生產(chǎn)和經(jīng)營，節(jié)約建設(shè)、生產(chǎn)和經(jīng)營成本，保障各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求。與此同時(shí)，一些省、市和自治區(qū)政府基于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也建有自己的電網(wǎng)和電源企業(yè)。當(dāng)國家下?lián)茈娏π袠I(yè)補(bǔ)貼資源時(shí)，中央級(jí)的電力企業(yè)依據(jù)電力補(bǔ)貼對(duì)象的分布考慮，必然將補(bǔ)貼資源重點(diǎn)投放到最需要補(bǔ)貼的地區(qū)分公司，而其他地區(qū)分公司獲得補(bǔ)貼較少。當(dāng)?shù)胤秸峙潆娏ρa(bǔ)貼資源時(shí)，則更多將資源分配給自建的電網(wǎng)和電源企業(yè)，這就使得分布在這些地區(qū)的中央級(jí)企業(yè)分公司在承擔(dān)了較多的社會(huì)責(zé)任和履行國家發(fā)展戰(zhàn)略職能的同時(shí)，又得不到有效補(bǔ)貼，長期背負(fù)債務(wù)壓力運(yùn)營。

政策建議

1.增加電力總投資規(guī)模

隨著電能作為基礎(chǔ)性能源在終端能源消費(fèi)中的比重逐漸提高，各類電力用戶的用電需求必將不斷擴(kuò)大，加之當(dāng)前我國正大力推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不斷涌現(xiàn)出的新的用電工藝、電力產(chǎn)品等都將在很大程度上提高電能的替代潛力，用電增速勢必會(huì)有所反彈?？紤]現(xiàn)實(shí)需求和未來經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇呈現(xiàn)的高電力需求增長，電力供給投資規(guī)模水平應(yīng)略超前于經(jīng)濟(jì)增長水平，且與未來預(yù)期的經(jīng)濟(jì)中高速增長水平相適應(yīng)，這樣才能為我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長提供強(qiáng)勁的動(dòng)力保障。與此同時(shí)，由于清潔電力具有“雙重”正外部性，但回報(bào)周期較長，因而，應(yīng)更加注重增加清潔電力的電網(wǎng)和電源行業(yè)相關(guān)投資。

2.優(yōu)化電力投資結(jié)構(gòu)

■ 邊城畫角 祁正吉/攝

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，擴(kuò)充電網(wǎng)投資，可以有效帶動(dòng)電源結(jié)構(gòu)和分布優(yōu)化，確保整個(gè)電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跨區(qū)跨省電網(wǎng)投資建設(shè)的力度，推動(dòng)各級(jí)電網(wǎng)的同步協(xié)調(diào)改造和發(fā)展，著力解決特高壓電網(wǎng)和配電網(wǎng)“兩頭薄弱”問題，增加配網(wǎng)領(lǐng)域的投資，在優(yōu)質(zhì)高效地建好特高壓交流輸電等工程的同時(shí)，增加特高壓交流輸電投資，擴(kuò)大特高壓交流輸電投資可達(dá)范圍，優(yōu)化資源配置能力。國際經(jīng)驗(yàn)表明，優(yōu)化電力投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)應(yīng)包括通過增加輸、配電網(wǎng)建設(shè)優(yōu)化改造投資，滿足清潔電源及時(shí)上網(wǎng)輸配，以激勵(lì)清潔電力的生產(chǎn)和消費(fèi)；當(dāng)電網(wǎng)受到不可預(yù)期的自然或人為沖擊時(shí)，及時(shí)保障電力發(fā)、輸、送、配和用的穩(wěn)定而增加智能電網(wǎng)建設(shè)和改造投資；增加城市輸配電網(wǎng)示范工程建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)升級(jí)改造工程，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)新建、擴(kuò)建變電站和線路等電力設(shè)施以及分布式電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營相關(guān)投資，以解決廣大農(nóng)村地區(qū)供電質(zhì)量不理想、部分設(shè)備過載和線路“卡脖子”等問題。另一方面，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，考慮到電源點(diǎn)分布不均等問題，應(yīng)在電源分布不足地區(qū)因地制宜地增加電源建設(shè)項(xiàng)目投資，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定所需電力需求。同時(shí)，優(yōu)化電源投資結(jié)構(gòu)，增加新能源投資的比例，新增煤電投資應(yīng)適當(dāng)減少，核電、風(fēng)電和水電等清潔能源的投資比重應(yīng)在保證安全性的前提下有所提高。此外，還須加強(qiáng)新能源技術(shù)的研發(fā)投資，加快對(duì)現(xiàn)有輸電線路的改造升級(jí)、清潔能源富集地區(qū)的送電通道建設(shè)和并網(wǎng)工程建設(shè)投資，以進(jìn)一步提高其吸納清潔能源的能力。

3.加大電力投資的社會(huì)效益考核權(quán)重

對(duì)于電力行業(yè)績效的評(píng)估不能僅看重投資的經(jīng)濟(jì)成本和經(jīng)濟(jì)收益，而應(yīng)該在電力行業(yè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中賦予社會(huì)效應(yīng)和履行國家戰(zhàn)略等相關(guān)考核指標(biāo)較高權(quán)重。特別是考慮到電力行業(yè)的自然壟斷特性，多數(shù)電力企業(yè)為國有企業(yè)，國有電力企業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要淡化對(duì)電力投資短期經(jīng)濟(jì)回報(bào)的考核，加強(qiáng)電力投資的社會(huì)效益考核，以此激勵(lì)電力企業(yè)從長遠(yuǎn)角度優(yōu)化運(yùn)作和投資。

4. 明確電力投資補(bǔ)貼對(duì)象

決策機(jī)構(gòu)以一定的形式給予電網(wǎng)企業(yè)相應(yīng)的投資補(bǔ)貼時(shí)，特別是當(dāng)電力行業(yè)受到自然因素和宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)沖擊而受到損失時(shí)，需要明確補(bǔ)貼對(duì)象，通過有效成本評(píng)估確定補(bǔ)貼額度，實(shí)行?？疃ㄏ蜓a(bǔ)貼，確保健全電力補(bǔ)貼機(jī)制，避免中央和地方、不同屬級(jí)企業(yè)之間以及集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部互相扯皮、推諉，既使投資補(bǔ)貼程序更加規(guī)范、合理化，又提高電力企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)與經(jīng)營的動(dòng)力。此外，對(duì)于清潔電力投資以及清潔電力價(jià)格應(yīng)當(dāng)因時(shí)制宜、因地制宜地進(jìn)行補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)全社會(huì)對(duì)清潔電力的發(fā)、輸、配和用。

★本文系國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：71573074）的階段性成果。

（作者單位：湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.020 ■ 編輯：田佳奇