戚文君

摘要：隨著“陽光財政”改革的進一步深入，做為政府公共預(yù)算中的“三公經(jīng)費”支出，已成為全社會對政府預(yù)算支出觀注的重點。所謂“三公經(jīng)費”：指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費產(chǎn)生的消費等，是政府維持必要的行政管理費用的正常運作?！叭?jīng)費”支出過于龐大，已經(jīng)是政府預(yù)算中不爭的事實，為維護政府預(yù)算的公信力，將有限的財政資金投入到發(fā)展國民經(jīng)濟、建設(shè)公共基本服務(wù)，擴大改革開放成果上，必須規(guī)范“三公經(jīng)費”支出，從而進一步壓縮行政運行成本。本文通過中央有關(guān)部門對“三公經(jīng)費”的數(shù)據(jù)進行分析、比較，結(jié)合中國目前的國情，總結(jié)出中國“三公經(jīng)費”出現(xiàn)褚多問題的主要原因。本文對這些問題的原因進行了深入分析，并結(jié)合一些國外成功的經(jīng)驗，針對中國“三公經(jīng)費”的有效控制提出了一些對策和建議。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費 預(yù)算管理視覺

“三公經(jīng)費”支出有其存在的公共性和合理性，任何國家、任何政府都有“三公經(jīng)費”支出。它的發(fā)生是政府從事公共管理和提供公共服務(wù)所必須要的財政經(jīng)費保障。如何合理的界定”三公經(jīng)費”，切實發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是當(dāng)前建立“陽光財政”的改革目標之一，也是反腐倡廉，維護地方政府公信力的重要舉措。研究黨的“十八大”以來，中央政府進一步加強了反腐倡廉工作，并首次出臺了“八項規(guī)定”，實施了穩(wěn)健的財政政策，進一步加強了資金的財務(wù)管理。審計部門加大了審計監(jiān)督的力度。通過近年來對中央預(yù)算執(zhí)行審計報告中“三公經(jīng)費”審計結(jié)果的數(shù)據(jù)對比，“三公經(jīng)費”的支出明顯有所下降，但問題依然嚴重。仍是各級政府部門亟待解決的重點問題。

一、目前“三公經(jīng)費”管理存在的主要問題

（一）“三公經(jīng)費”來源渠道較多，金額難以控制，超支有機可乘

一般行政事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要是財政一般預(yù)算撥款收入、預(yù)算內(nèi)政府性基金收入、預(yù)算外收入、上級補助收入、經(jīng)營收入、其他收入等，目前由于統(tǒng)計“三公經(jīng)費”的口徑不一，造成“三公經(jīng)費”反映的數(shù)據(jù)缺乏全面性完整性。例如，“三公經(jīng)費”預(yù)算公開的內(nèi)容僅針對當(dāng)年年初預(yù)算安排的財政撥款預(yù)算數(shù)、而從其他資金來源支出的“三公經(jīng)費”預(yù)決算不在統(tǒng)計范圍，數(shù)據(jù)缺乏完整性。當(dāng)前的項目經(jīng)費預(yù)算相對粗略，使用靈活性很大，其成本開支還可能隱含著大量“三公經(jīng)費”支出，給“三公經(jīng)費”支出化解為其他費用，隱藏在項目經(jīng)費中提供了空間。

（二）“三公經(jīng)費”支出會計核算不夠規(guī)范，反映的數(shù)據(jù)缺乏真實性合法性

一是部分預(yù)算單位對“三公經(jīng)費”范疇的界定不清，比如行政事業(yè)單位召開會議，會議開支可能會發(fā)生招待費、辦公費、車輛運行費用等，財務(wù)人員在賬務(wù)處理時可能將其只列支為會議費，而不列支為“三公經(jīng)費”支出，存在很大的自主性。二是會計科目設(shè)置籠統(tǒng)，取數(shù)來源不一，造成會計核算數(shù)據(jù)與部門決算數(shù)據(jù)不相符。三是對“三公經(jīng)費”概念的理解不透徹。雖然相關(guān)文件對“三公經(jīng)費”已作了明確的界定，但由于基層財務(wù)人員的素質(zhì)層次不齊，會計核算時不能對“三公經(jīng)費”如實列支。這些情況導(dǎo)致財務(wù)人員歸集數(shù)據(jù)存在主觀性和片面性，使“三公經(jīng)費”數(shù)據(jù)偏差較大。四、為縮減實際支出，有些單位將公務(wù)接待費、車輛運行費分解到會議費、差旅費、辦公費、其他費用中列支；另一方面轉(zhuǎn)嫁費用，將相關(guān)支出轉(zhuǎn)移到所屬基層單位列支，有些有資產(chǎn)對外出租的單位，用三公支出直接抵沖租金收入，違反“收支兩條線”管理規(guī)定，收支不入賬等等。

（三）“三公經(jīng)費”內(nèi)部管理和監(jiān)督機制缺乏針對性和實有性

當(dāng)前，行政事業(yè)單位財務(wù)管理主要依據(jù)有關(guān)財務(wù)制度、財務(wù)規(guī)則和內(nèi)部控制制度等，內(nèi)容缺少對“三公經(jīng)費”日常管理的實施辦法及細則。有些單位雖然制定了內(nèi)部管理措施，但還很不完善，缺乏針對性和實有性，缺乏獎罰問責(zé)追究制度。有的單位存在“三不”即，“規(guī)定內(nèi)容不清楚，落實行動不情愿，糾正偏差不主動”，等待觀望的多，主動糾偏的少，甚至有“誰照辦誰吃虧”的思想，致使內(nèi)部管理制度流于形式，缺乏持之以恒的執(zhí)行力。加之“三公經(jīng)費”消費決策權(quán)在單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)，而他們又是主要消費者，從而造成監(jiān)督的缺位和弱化，內(nèi)部審計人員就算發(fā)現(xiàn)問題，也不會集中在這個問題上，不愿意得罪人，自然在一定程度上縱容了 “三公經(jīng)費”增長，內(nèi)控制度不能起到應(yīng)有的作用。

（四）“三公經(jīng)費”公開信息質(zhì)量不高，外部監(jiān)督難以介入，難以發(fā)揮社會監(jiān)督的作用

有些單位不按照要求公開“三公經(jīng)費”、不按規(guī)定上報“三公經(jīng)費”支出情況，財政部門缺乏有效的管理和監(jiān)督手段。有些單位將“三公經(jīng)費”分解到其它費用中列支，數(shù)字缺乏真實性，讓人霧里看花，遭到公眾質(zhì)疑。但現(xiàn)行法律、法規(guī)中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受上級機關(guān)或者法律監(jiān)督機構(gòu)的審計監(jiān)督。在沒有授權(quán)的情況下，一般社會中介機構(gòu)無權(quán)向行政事業(yè)單位的三公經(jīng)費進行檢查。另一方面公眾的維權(quán)意識，享有的知情權(quán)又少，缺乏監(jiān)督的積極性；對公開內(nèi)容的不理解，也挫傷了公眾“三公經(jīng)費”的監(jiān)督的積極性，社會監(jiān)督難以發(fā)揮真正的作用。

二、加強“三公經(jīng)費”管理的對策與建議

（一）加強思想教育，構(gòu)筑領(lǐng)導(dǎo)干部思想防線，提高會計管理職能

“三公”消費主體在高層，真正的問題也在高層。因此，治理“三公”消費問題必須以各級領(lǐng)導(dǎo)干部為重點對象，不得避重就輕，主次不分。一方面以當(dāng)前形勢為契機，向各級各部門開展法制教育和廉政教育、利用領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)席會議、領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)會議、廉政教育會議等機會，加強宣傳，以實際案例進行警示教育，幫助各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立艱苦奮斗、厲行節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng)，從思想源頭上樹立宗旨意識，達到以德養(yǎng)廉目的。杜絕比奢侈、比排場、比高檔、比享受的“享樂主義”思想和揮霍浪費行為，促進各級領(lǐng)導(dǎo)干部自覺抵制各種誘惑，認真維護公務(wù)消費紀律，艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，做潔身自好、廉潔自律的表率。將部門、單位的一把手作為考核對象，使主要領(lǐng)導(dǎo)感到制度（機制）上有壓力、有約束。

長期以來，會計管理職能弱化，對于單位的財務(wù)收支，會計人員只注重是否合規(guī)，手續(xù)是否齊全；更要對真實性、合法性負責(zé)，應(yīng)加強會計從業(yè)人員職業(yè)道德的培訓(xùn)和管理，保證會計核算的合法性、真實性和正確性。同時要加大對亂帳、假帳、小金庫現(xiàn)象查實一個，處理一個，杜絕部門違規(guī)操作空間。

（二）完善財政預(yù)算體制，統(tǒng)一標準、夯實“三公經(jīng)費”管理基礎(chǔ)

一是完善“三公經(jīng)費”預(yù)算編制。改變財政部門預(yù)算編制流于形式，依據(jù)不科學(xué)、預(yù)算數(shù)額不合理、項目不細化的現(xiàn)狀。借鑒先進經(jīng)驗，結(jié)合實際情況，認真研究分析財政部門預(yù)算編制體制，制定一套完整、合理、科學(xué)的體系，為評價“三公經(jīng)費”高低奠定基礎(chǔ)，有效地發(fā)揮預(yù)算約束和控制作用。二是健全“三公經(jīng)費”相關(guān)標準。制定合理的執(zhí)行標準，具有可操作性。如小車管理方面，制定嚴格的公車管理規(guī)定，包括購車需求的審批、購車標準、車輛維修、油費管理、駕駛員管理、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等等，公務(wù)接待方面，本著厲行節(jié)約的要求，制定合理的接待標準、禮品標準、會議標準等；出國考察學(xué)習(xí)費用方面，嚴格審批制度，明確出行人員要求等。三是改進“三公經(jīng)費”核算體系。合理設(shè)置核算科目，財政統(tǒng)一核算部門，嚴格控制科目的使用、原始憑證的審核，杜絕費用開支混亂、相互轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。

（三）實行行政問責(zé)，進一步加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，強化社會監(jiān)督

通過建立職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、運行有序、運轉(zhuǎn)高效的行政監(jiān)督體系，將行政權(quán)力運行的每一個部位、每一個環(huán)節(jié)都置于有效的監(jiān)督之下。要深化細化預(yù)算決算公開和“三公經(jīng)費”公開，增強“三公經(jīng)費”使用情況的透明度，主動拿出來“曬一曬”，是進一步加強管理，及時糾正偏差的有效手段。充分發(fā)揮媒體與群眾輿論監(jiān)督作用，讓普通民眾廣泛參與其中，使各單位的公務(wù)行為置身于社會的監(jiān)督之下。建立健全信訪舉報制度，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)均開通舉報電話和設(shè)立舉報信箱，加大對公款吃喝、公款旅游、公車私用情況的社會監(jiān)督。要加大對“三公”消費中有令不行、有禁不止的行為的責(zé)任追究力度，把各單位行政成本情況及“三公經(jīng)費”公開情況，納入年度目標考核、廉政考核和問責(zé)范疇，促使各部門自覺規(guī)范和收緊“三公經(jīng)費”支出行為。要嚴肅黨的紀律，對有違反“三公經(jīng)費”使用規(guī)范的都必須要嚴肅處理，處理到具體事、具體人，標本兼治，以正黨紀，力爭做到輿論上嚴厲譴責(zé)，政治上堅決清除，經(jīng)濟上加倍處罰，法律上嚴加懲處。

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