顧振華 沈 瑤

鋼鐵利益集團(tuán)影響下的貿(mào)易保護(hù)與產(chǎn)能過(guò)?！阡撹F進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案的案例研究

顧振華 沈 瑤

以鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案作為切入點(diǎn)，對(duì)兩起案件中政府、國(guó)內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)之間的博弈展開(kāi)案例研究。結(jié)果表明：當(dāng)面對(duì)利益受損時(shí)，國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)、國(guó)外鋼鐵企業(yè)和政府以及國(guó)內(nèi)鋼鐵下游企業(yè)會(huì)迅速組成利益集團(tuán)；從影響機(jī)制上看，國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)主要通過(guò)政治聯(lián)系影響政府，國(guó)外和國(guó)內(nèi)鋼鐵下游利益集團(tuán)主要通過(guò)政治壓力影響政府；從影響結(jié)果上看，強(qiáng)有力的國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)能夠獲得“雙重”貿(mào)易保護(hù)，這樣的保護(hù)雖在當(dāng)時(shí)幫助國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)擴(kuò)大了產(chǎn)能，但也為后來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩埋下了隱患；另外，國(guó)外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)的存在則可以在一定程度上減小貿(mào)易保護(hù)的力度，縮短貿(mào)易保護(hù)的時(shí)間。

案例研究；國(guó)內(nèi)外利益集團(tuán)；下游利益集團(tuán)；貿(mào)易保護(hù)；產(chǎn)能過(guò)剩

一、引言

鋼鐵行業(yè)一直是中國(guó)政府關(guān)注的重點(diǎn)，它的發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系到財(cái)稅、就業(yè)等各方面問(wèn)題。2015年中國(guó)粗鋼產(chǎn)量達(dá)到8.04億噸，占全球總產(chǎn)量的50.3%，連續(xù)20年蟬聯(lián)世界第一產(chǎn)鋼大國(guó)。但是，整個(gè)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，利潤(rùn)率下降，不少企業(yè)徘徊在虧損的邊緣。事實(shí)上，從早期的產(chǎn)能不足，大量外國(guó)進(jìn)口鋼材通過(guò)傾銷(xiāo)占領(lǐng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，到近期的產(chǎn)能過(guò)剩，大量國(guó)內(nèi)出口鋼材被外國(guó)政府征收高額反傾銷(xiāo)稅，鋼鐵行業(yè)的整體表現(xiàn)一直都不十分穩(wěn)定。不過(guò)，鋼鐵行業(yè)國(guó)企壟斷、政府干預(yù)較強(qiáng)、整體創(chuàng)新不足的特點(diǎn)使得行業(yè)內(nèi)的企業(yè)基本形成“一榮俱榮、一損俱損”的利益集團(tuán)。那么，鋼鐵行業(yè)所擁有的利益集團(tuán)性質(zhì)，是否會(huì)給該行業(yè)在貿(mào)易政策上帶來(lái)更多的保護(hù)，從而引起行業(yè)整體產(chǎn)能的波動(dòng)呢？

為了能夠回答上述問(wèn)題，本文以2003年前后鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”

反傾銷(xiāo)案作為切入點(diǎn)，對(duì)兩起案件中中國(guó)政府、國(guó)內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)之間的相互博弈展開(kāi)案例分析和研究。通過(guò)對(duì)案件發(fā)生的時(shí)間、過(guò)程以及產(chǎn)生的各種影響進(jìn)行仔細(xì)觀察，得到以下結(jié)論：當(dāng)面對(duì)各自利益受損時(shí)，國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)、國(guó)外鋼鐵企業(yè)和政府以及國(guó)內(nèi)鋼鐵下游企業(yè)會(huì)迅速組成利益集團(tuán)；從影響機(jī)制上看，國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)主要通過(guò)政治聯(lián)系影響政府，國(guó)外和國(guó)內(nèi)鋼鐵下游利益集團(tuán)則分別依靠母國(guó)政府以及媒體和上訪等形式向政府施加壓力；從影響的結(jié)果上來(lái)看，強(qiáng)有力的國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)確實(shí)能夠獲得“雙重”貿(mào)易保護(hù)，這樣的“雙重”保護(hù)雖然在當(dāng)時(shí)幫助國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)擴(kuò)大了產(chǎn)能，但是也為后來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩埋下了隱患；另外，國(guó)外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)的存在則可以在一定程度上減小貿(mào)易保護(hù)的力度，縮短貿(mào)易保護(hù)的時(shí)間。

二、文獻(xiàn)綜述

在諸多有關(guān)利益集團(tuán)的研究中，Grossman和Helpman（1994）所建立的“保護(hù)待售”模型應(yīng)該是最受重視和關(guān)注的。該模型為分析政府和利益集團(tuán)之間相互博弈，從而影響政府決策的機(jī)制提供了一個(gè)較為清晰的分析框架。其中，利益集團(tuán)先向政府提供政治獻(xiàn)金以獲得貿(mào)易保護(hù)；接著政府在給定的政治獻(xiàn)金數(shù)量上最大化其目標(biāo)，決定貿(mào)易保護(hù)政策。最終結(jié)果顯示，擁有利益集團(tuán)的行業(yè)將會(huì)得到較高的貿(mào)易保護(hù)。Gawande等（2006）在該模型中加入了外國(guó)利益集團(tuán)的影響，使得該分析框架更為完整。

盛斌（2002）根據(jù)中國(guó)的政治體制對(duì)“保護(hù)待售”模型進(jìn)行了改進(jìn)，沒(méi)有將政治獻(xiàn)金作為利益集團(tuán)影響政府的手段。在他看來(lái)，不同行業(yè)中的利益集團(tuán)要么憑借他們與政府之間的關(guān)系；要么采取一些其他“隱性”手段直接向政府施壓從而影響政府決策，反映在政府目標(biāo)函數(shù)中就是行業(yè)利潤(rùn)將擁有更高的權(quán)重。這種“邊際意義”上的權(quán)重變化被視為所有“隱性”影響手段的集中體現(xiàn)。結(jié)果表明，若某個(gè)行業(yè)受重視程度越高則獲得的貿(mào)易保護(hù)也就越多。

應(yīng)該說(shuō)，上述研究是分析有關(guān)中國(guó)利益集團(tuán)問(wèn)題的基礎(chǔ)。Grossman 和 Helpman（1994）開(kāi)創(chuàng)了使用經(jīng)濟(jì)模型分析利益集團(tuán)問(wèn)題的先河。Gawande等（2006）引入了外國(guó)利益集團(tuán)。盛斌（2002）則嘗試將邊際影響代替政治獻(xiàn)金作為利益集團(tuán)在中國(guó)的主要影響方式。不過(guò)，若想進(jìn)行更深一步的研究，仍舊需要對(duì)以下3個(gè)問(wèn)題作出明確和切合實(shí)際的回答：中國(guó)各行業(yè)可能存在哪些利益集團(tuán)？這些利益集團(tuán)的影響機(jī)制究竟是什么？利益集團(tuán)的存在會(huì)對(duì)中國(guó)政府決策帶來(lái)什么樣的變化？本文通過(guò)對(duì)鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案進(jìn)行較為詳細(xì)的案例分析，嘗試回答了上述問(wèn)題?？赡艿倪呺H貢獻(xiàn)在于：本文采用了案例分析作為研究方法，通過(guò)對(duì)中國(guó)鋼鐵行業(yè)中的各種利益集團(tuán)進(jìn)行考察和分析，為建立起符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的理論分析框架提供了微觀基礎(chǔ)。

三、鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案始末

（一）1999～2005年中國(guó)鋼鐵行業(yè)的概況

從20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)一路高歌猛進(jìn)，國(guó)內(nèi)各行業(yè)對(duì)于鋼產(chǎn)品的需求也水漲船高。加上美國(guó)、歐盟等啟動(dòng)了鋼鐵保障措施，而中國(guó)“入世”后降低了進(jìn)口鋼材的關(guān)稅，原本流向美歐的鋼鐵產(chǎn)品紛紛涌向中國(guó)市場(chǎng)。這些進(jìn)口鋼材憑借較好的質(zhì)量、較低的價(jià)格，迅速占領(lǐng)了部分國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，使得國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)的利潤(rùn)下滑，部分企業(yè)甚至陷入了虧損狀態(tài)。在這樣的背景下，2002年3月和4月，原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部連續(xù)收到了國(guó)內(nèi)數(shù)家大型鋼鐵公司聯(lián)合提出的兩項(xiàng)申請(qǐng)——《“冷軋板卷”產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)調(diào)查申請(qǐng)》以及《關(guān)于對(duì)鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)行保障措施調(diào)查的申請(qǐng)》。2002年11月原外經(jīng)貿(mào)部便宣布對(duì)涉案鋼材產(chǎn)品實(shí)施保障措施，2003年5月則初裁決定對(duì)進(jìn)口“冷軋板卷”征收反傾銷(xiāo)稅。但事情很快發(fā)生轉(zhuǎn)折，2003年9月中國(guó)商務(wù)部發(fā)布公告稱(chēng)：“暫不對(duì)被調(diào)查產(chǎn)品（冷軋板卷）實(shí)施反傾銷(xiāo)措施?！本o接著，2003年12月26日中國(guó)又宣布中止了原本要實(shí)施3年的進(jìn)口保障措施。

除了應(yīng)對(duì)美歐鋼鐵保障措施以外，是否還有其他原因在短短兩年內(nèi)造成了這么劇烈的政策反復(fù)？作為中方鋼鐵企業(yè)法律事務(wù)代理人的王雪華律師作出了回答：“這次鋼鐵保障措施案不僅僅牽涉到了國(guó)內(nèi)外各個(gè)鋼鐵企業(yè)的利益，還牽涉到了我們國(guó)內(nèi)眾多鋼鐵下游企業(yè)的利益?！毕挛耐ㄟ^(guò)對(duì)兩個(gè)案件起因、經(jīng)過(guò)、結(jié)果以及影響的詳細(xì)描述和分析，考察在案件中中國(guó)政府、國(guó)內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)以及鋼鐵下游利益集團(tuán)之間的相互博弈。

（二）案件的起因

冷軋板卷是鋼材產(chǎn)品的一種，它的機(jī)械性能和工藝性能較好，因此從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，各個(gè)行業(yè)對(duì)于冷軋板卷的需求量均節(jié)節(jié)攀高，根據(jù) UN comtrade數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，從1998～2001年冷軋板卷的表觀消費(fèi)量（產(chǎn)量+進(jìn)口量-出口量）保持平均每年約20%的增長(zhǎng)，而國(guó)內(nèi)產(chǎn)能的增長(zhǎng)率不足11%。國(guó)內(nèi)供需的失衡使得大量進(jìn)口冷軋板卷涌入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，其中原產(chǎn)地為俄羅斯、韓國(guó)、烏克蘭、哈薩克斯坦和臺(tái)灣地區(qū)的冷軋板卷成為了進(jìn)口的主力。國(guó)內(nèi)冷軋板卷的主要生產(chǎn)商上海寶鋼集團(tuán)公司、鞍山鋼鐵集團(tuán)公司和武漢鋼鐵股份有限公司聯(lián)合于2002年2月20日向原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部提交了反傾銷(xiāo)調(diào)查申請(qǐng)。

未等到中國(guó)政府部門(mén)的回應(yīng)，中國(guó)鋼鐵行業(yè)又遭受到了中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)最大的沖擊。2002年3月5日美國(guó)總統(tǒng)宣布對(duì)10類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施保障措施，于2002年3月20日生效，為期3年。歐盟于2002年3月29日采取應(yīng)對(duì)措施，對(duì)15種進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取200天的配額保障措施。美歐兩大鋼鐵進(jìn)口源頭的貿(mào)易保障措施，加上中國(guó)對(duì)鋼材的大量需求以及“入世”后逐步消減的關(guān)稅，不僅是冷軋板卷，大量熱軋鋼材、不銹鋼材等幾乎所有鋼鐵產(chǎn)品迅速涌入中國(guó)市場(chǎng)，給國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)帶來(lái)了巨大的沖擊。如表1所示，2001～2002年上海寶鋼、武漢鋼鐵以及鞍山鋼鐵等大型上市鋼鐵企業(yè)的凈利潤(rùn)和營(yíng)業(yè)收入增速都出現(xiàn)了不同程度的下滑，更不用說(shuō)一些中小型鋼鐵企業(yè)已經(jīng)徘徊在了虧損甚至停產(chǎn)的邊緣。

表1 1999～2003年3家大型國(guó)有上市鋼鐵企業(yè)的業(yè)績(jī)?cè)鏊?（單位：%）

（三）案件的申請(qǐng)和調(diào)查

考慮到“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)申請(qǐng)沒(méi)有得到及時(shí)的回應(yīng)，為了維護(hù)鋼鐵行業(yè)的整體利益，避免進(jìn)口產(chǎn)品造成進(jìn)一步損害，2002年4月19日，中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)組織協(xié)同國(guó)內(nèi)前5大鋼鐵企業(yè)——上海寶鋼集團(tuán)公司、武漢鋼鐵 （集團(tuán)） 公司、鞍山鋼鐵集團(tuán)公司、首鋼總公司和邯鄲鋼鐵集團(tuán)有限公司向原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部和原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委正式提交了《關(guān)于對(duì)鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)行保障措施調(diào)查的申請(qǐng)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《申請(qǐng)》），同時(shí)提供了近百萬(wàn)字的有關(guān)鋼鐵行業(yè)進(jìn)出口情況以及行業(yè)現(xiàn)狀的資料?！渡暾?qǐng)》材料的撰寫(xiě)、整理和提交由時(shí)任寶鋼副董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理的謝企華主要負(fù)責(zé)，并由當(dāng)時(shí)的武漢鋼鐵董事總經(jīng)理劉本仁、鞍鋼黨委書(shū)記劉玠一同參與。另外，除了上述3位兼任中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)的努力外，中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)黨委書(shū)記吳建常也親自從中斡旋，最終該《申請(qǐng)》以中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)外加5大鋼鐵企業(yè)的名義正式提交。“進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品數(shù)量的急劇增加已經(jīng)給國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，如遲延采取措施，其嚴(yán)重?fù)p害將難以補(bǔ)救。”《申請(qǐng)》中的這段話體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)緊張的氣氛。

面對(duì)兩起接踵而至的貿(mào)易保護(hù)申請(qǐng)以及幾乎整個(gè)鋼鐵行業(yè)的訴求，加上又牽涉到“入世”后的國(guó)際貿(mào)易摩擦問(wèn)題，原外經(jīng)貿(mào)部和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委非常重視，立刻組織相關(guān)人員進(jìn)行初步審查，并報(bào)送原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)以及海關(guān)總署。僅一個(gè)月后的2002年5月20日原外經(jīng)貿(mào)部和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委便正式公告立案，一天后就做出了初裁決定，對(duì)9大類(lèi)48個(gè)稅號(hào)的鋼鐵產(chǎn)品先實(shí)施180天的臨時(shí)保障措施，并且聲明將會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行徹底調(diào)查。一位不愿透露姓名的官員向《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》表示：這么快就做出決定，難免有些倉(cāng)促，一是因?yàn)閲?guó)內(nèi)壓力確實(shí)很大，二則可能是剛加入世貿(mào)組織，政府還缺乏經(jīng)驗(yàn)。

2002年5月29日，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委啟動(dòng)了正式調(diào)查程序。該案利害關(guān)系方共355家企業(yè)，其中國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者6家，國(guó)內(nèi)進(jìn)口商20家，國(guó)內(nèi)用戶(hù)263家，國(guó)外生產(chǎn)商50家，國(guó)外出口商16家，涉案產(chǎn)品涵蓋了多數(shù)鋼鐵產(chǎn)品類(lèi)別，共9大類(lèi)。鑒于該案件牽涉面之廣，牽涉資金之大，被當(dāng)時(shí)業(yè)界稱(chēng)為“‘入世’第一案”。2002年6月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委抽調(diào)精兵強(qiáng)將成立了一支數(shù)百人的龐大調(diào)查組，他們有的親赴國(guó)內(nèi)各大鋼鐵企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，有的則通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、電話采訪、召開(kāi)陳述會(huì)等形式聽(tīng)取申請(qǐng)者、應(yīng)訴方以及社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，有的則收集大量有關(guān)國(guó)內(nèi)外鋼鐵產(chǎn)品的數(shù)據(jù)。

在這些大量前期工作的基礎(chǔ)之上，2002年9月4日，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委如期在北京召開(kāi)了“部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查聽(tīng)證會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“聽(tīng)證會(huì)”）。該聽(tīng)證會(huì)是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)進(jìn)口保障與反傾銷(xiāo)領(lǐng)域交鋒最為激烈的調(diào)查聽(tīng)證會(huì)，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委副主任張志剛主持了聽(tīng)證會(huì)。除了涉案的國(guó)內(nèi)以及國(guó)外的鋼鐵企業(yè)、進(jìn)口商、用戶(hù)及其代理人外，還有俄羅斯、烏克蘭、韓國(guó)和美國(guó)等國(guó)駐華代表，專(zhuān)家學(xué)者等總共800多人次參加了聽(tīng)證會(huì)。有72家企事業(yè)單位遞交了書(shū)面材料，會(huì)上共有67人次作了發(fā)言。會(huì)議一開(kāi)始由時(shí)任中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)吳溪淳代表整個(gè)鋼鐵行業(yè)作了發(fā)言，隨后來(lái)自國(guó)內(nèi)外鋼鐵企業(yè)的代表、鋼鐵上下游企業(yè)的代表、國(guó)外政府駐華代表、法律界和學(xué)術(shù)界代表相繼發(fā)言，各抒己見(jiàn)。會(huì)議從9月4日上午開(kāi)始一直持續(xù)到9月5日下午，申請(qǐng)方和應(yīng)訴方主要的分歧包括產(chǎn)品分類(lèi)依據(jù)、市場(chǎng)份額劃定以及對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否造成實(shí)質(zhì)傷害等問(wèn)題。最后，上海寶鋼集團(tuán)副董事長(zhǎng)謝企華代表國(guó)內(nèi)企業(yè)作了總結(jié)報(bào)告。在最后報(bào)告中，謝企華強(qiáng)調(diào)了3個(gè)客觀存在的事實(shí)：即包括冷軋板卷在內(nèi)的進(jìn)口鋼材激增的事實(shí)；國(guó)內(nèi)相關(guān)鋼材產(chǎn)品價(jià)格呈下跌走勢(shì)的事實(shí)；國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)受到進(jìn)口產(chǎn)品沖擊后，出現(xiàn)銷(xiāo)售收入下降、利潤(rùn)大幅減少、企業(yè)開(kāi)工率嚴(yán)重不足的事實(shí)。據(jù)此，謝企華認(rèn)為進(jìn)口鋼材產(chǎn)品已經(jīng)對(duì)中國(guó)鋼鐵行業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，她代表涉案的國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)向有關(guān)部門(mén)提出予以保護(hù)的申請(qǐng)。

根據(jù)聽(tīng)證會(huì)上利益雙方的報(bào)告內(nèi)容以及前期調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，2002年9月23日，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委召開(kāi)了本次保障案件的擴(kuò)大會(huì)議，會(huì)議在產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局局長(zhǎng)王琴華的主持下結(jié)合現(xiàn)有材料基本肯定了申請(qǐng)方的意見(jiàn)，對(duì)具體實(shí)施辦法做出了擬裁決。令人頗感意外的是，得知擬裁決消息后，烏克蘭、韓國(guó)和日本等有關(guān)政府代表團(tuán)于10月7日特意再次向原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委陳述了意見(jiàn)，歐盟駐華使團(tuán)也提交了書(shū)面意見(jiàn)，期望中國(guó)政府不要對(duì)相關(guān)進(jìn)口鋼材采取貿(mào)易保護(hù)措施。

（四）案件的裁定

綜合考慮各方利益，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委于2002年11月12日發(fā)布了《關(guān)于部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品保障措施產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查的終裁決定》，裁定包括冷軋薄板、冷軋不銹鋼薄板（帶）在類(lèi)的5類(lèi)產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取保護(hù)措施。無(wú)獨(dú)有偶，2003年5月20日商務(wù)部公告稱(chēng)，基于2002年6～8月原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委對(duì)鋼鐵行業(yè)的問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)以及實(shí)地調(diào)查的結(jié)果，認(rèn)為來(lái)自俄、韓、烏、哈4國(guó)以及臺(tái)灣地區(qū)的進(jìn)口冷軋板卷確實(shí)存在傾銷(xiāo)行為，損害了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，初裁決定征收幅度不同的反傾銷(xiāo)稅。

5類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品的進(jìn)口保障措施加上“冷軋板卷”產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)，這種雙重保護(hù)不僅使得國(guó)外鋼鐵企業(yè)紛紛提出反對(duì)意見(jiàn)，使用鋼鐵作為投入品的下游企業(yè)也集體表達(dá)了不滿(mǎn)。時(shí)任商務(wù)部公平貿(mào)易局調(diào)查專(zhuān)員的王賀軍表示：實(shí)施了進(jìn)口保障和反傾銷(xiāo)措施之后，接到了很多下游行業(yè)和企業(yè)的來(lái)信、來(lái)電以及上訪，他們均認(rèn)為這些鋼鐵保護(hù)措施大大增加了他們的生產(chǎn)成本，企業(yè)面臨虧損甚至破產(chǎn)。國(guó)內(nèi)某著名家電企業(yè)的采購(gòu)部長(zhǎng)在接受《電器制造商》雜志的采訪時(shí)表示：“漲了！都漲了！目前每噸價(jià)格已經(jīng)比過(guò)去上漲了1，000多元！我們企業(yè)每年的冰箱產(chǎn)量這么大，壓力真的很大！”

（五）案件的反復(fù)和終止

正當(dāng)各方以為這件“‘入世’第一案”已經(jīng)塵埃落定之時(shí)，商務(wù)部2003年9月24日在發(fā)布的《中華人民共和國(guó)商務(wù)部關(guān)于對(duì)原產(chǎn)于俄羅斯、韓國(guó)、烏克蘭、哈薩克斯坦等4國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)的進(jìn)口冷軋板卷反傾銷(xiāo)調(diào)查的最終裁定》中表示，“鑒于本案的特殊情況，經(jīng)國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)同意，商務(wù)部暫不對(duì)被調(diào)查產(chǎn)品實(shí)施反傾銷(xiāo)措施，實(shí)施時(shí)間視情另行公告?！边@一消息迅速引起了市場(chǎng)的關(guān)注，不少企業(yè)家表示這可能是一個(gè)“轉(zhuǎn)機(jī)”。

王賀軍專(zhuān)員對(duì)這個(gè)“轉(zhuǎn)機(jī)”解釋道：“2002年9月到2003年4月，冷軋板卷價(jià)格上漲很快，與當(dāng)時(shí)調(diào)查期間的情況有了很大的不同?！?個(gè)月后，2003年12月26日，商務(wù)部發(fā)布公告終止對(duì)部分鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施保障措施。宋和平局長(zhǎng)稱(chēng)：“此舉是因?yàn)?003年12月美歐相繼取消了保障措施?！本o接著，2004年5月17日，商務(wù)部發(fā)布公告稱(chēng)征收反傾銷(xiāo)稅后，冷軋板卷國(guó)際市場(chǎng)情況及國(guó)內(nèi)供求關(guān)系發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，商務(wù)部決定對(duì)征收反傾銷(xiāo)稅的必要性進(jìn)行復(fù)審，并于2004年6月1日再次召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。曾參與2002年聽(tīng)證會(huì)的北京WTO事務(wù)中心法律部主任徐麗表示：“按照國(guó)際慣例，即便要取消已實(shí)行的貿(mào)易保護(hù)措施，一般也都會(huì)在措施實(shí)施一年以后，此次反傾銷(xiāo)稅從2003年5月征收到2003年9月暫停，再到2004年5月主動(dòng)提出復(fù)審，反傾銷(xiāo)稅征收時(shí)間事實(shí)上很短，不僅說(shuō)明國(guó)內(nèi)冷軋板卷情況發(fā)生了較大變化，該措施的確存在爭(zhēng)議?！?/p>

2004年6月1日，商務(wù)部再次召開(kāi)有關(guān)冷軋板卷是否繼續(xù)保護(hù)的聽(tīng)證會(huì)。來(lái)自國(guó)內(nèi)外企業(yè)、進(jìn)出口商、行業(yè)協(xié)會(huì)和駐華代表等300多名代表參加了此次會(huì)議。會(huì)議上，臺(tái)灣中國(guó)鋼鐵股份有限公司、韓國(guó)聯(lián)合鋼鐵工業(yè)株式會(huì)社等多家企業(yè)代表指出，受到2002年實(shí)施的反傾銷(xiāo)稅的影響，中國(guó)冷軋板卷進(jìn)口量下降了11%左右，但是中國(guó)國(guó)內(nèi)的冷軋板卷市場(chǎng)仍舊供不應(yīng)求，2004年冷軋板卷價(jià)格已經(jīng)突破5，000元每噸，比2003年同期高出了1，000多元，在這樣的情況下繼續(xù)征收平均9%的反傾銷(xiāo)稅已經(jīng)沒(méi)有必要。同時(shí)，烏克蘭駐華大使再次代表外國(guó)政府向中國(guó)政府表達(dá)了取消反傾銷(xiāo)措施的意愿。除了來(lái)自外國(guó)企業(yè)和政府的訴求外，通過(guò)各種渠道進(jìn)行反映的國(guó)內(nèi)下游行業(yè)的“抱怨”也給商務(wù)部施加了很大的壓力。基于上述原因，商務(wù)部于2004年9月10日裁定，由于供求關(guān)系發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，中國(guó)大陸冷軋板卷資源出現(xiàn)階段性短缺局面，已沒(méi)有必要對(duì)進(jìn)口冷軋板卷繼續(xù)征收反傾銷(xiāo)稅，根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)上述產(chǎn)品中止征收反傾銷(xiāo)稅。

根據(jù)上文的敘述，圖1簡(jiǎn)要地概括了兩起貿(mào)易保護(hù)案件的始末。從中看到，短短兩年左右的時(shí)間，從雙重保護(hù)到取消雙重保護(hù)，中國(guó)鋼鐵行業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)較為動(dòng)蕩的時(shí)期。除了鋼鐵行業(yè)之外，使用各種鋼鐵產(chǎn)品作為投入品的下游各行業(yè)也受到了巨大的影響。下文著重分析兩起案件對(duì)各行業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響，從而明確各個(gè)利益集團(tuán)展開(kāi)行動(dòng)的動(dòng)機(jī)。

圖1 鋼鐵進(jìn)口保障和“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案簡(jiǎn)明時(shí)間圖

四、案件對(duì)各行業(yè)的影響

（一）對(duì)國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)的影響

圖2從鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)出口量上反映了中國(guó)國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)所經(jīng)歷的變化。首先，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅猛勢(shì)頭，鋼鐵進(jìn)口量從1998年的1，200萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2001年接近2，000萬(wàn)噸，出口量則一直徘徊在500萬(wàn)噸左右，這顯示出了國(guó)內(nèi)產(chǎn)能的不足，國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)此時(shí)已經(jīng)受到了一定程度的沖擊。接著，由于美歐于2002年3月開(kāi)始實(shí)施鋼鐵保障措施，國(guó)際剩余鋼材涌入中國(guó)市場(chǎng)，進(jìn)口量迅速升至2003年的3，700萬(wàn)噸。最后，伴隨著鋼鐵進(jìn)口保障措施以及“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)措施的實(shí)施，2003年后中國(guó)鋼材進(jìn)口量便持續(xù)下滑。與之相比，國(guó)內(nèi)鋼材出口量從2003年開(kāi)始持續(xù)走高，并且在2005年以后超過(guò)進(jìn)口量。從進(jìn)出口量的變化來(lái)看，2003年前后的兩起貿(mào)易保護(hù)案件的確幫助國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)恢復(fù)了產(chǎn)能。

圖3則從國(guó)內(nèi)鋼鐵的價(jià)格、鋼鐵企業(yè)個(gè)數(shù)以及工業(yè)成本利潤(rùn)率3個(gè)方面來(lái)觀察兩起案件前后鋼鐵行業(yè)的變化。從國(guó)內(nèi)鋼鐵價(jià)格來(lái)看，2002年以前由于大量進(jìn)口鋼材的沖擊，國(guó)內(nèi)鋼鐵價(jià)格一直處于較低水平。隨著雙重保護(hù)的實(shí)施，鋼鐵價(jià)格從2003年開(kāi)始走高，直到2004年底中止“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)措施后才開(kāi)始有所回落。鋼鐵行業(yè)工業(yè)成本利潤(rùn)率的變化與鋼鐵價(jià)格十分類(lèi)似，2003年是由弱變強(qiáng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。當(dāng)2004年底結(jié)束雙重貿(mào)易保護(hù)后，工業(yè)成本利潤(rùn)率也開(kāi)始趨于平穩(wěn)。與二者有所不同，國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量在2005年前基本沒(méi)有太大起伏，從2005年開(kāi)始快速增加并且一直保持在高位。事實(shí)上，根據(jù)中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量從2003年開(kāi)始便有所增加，由于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算的是營(yíng)業(yè)收入500萬(wàn)以上的大型企業(yè)數(shù)量，因此直到2005年才出現(xiàn)了明顯增加。

總的來(lái)看，無(wú)論是從進(jìn)出口量還是價(jià)格、利潤(rùn)來(lái)看，鋼鐵進(jìn)口保障措施和“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案確實(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)起到了保護(hù)作用。與之形成鮮明對(duì)比的是，雙重貿(mào)易保護(hù)損害了國(guó)外鋼鐵出口企業(yè)的利益，它們不僅要承受保護(hù)措施帶來(lái)的直接影響，還要面對(duì)市場(chǎng)份額被國(guó)內(nèi)企業(yè)奪走的局面。

（二）對(duì)鋼鐵下游行業(yè)的影響

進(jìn)口保障措施和反傾銷(xiāo)的雙重保護(hù)確實(shí)給國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)帶來(lái)了機(jī)會(huì)，不過(guò)這種覆蓋面大、保護(hù)力度強(qiáng)的貿(mào)易保護(hù)卻傷害了鋼鐵下游諸多行業(yè)的利益。在這些行業(yè)中，受到損害最為明顯的是汽車(chē)行業(yè)和家電行業(yè)，一方面各種鋼鐵產(chǎn)品是這兩個(gè)行業(yè)的主要投入品；另一方面家電行業(yè)利潤(rùn)本來(lái)就相對(duì)較低，因此鋼鐵價(jià)格的上漲制約了行業(yè)的發(fā)展。

圖4和圖5反映了汽車(chē)行業(yè)和家電行業(yè)1999～2006年的概況。從兩個(gè)行業(yè)的成本來(lái)看，2003年前后成本都開(kāi)始迅速上漲，同比增速分別達(dá)到約44%和21%。與此同時(shí)，兩個(gè)行業(yè)中的虧損企業(yè)數(shù)量也快速增加，2004年的虧損企業(yè)數(shù)量同比分別增加了約25%和15%。直到2005年兩種貿(mào)易保護(hù)措施都被中止后，這兩個(gè)指標(biāo)才有所下降。

另外一個(gè)反映兩個(gè)行業(yè)基本狀況的指標(biāo)便是利潤(rùn)率。2004年汽車(chē)行業(yè)的利潤(rùn)率約為8.2%，同比下滑了1.3%，家電行業(yè)的利潤(rùn)率約為3.2%，同比下滑了0.55%。值得注意的是，兩張圖中統(tǒng)計(jì)的還是主營(yíng)業(yè)務(wù)收入在500萬(wàn)元以上的大型企業(yè)。這些質(zhì)量較好的大型企業(yè)都紛紛滑向了虧損的邊緣，更不用說(shuō)那些中小型的汽車(chē)和家電企業(yè)了。

為了能夠在連續(xù)時(shí)間上觀察鋼鐵貿(mào)易保護(hù)對(duì)下游行業(yè)的波及程度，圖6反映了在家用冰箱制造企業(yè)的主營(yíng)成本中鋼鐵支出所占的比例。從2003年實(shí)施鋼鐵貿(mào)易保護(hù)以后，鋼鐵成本占比從原來(lái)的5%左右增加到了10%，這給原本利潤(rùn)率只有5%左右的家用電冰箱行業(yè)帶來(lái)了巨大的成本壓力。與電冰箱制造業(yè)類(lèi)似，多數(shù)家用電器所使用的鋼鐵材料均在鋼鐵保護(hù)措施案的保護(hù)范圍之內(nèi)，有不少電器因?yàn)槭褂美滠埌寰碜鳛椴牧希€要經(jīng)歷反傾銷(xiāo)措施的雙重打擊。格力集團(tuán)采購(gòu)部的劉建勛在接受《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》采訪時(shí)就曾感嘆：“鋼材價(jià)格上漲對(duì)我們?cè)斐闪撕艽髩毫?，電器產(chǎn)品價(jià)格下降有目共睹，采購(gòu)成本要是這樣不斷上升的話，企業(yè)還怎么做？救了一個(gè)鋼鐵，賠進(jìn)去多少？”

的確，貿(mào)易保護(hù)往往是一把雙刃劍，短期內(nèi)對(duì)于保護(hù)對(duì)象可能會(huì)產(chǎn)生積極的作用，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不僅保護(hù)作用會(huì)出現(xiàn)邊際遞減，可能還會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。這也就是為什么“幼稚工業(yè)論”以及貿(mào)易保護(hù)主義被許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所詬病的原因。下文借鑒“保護(hù)待售”模型對(duì)本次“‘入世’第一案”中的利益集團(tuán)組成和影響機(jī)制進(jìn)行更為詳細(xì)的分析和比較。

圖2 1998～2013年中國(guó)鋼材進(jìn)出口量

圖3 1998～2012年中國(guó)鋼鐵價(jià)格、鋼企數(shù)量和工業(yè)成本利潤(rùn)率

圖4 1999～2006年汽車(chē)行業(yè)概況

圖5 1999～2006年家電行業(yè)概況

圖6 1999～2006年家用電冰箱鋼鐵占比變化

五、案件中的利益集團(tuán)及其影響機(jī)制

（一）國(guó)內(nèi)外利益集團(tuán)

“保護(hù)待售”模型是分析利益集團(tuán)問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)框架，Gawande等 （2006） 將外國(guó)利益集團(tuán)引入該模型，使其能夠更完整地反映所有利益集團(tuán)的行為。在模型中，政府目標(biāo)函數(shù)被描述為：，其中代表的是社會(huì)總福利，它由勞動(dòng)收入、企業(yè)利潤(rùn)、關(guān)稅收入和消費(fèi)者剩余4個(gè)部分組成。、F代表?yè)碛欣婕瘓F(tuán)的行業(yè)部門(mén)。P、C代表國(guó)內(nèi)外各行業(yè)利益集團(tuán)產(chǎn)生的政治影響。結(jié)構(gòu)參數(shù)α、γ則分別是政府給予利益集團(tuán)政治影響的權(quán)重。政府和利益集團(tuán)之間展開(kāi)一個(gè)兩階段非合作博弈。第一階段，各利益集團(tuán)視政策為給定進(jìn)行行動(dòng)。第二階段，政府根據(jù)利益集團(tuán)的影響來(lái)決定關(guān)稅的τi大小，最終得到：

式（1）中，X為國(guó)內(nèi)行業(yè)的產(chǎn)出，m表示行業(yè)的進(jìn)口值，ε表示進(jìn)口價(jià)格彈性，β1、β2是結(jié)構(gòu)參數(shù)；Iih是一個(gè)虛擬變量，如果某行業(yè)存在影響政府的國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)，則該變量為1，反之則為0；同樣的，Iif則是反映外國(guó)利益集團(tuán)存在與否的虛擬變量。顯然，當(dāng)一個(gè)行業(yè)中存在國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)，則該行業(yè)將獲得更多的貿(mào)易保護(hù)；而當(dāng)一個(gè)行業(yè)中存在外國(guó)利益集團(tuán)，則該行業(yè)的貿(mào)易保護(hù)將被削減。

正如上述模型刻畫(huà)的那樣，兩起案件中也有多個(gè)利益集團(tuán)對(duì)中國(guó)政府的決策產(chǎn)生了影響。面對(duì)進(jìn)口鋼材帶來(lái)的沖擊，國(guó)內(nèi)數(shù)家大型國(guó)有鋼鐵企業(yè)在中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)的組織下，先后兩次向政府提出了自己的訴求。從后來(lái)原外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的公告來(lái)看，這兩次申請(qǐng)涉及了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者6家、國(guó)內(nèi)進(jìn)口商20家、國(guó)內(nèi)用戶(hù)263家。應(yīng)該說(shuō)，此時(shí)整個(gè)國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)已經(jīng)形成了式（1）中的利益集團(tuán)Ih，他們的訴求便是讓政府提供保護(hù)，使得鋼鐵價(jià)格上漲并且重新奪回市場(chǎng)份額。

同時(shí)，案件中還涉及了國(guó)外生產(chǎn)商50家和國(guó)外出口商16家。當(dāng)中國(guó)政府宣布將會(huì)對(duì)冷軋板卷以及其他鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷(xiāo)和進(jìn)口保護(hù)措施時(shí)，他們的利益受到了損害。此時(shí)，這些國(guó)外鋼鐵企業(yè)便形成了式（1）中的另一個(gè)利益集團(tuán)If。他們有的向中國(guó)政府提交書(shū)面材料，有的積極參加聽(tīng)證會(huì)陳述觀點(diǎn)，有的則聯(lián)合自己母國(guó)的駐華使館當(dāng)面向中國(guó)政府提出意見(jiàn)。無(wú)論表達(dá)訴求的形式如何，作為利益集團(tuán)，這些外國(guó)鋼鐵企業(yè)的目的只有一個(gè)，便是希望中國(guó)政府不要實(shí)行貿(mào)易保護(hù)措施，使得他們能夠繼續(xù)有利可圖。

鋼鐵下游企業(yè)組成的利益集團(tuán)是案件中的第3個(gè)利益集團(tuán)。以汽車(chē)和家電行業(yè)為代表的鋼鐵下游企業(yè)承受著鋼鐵價(jià)格上漲導(dǎo)致的成本壓力，而這種壓力的源頭便是中國(guó)政府所實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)措施。雖然下游行業(yè)較為分散，但是當(dāng)國(guó)內(nèi)鋼鐵價(jià)格上漲超過(guò)20%之后，不同規(guī)模的下游企業(yè)均開(kāi)始了“抱怨”和“請(qǐng)?jiān)浮薄！督?jīng)濟(jì)觀察報(bào)》對(duì)原外經(jīng)貿(mào)部進(jìn)出口公平貿(mào)易局進(jìn)行探訪時(shí)，便得到這樣的回答：“這么快就對(duì)保障措施作出調(diào)整，其中重要的原因便是下游家電企業(yè)呼聲很高，自2002年5月臨時(shí)保障措施以來(lái)就沒(méi)有停過(guò)?！?/p>

（二）利益集團(tuán)的影響機(jī)制

以上以“保護(hù)待售”模型為切入點(diǎn)介紹了3種利益集團(tuán)——國(guó)內(nèi)外鋼鐵利益集團(tuán)以及鋼鐵下游利益集團(tuán)。他們的組織形式各有特點(diǎn)，國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)規(guī)模龐大，組織嚴(yán)密，他們與中國(guó)各級(jí)政府存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系；外國(guó)利益集團(tuán)資金充沛，擁有母國(guó)政府作為后臺(tái)；下游利益集團(tuán)數(shù)量龐大，但組織較為分散。下面對(duì)不同利益集團(tuán)所采取的影響機(jī)制進(jìn)行分析和比較。

1.政治聯(lián)系

國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)的政治聯(lián)系行為是較為典型的，特別是在鋼鐵保護(hù)措施案中，中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)的加入，使得原本就陣容十分強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)在政治力量上如虎添翼。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)在鋼鐵保護(hù)措施聽(tīng)證會(huì)上首先發(fā)言的中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)吳溪淳，曾任冶金工業(yè)部副部長(zhǎng)，時(shí)任第九屆全國(guó)政協(xié)委員；最后總結(jié)發(fā)言的中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)謝企華，時(shí)任第十五屆中央候補(bǔ)委員；加上參加會(huì)議的武鋼、鞍鋼和邯鋼的代表無(wú)不是擁有較高政治身份的“領(lǐng)導(dǎo)”。從級(jí)別上來(lái)看，主持會(huì)議的原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委副主任為副部級(jí)，與各大鋼鐵企業(yè)代表在政府官職級(jí)別上基本平起平坐，但如果從黨內(nèi)職務(wù)來(lái)看，企業(yè)代表甚至還要更勝一籌。也正是中國(guó)這種黨政之間既垂直又交叉的關(guān)系，使得國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)的申請(qǐng)格外受到重視，加上整個(gè)鋼鐵行業(yè)確實(shí)受到了外國(guó)進(jìn)口鋼材的沖擊，最后才會(huì)導(dǎo)致從立案到初裁僅為一天的超高效率。相比較而言，“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案則因?yàn)樯婕暗钠髽I(yè)較少，涉案產(chǎn)品范圍較小，而且提出訴求的企業(yè)代表的“政治身份”也較低，因此從立案到初裁用了一年多時(shí)間。

2.政治壓力

外國(guó)鋼鐵利益集團(tuán)并沒(méi)有像國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)那樣具有“政企”雙重身份的聯(lián)系人。他們?cè)诎讣械挠绊憴C(jī)制主要是通過(guò)聯(lián)合母國(guó)政府、智庫(kù)以及其他機(jī)構(gòu)向有關(guān)部門(mén)施加壓力。從鋼鐵進(jìn)口保障措施調(diào)查聽(tīng)證會(huì)，到宣布結(jié)果前的再次與經(jīng)貿(mào)委溝通，再到暫停部分冷軋板卷產(chǎn)品反傾銷(xiāo)稅后舉行的又一次聽(tīng)證會(huì)，表達(dá)反對(duì)觀點(diǎn)的不僅是直接應(yīng)訴的數(shù)十家外國(guó)企業(yè)代表，還有外國(guó)媒體代表、相關(guān)學(xué)者以及外國(guó)企業(yè)的母國(guó)駐華使館代表等。無(wú)論是在聽(tīng)證會(huì)上的激烈辯論，還是直接登門(mén)造訪向有關(guān)部門(mén)表達(dá)訴求，外國(guó)政府和組織事實(shí)上儼然已經(jīng)加入了外國(guó)鋼鐵利益集團(tuán)，成為了利益集團(tuán)中的一份子。他們利用政府在華的影響和特殊身份向中國(guó)政府表明態(tài)度，施加壓力。除此之外，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則也是政府之間施加政治壓力的一種，當(dāng)中國(guó)面對(duì)美國(guó)突然宣布對(duì)進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施進(jìn)口保障時(shí)，其利用國(guó)際貿(mào)易規(guī)則也采取了鋼鐵進(jìn)口保障措施作為報(bào)復(fù)。這樣的報(bào)復(fù)行為給美國(guó)政府施加了一定的政治壓力。加上歐盟、加拿大和墨西哥也紛紛采取鋼鐵進(jìn)口保障報(bào)復(fù)措施，隨著國(guó)際壓力的不斷增加，美國(guó)最終于2003年12月撤銷(xiāo)了原來(lái)執(zhí)行的鋼鐵進(jìn)口保障措施。

相比之下，鋼鐵下游利益集團(tuán)的影響機(jī)制更為豐富，有的是在報(bào)紙、雜志等公眾媒體上發(fā)表觀點(diǎn)，有的是向有關(guān)部門(mén)提交自己的意見(jiàn)和報(bào)告，這與他們?nèi)藬?shù)眾多、結(jié)構(gòu)分散的特點(diǎn)是息息相關(guān)的。相比而言，下游利益集團(tuán)的影響效率不如上述兩類(lèi)利益集團(tuán)。一方面是因?yàn)樗麄兯艿降挠绊懺跁r(shí)間上、程度上有所不同，眾多下游企業(yè)并沒(méi)有很快地形成一個(gè)擁有明確目標(biāo)的利益集團(tuán)；另一方面則是他們既沒(méi)有像國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)那樣擁有足夠分量且愿意為他們利益代言的政治“聯(lián)系人”，也沒(méi)有像外國(guó)利益集團(tuán)那樣以自己母國(guó)政府和組織作為強(qiáng)大后盾。坊間傳言，因?yàn)闆](méi)有得到有關(guān)部門(mén)及時(shí)回應(yīng)，為了要繼續(xù)生存，家電、汽車(chē)和運(yùn)輸?shù)认掠涡袠I(yè)企業(yè)代表最終只能聯(lián)合起來(lái)向總理申訴，問(wèn)題才予以關(guān)注。

總的來(lái)看，3種利益集團(tuán)均發(fā)揮了自身的特點(diǎn)來(lái)影響政策，擁有強(qiáng)大政府資源的國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)選擇政治聯(lián)系作為影響機(jī)制，具有國(guó)際背景的外國(guó)利益集團(tuán)則依靠母國(guó)政府和機(jī)構(gòu)向政府施壓，而下游利益集團(tuán)則憑借媒體、上訪等手段頻繁表達(dá)訴求。從效果上來(lái)看，國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)至少在2002～2004年間獲得了政府的貿(mào)易保護(hù)，為重新獲得市場(chǎng)份額以及提高利潤(rùn)贏得了時(shí)間。而國(guó)外鋼鐵利益集團(tuán)以及下游利益集團(tuán)至少使得兩個(gè)原本執(zhí)行期為3年的貿(mào)易保護(hù)措施在較早的時(shí)間內(nèi)被中止了，避免了貿(mào)易保護(hù)措施給自己帶來(lái)進(jìn)一步損害。應(yīng)該說(shuō)，他們都不同程度地達(dá)到了自己的目的，雖然兩起貿(mào)易保護(hù)案件的調(diào)查、實(shí)施和中止的原因有很多，但是利益集團(tuán)在其中的作用是不可忽略的。

六、結(jié)論與啟示

鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案中的利益集團(tuán)問(wèn)題，僅是行業(yè)利益集團(tuán)通過(guò)各種方式影響中國(guó)政府決策的冰山一角。但從這兩個(gè)案件中不同利益集團(tuán)的不同影響機(jī)制還是可以較為清晰地看到中國(guó)現(xiàn)有行業(yè)利益集團(tuán)的形式、性質(zhì)和影響機(jī)制。當(dāng)面對(duì)各自利益受損時(shí)，國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)、國(guó)外鋼鐵企業(yè)和政府以及國(guó)內(nèi)鋼鐵下游企業(yè)會(huì)迅速組成利益集團(tuán)；從影響機(jī)制上看，國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)主要通過(guò)政治聯(lián)系影響政府，國(guó)外和國(guó)內(nèi)鋼鐵下游利益集團(tuán)則分別依靠母國(guó)政府以及通過(guò)媒體和上訪等形式向政府施加壓力；從影響的結(jié)果上來(lái)看，強(qiáng)有力的國(guó)內(nèi)鋼鐵利益集團(tuán)確實(shí)能夠獲得“雙重”貿(mào)易保護(hù)，這樣的“雙重”保護(hù)雖然在當(dāng)時(shí)幫助國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)擴(kuò)大了產(chǎn)能，但是也為后來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩埋下了隱患；另外，國(guó)外鋼鐵利益集團(tuán)和鋼鐵下游利益集團(tuán)的存在則可以在一定程度上減小貿(mào)易保護(hù)的力度，縮短貿(mào)易保護(hù)的時(shí)間。

3個(gè)利益集團(tuán)，各具特點(diǎn)的影響機(jī)制，鋼鐵進(jìn)口保障措施與“冷軋板卷”反傾銷(xiāo)案基本概括了中國(guó)行業(yè)利益集團(tuán)在各方面的特點(diǎn)。從政治需求和供給的角度而言，3種利益集團(tuán)有著不同的“政治需求”，政府則是在眾多需求中尋找平衡，以期找到最優(yōu)的“政治供給”方案，這種多方博弈的過(guò)程也生動(dòng)地反映了貿(mào)易保護(hù)政策的收入分配問(wèn)題對(duì)于政策決策本身的影響。綜合來(lái)看，選擇這兩個(gè)案件進(jìn)行詳細(xì)的案例分析，為在中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)背景下建立理論分析框架提供了微觀基礎(chǔ)。

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Trade Protection and Overcapacity Infl uenced by Steel Interest Groups: A Case Study on the Protection Measures of Steel Import and Anti-dumping of“Cold Rolled Plate”

GU Zhen-hua SHEN Yao

The paper studies on the competition among government， domestic and foreign steel interest groups and downstream interest groups from the perspective of the cases of steel import protection measures and “cold rolled plates”anti-dumping. The results show that when facing interests， the domestic iron and steel enterprises， foreign steel companies and the government as well as the steel-downstream enterprises will quickly form interest groups. From the perspective of the mechanism， the domestic iron and steel interests mainly through political connections affect the government， foreign and domestic steel downstream interest groups mainly produce political pressure on government. From the perspective of the effect， powerful domestic steel interest groups can get the“double”of trade protection， which helps them to expand production capacity， but also hides troubles of overcapacity. In addition， the existence of foreign interest groups and steel downstream interest groups can reduce the intensity of trade protection to a certain extent， and shorten the time of trade protection.

case study； domestic and foreign interest groups； downstream interest group； trade protection；overcapacity

F830.59

A

1006-1894（2016）06-0059-14

顧振華， 上海商學(xué)院商務(wù)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士，研究方向：國(guó)際貿(mào)易和金融理論；沈瑤，上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)，教授，研究方向：國(guó)際貿(mào)易理論。

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)發(fā)展視角下貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制與中國(guó)實(shí)踐”（項(xiàng)目編號(hào)：71573171）；上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“利益集團(tuán)、貿(mào)易保護(hù)與產(chǎn)能過(guò)剩”（項(xiàng)目編號(hào)：2016EJB001）；上海商學(xué)院教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“商業(yè)數(shù)據(jù)分析與stata應(yīng)用”（項(xiàng)目編號(hào)：16-12066-3935）。

（責(zé)任編輯：張建華）