游騰飛，高奇琦

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)研究院，上海 201620)

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·國(guó)際視野中的中國(guó)學(xué)術(shù)話語(yǔ)·

法治指數(shù)的全球經(jīng)驗(yàn)與本土化構(gòu)建

游騰飛，高奇琦

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)研究院，上海 201620)

國(guó)內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)在法治功能和概念構(gòu)成兩個(gè)維度上對(duì)法治的內(nèi)涵進(jìn)行了數(shù)個(gè)世紀(jì)的討論。近幾十年來(lái)，社會(huì)科學(xué)研究的科學(xué)化和數(shù)量化趨勢(shì)為法治這一傳統(tǒng)研究領(lǐng)域提供了機(jī)遇和空間。在數(shù)理量化技術(shù)進(jìn)步的基礎(chǔ)上，西方學(xué)界將法治知識(shí)進(jìn)行了指數(shù)化闡釋?zhuān)⑷〉昧嗽S多重要成果。但是，西方現(xiàn)有的法治指數(shù)在價(jià)值觀、測(cè)量規(guī)模、法治概念化、測(cè)量手段、數(shù)據(jù)聚合和功能導(dǎo)向等方面還存在諸多問(wèn)題。在法治政府理論研究的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了法治指標(biāo)體系的相關(guān)研究。然而，現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)的法治指數(shù)方案，在價(jià)值理念、社會(huì)功能和技術(shù)手段等方面還存在較大的可改善空間。在吸收國(guó)內(nèi)外法治指數(shù)成果的基礎(chǔ)上，一些研究嘗試推動(dòng)了新的法治指數(shù)研發(fā)工作，該法治指數(shù)包括法治制度創(chuàng)設(shè)機(jī)制、法治手段實(shí)現(xiàn)機(jī)制、法治思維培育機(jī)制和法治政府效果評(píng)價(jià)等四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

法治理論；法治指數(shù)；全球經(jīng)驗(yàn)；本土化構(gòu)建

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)法治和法治指數(shù)進(jìn)行了廣泛而深入的討論，雖然法治指標(biāo)已經(jīng)在中國(guó)的法治實(shí)踐中有所體現(xiàn)，但是中國(guó)學(xué)者關(guān)于法治指標(biāo)的研究還存在較大的可發(fā)展空間；同時(shí)，法治指標(biāo)體系在推動(dòng)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)法治化和現(xiàn)代化中的地位和作用，也需要學(xué)者進(jìn)一步研究。在國(guó)內(nèi)外既有研究成果的基礎(chǔ)上，本課題組嘗試運(yùn)用評(píng)估學(xué)方法對(duì)法治進(jìn)行指數(shù)的操作化研究，并希望對(duì)中國(guó)的國(guó)家治理法治化和現(xiàn)代化有所助益。

一、國(guó)內(nèi)外關(guān)于法治理論的研究

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于法治內(nèi)涵的討論可歸總為兩個(gè)維度：第一，從法治的功能角度上看，法治包括兩層核心含義，即限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利。譬如，亞里士多德(Aristotle)首先提出“良法”和“普遍服從”是法治的兩重意義，并強(qiáng)調(diào)法律的至上性及對(duì)權(quán)力的限制[1]；馬庫(kù)斯·西塞羅(Marcus Cicero)繼承并發(fā)展了亞里士多德思想，認(rèn)為服從法律是獲得自由的前提[2]。進(jìn)入中世紀(jì)后，宗教觀念促進(jìn)了人們對(duì)法的神圣性的認(rèn)同。作為中世紀(jì)法治思想的代表人物，托馬斯·阿奎納(Thomas Aquinas)特別強(qiáng)調(diào)君主必須受到法律約束[3]。啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，現(xiàn)代法治理論在17世紀(jì)開(kāi)始蓬勃發(fā)展。詹姆斯·哈林頓(James Harrington)認(rèn)為，法治能夠通過(guò)廣泛的制度安排來(lái)限制政府權(quán)力并賦予公民自由和權(quán)利[4]。19世紀(jì)，戴雪(Albert Dicey)將英國(guó)法治思想系統(tǒng)化，并形成思想體系，即關(guān)于英國(guó)法治的三要素論。*戴雪的法治三要素可簡(jiǎn)要概括為：“除非明確違反國(guó)家一般法院以慣常方式所確立的法律，任何人不受懲罰，其人身或財(cái)產(chǎn)不受侵害”；“任何人不得凌駕于法律之上，且所有人，不論地位條件如何，都要服從國(guó)家一般法律，服從一般法院的審判管轄權(quán)”；“個(gè)人的權(quán)利以一般法院提起的特定案件決定之”。參見(jiàn)Albert Venn Dicey，Introduction to the Law of the Constitution，London: Macmillan, 1961，pp.183-201.

早期國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)法治的討論限于理論層面。譬如，蔡定劍教授提出法治的前提、法治的重點(diǎn)、法治的價(jià)值取向、法治的有效保障以及法治的重要條件等五方面看法[5]。在中共十五大報(bào)告正式提出依法治國(guó)總方略后，學(xué)界對(duì)法治的理論探討逐漸增加。近年來(lái)，學(xué)者關(guān)于法治的研究逐漸超越了單純法理學(xué)的框架，開(kāi)始從社會(huì)、治理和權(quán)力運(yùn)行方式等角度切入。例如，韓大元分析了法治國(guó)家的相關(guān)內(nèi)涵[6]；江必新則提出了法治社會(huì)的概念，并探討了實(shí)現(xiàn)路徑[7]；張文顯討論了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，以及法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系[8]；孫謙分析了法治建構(gòu)的中國(guó)道路問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)法治在國(guó)家治理中的關(guān)鍵地位[9]。

第二，從概念構(gòu)成的維度上看，一些學(xué)者認(rèn)為法治是一個(gè)包含多種價(jià)值內(nèi)涵的綜合性觀念。湯姆·賓漢姆(Tom Bingham)強(qiáng)調(diào)了法治構(gòu)成要素的八項(xiàng)具體原則，并認(rèn)為法治的核心內(nèi)容是法律具有普遍的約束力[10]。朗·富勒(Lon Fuller)將法定義為使人類(lèi)的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)，并提出法律八個(gè)方面的“內(nèi)在道德”。*富勒的八項(xiàng)原則是：法應(yīng)具備一般性，法應(yīng)公布，法不應(yīng)溯及既往，法應(yīng)明確，法不應(yīng)自相矛盾，法不應(yīng)要求不可能實(shí)現(xiàn)之事，法應(yīng)穩(wěn)定，以及官方行動(dòng)應(yīng)與宣布的法律保持一致。參見(jiàn)富勒《法律的道德性》，商務(wù)印書(shū)館2005年版，55-97頁(yè)。此種做法實(shí)質(zhì)是對(duì)法治形式正義標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化。哈耶克(Friedrich August Hayek)則從制度建構(gòu)的角度探究法治，并對(duì)有關(guān)個(gè)人自由、有限政府觀念的建立等進(jìn)行了具有指標(biāo)性的細(xì)致探討[11]。約瑟夫·拉茲(Joseph Raz)提出合法性的法治模式，并將法治具體化為八項(xiàng)原則[12]。同樣，中國(guó)學(xué)者也對(duì)法治要素的構(gòu)成(指標(biāo))進(jìn)行了具體分析。譬如，張文顯認(rèn)為現(xiàn)代法治具有十個(gè)典型要素[13]。

總的來(lái)看，近代西方法治主義以追求法治的實(shí)質(zhì)價(jià)值原則為起點(diǎn)，以確立法治的形式程序原則為終點(diǎn)。西方在完成了由實(shí)體原則向形式程序原則的過(guò)渡后，近代法治思想上升到了“法治主義”的高度。在法治理念上，中國(guó)學(xué)界與國(guó)外學(xué)界已經(jīng)基本達(dá)成了共識(shí)。法治理念中的一些基本理念也已經(jīng)為執(zhí)政黨所認(rèn)同，并轉(zhuǎn)化為“法律面前人人平等”“共產(chǎn)黨員要帶頭守法”等中國(guó)特色法治語(yǔ)言。但是，學(xué)理上的法治理念在轉(zhuǎn)化為具體的法律制定過(guò)程和實(shí)施方案的時(shí)候，往往會(huì)受到實(shí)用主義以及階級(jí)法學(xué)觀點(diǎn)的影響，從而導(dǎo)致所制定的法律片面強(qiáng)調(diào)管制功能，忽視了法治中保護(hù)公民權(quán)利和約束政府權(quán)力的內(nèi)容。

二、國(guó)內(nèi)外關(guān)于法治的指數(shù)化研究

現(xiàn)代法治政府作為一種理論主張和政府模式，其思想源于西方的“法治”理論。但是，西方理論界沒(méi)有清晰定義法治政府的內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者大多用“法治”來(lái)解釋“法治政府”。國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于法治政府的研究主要集中在兩個(gè)方面。

第一，關(guān)于法治政府的理論研究。2004年之前，國(guó)內(nèi)學(xué)者多聚焦于“依法行政”的討論。依法行政雖然包含了法治實(shí)踐層面中限制公共權(quán)力、打造有限政府的目標(biāo)，但并沒(méi)有涉及法治的全部?jī)?nèi)涵。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)布之后，法治政府的研究大量涌現(xiàn)。譬如，曹康泰認(rèn)為，法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府，并提出法治政府的四個(gè)基本標(biāo)志[14]。楊小軍將“有限政府”“服務(wù)政府”“陽(yáng)光政府”“效能政府”“誠(chéng)信政府”“責(zé)任政府”作為法治政府的內(nèi)涵[15]。馬懷德認(rèn)為，法治政府是有限有為的政府，是透明廉潔的政府，是誠(chéng)信負(fù)責(zé)的政府，是便民高效的服務(wù)型政府[16]。沈榮華指出，法治政府與社會(huì)是相輔相成和互相制約的關(guān)系[17]。毛壽龍認(rèn)為，法治政府最核心的界定是政府需要受憲法和法律的限制，法治政府面臨的挑戰(zhàn)主要是政治挑戰(zhàn)、基礎(chǔ)制度缺失和民情培養(yǎng)的長(zhǎng)期性[18]。

第二，在法治政府理論研究的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)有些學(xué)者對(duì)法治政府指標(biāo)體系進(jìn)行了實(shí)證研究。袁曙宏最早提出構(gòu)建法治政府指標(biāo)體系的總體構(gòu)想[19]。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)研究大體上分為四種類(lèi)型：第一種類(lèi)型著重介紹國(guó)外法治指數(shù)的設(shè)計(jì)，諸如世界銀行的治理指數(shù)、世界正義工程的法治指數(shù)，等等[20]；第二種類(lèi)型著重論述法治指數(shù)研究對(duì)中國(guó)法治建設(shè)的必要性和可行性[21]；第三種類(lèi)型著重具體設(shè)計(jì)法治指數(shù)，包括全國(guó)層面和地方、行業(yè)等層面的法治指數(shù)設(shè)計(jì)[22]；第四種類(lèi)型著重就現(xiàn)階段中國(guó)法治評(píng)估中存在的問(wèn)題進(jìn)行反思和總結(jié)[23]。整體來(lái)看，關(guān)于法治指標(biāo)體系的理論研究稍顯滯后，其在推動(dòng)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)法治化和現(xiàn)代化中的地位和作用，還需要進(jìn)一步探討。

中國(guó)最早的法治指數(shù)評(píng)估是2005年的“香港法治指數(shù)”，它通過(guò)量化罪案率、司法復(fù)核申請(qǐng)、案件數(shù)量以及質(zhì)化公眾對(duì)法治的觀感數(shù)量來(lái)計(jì)算法治指數(shù)。自2009年《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)(討論稿)》發(fā)布以來(lái)，各級(jí)政府均著手制定“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”。在省級(jí)政府層面，如2010年湖北省實(shí)施的《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》；2011年北京市政府下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》；2011年江蘇省頒布《江蘇省法治政府建設(shè)階段性目標(biāo)考核評(píng)價(jià)辦法》；2013年廣東省發(fā)布《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》等。在市級(jí)政府層面，深圳市、溫州市、蘇州市、惠州市、昆明市、青島市、鎮(zhèn)江市、沈陽(yáng)市等出臺(tái)了各自的法治政府指標(biāo)體系。在縣(區(qū))級(jí)人民政府層面，河北省永年縣、江西省修水縣、溫州市鹿城區(qū)、青島市市南區(qū)以及杭州市余杭區(qū)均進(jìn)行了法治政府指標(biāo)體系的實(shí)踐探索?？傮w而言，現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)法治指數(shù)設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)為行政化和績(jī)效化兩個(gè)特征。行政化是指法治指標(biāo)體系的建設(shè)工作以政府相關(guān)部門(mén)為主導(dǎo)力量；績(jī)效化是指法治評(píng)估成為考核部門(mén)績(jī)效的測(cè)評(píng)手段之一?，F(xiàn)階段國(guó)內(nèi)的法治指數(shù)方案，在價(jià)值理念、社會(huì)功能和技術(shù)手段等方面均存在較大的可改善空間。

國(guó)外關(guān)于法治指數(shù)的研究較早見(jiàn)于1968年美國(guó)學(xué)者伊萬(wàn)建立的包括70項(xiàng)具體指標(biāo)的法律指標(biāo)體系。2005年世界銀行發(fā)表名為《國(guó)別財(cái)富報(bào)告》的評(píng)估報(bào)告，“法治指數(shù)”的概念首次被提出，并用以表述和評(píng)判一國(guó)人民守法的意愿以及對(duì)該國(guó)法律制度的信任程度。2007年成立的“世界正義工程(WJP)”組織，將“法治指數(shù)”明確為判斷和衡量一個(gè)國(guó)家法治狀況及其程度的量化標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系。世界銀行和世界正義工程因各自形成了一套體系化的評(píng)估測(cè)度方法而成為法治評(píng)估的標(biāo)桿，并在全球形成了示范效應(yīng)。然而，這些法治指數(shù)多為西方學(xué)者所研制，難免受到西方中心主義價(jià)值觀的影響，從而使上述法治標(biāo)準(zhǔn)面臨著中國(guó)語(yǔ)境下如何適用的難題。

此外，法治指數(shù)也成為其他一些國(guó)際評(píng)估指標(biāo)的重要組成部分。譬如，世界銀行從1996年起開(kāi)始發(fā)布《全球治理指數(shù)(WGI)》年度報(bào)告，其中，法治指數(shù)成為該指標(biāo)體系的六大內(nèi)容之一。蓋洛普世界調(diào)查(GWP)、商業(yè)環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)指南全球評(píng)論(WMO)、自由之家的世界自由度指數(shù)、透明國(guó)際的“腐敗認(rèn)知指數(shù)”、貝塔斯曼基金會(huì)的轉(zhuǎn)型指數(shù)(BTI)、全球廉政組織的全球廉政指數(shù)(GI)、政治風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)集團(tuán)的世界各國(guó)風(fēng)險(xiǎn)指南(PRS)和世界經(jīng)濟(jì)論壇全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告(GCS)均含有對(duì)法治進(jìn)行評(píng)測(cè)的指標(biāo)。上述指數(shù)均試圖通過(guò)設(shè)立普適性的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)建立一套共同的評(píng)估體系，這使得上述指數(shù)的客觀性、公正性和權(quán)威性受到諸多質(zhì)疑。

三、西方法治指數(shù)的不足

在西方學(xué)界關(guān)于法治研究的傳統(tǒng)領(lǐng)域，學(xué)者主要圍繞法治思想和憲制框架設(shè)計(jì)等內(nèi)容展開(kāi)了長(zhǎng)期的規(guī)范研究。近些年來(lái)，社會(huì)科學(xué)研究的科學(xué)化和數(shù)量化趨勢(shì)為該傳統(tǒng)研究領(lǐng)域提供了難得的機(jī)遇和廣闊的空間。但是，社會(huì)科學(xué)研究對(duì)科學(xué)化和數(shù)量化的追求不可避免地帶來(lái)各種方法論上的挑戰(zhàn)。對(duì)于法治指數(shù)化而言，其問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

第一，西方法治指數(shù)存在強(qiáng)烈的價(jià)值偏好。西方的系列法治指標(biāo)實(shí)質(zhì)是披著“現(xiàn)代化”外衣的西方價(jià)值觀話語(yǔ)衡量標(biāo)尺，這種測(cè)量指標(biāo)以所謂的“中立性”為招牌，運(yùn)用科學(xué)根據(jù)來(lái)證明其價(jià)值觀的普適性和客觀性，以西方視角下的法治作為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，將其計(jì)算出來(lái)的指標(biāo)和排名視為自然存在的客觀狀態(tài)。譬如，自由之家的自由度指數(shù)價(jià)值偏好尤其明顯。波倫·帕克斯頓等人通過(guò)因子分析，對(duì)自由度指數(shù)進(jìn)行了意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)的測(cè)量。他們發(fā)現(xiàn)“自由度指數(shù)的打分一貫偏向于基督教國(guó)家和西方國(guó)家”[24]。西方法治指標(biāo)研制的根本目的，一方面是創(chuàng)造和掌握全球民主政治的話語(yǔ)權(quán)，另一方面則是將其作為對(duì)非西方國(guó)家進(jìn)行干涉和指責(zé)的“數(shù)據(jù)武器”。

第二，西方法治指數(shù)的測(cè)量規(guī)模覆蓋面不足。首先，西方現(xiàn)有的法治指數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)源追溯性不足。雖然西方法治指數(shù)的數(shù)據(jù)測(cè)量規(guī)模不同，但是沒(méi)有一個(gè)指數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)源是在1984年之前，而且大多數(shù)指數(shù)的數(shù)據(jù)來(lái)源只涵蓋了4年左右的時(shí)間。其次，這些法治指數(shù)所覆蓋的國(guó)家數(shù)量也存在不足。除了自由之家的全球自由指數(shù)和世界銀行的世界治理指數(shù)勉強(qiáng)覆蓋了大部分國(guó)家和地區(qū)外，其他幾個(gè)指數(shù)所測(cè)量的國(guó)家數(shù)量明顯不足。雖然貝塔斯曼轉(zhuǎn)型指數(shù)和世界各國(guó)風(fēng)險(xiǎn)指南測(cè)量的國(guó)家數(shù)量過(guò)百，但是這兩個(gè)指數(shù)只關(guān)注經(jīng)濟(jì)大國(guó)，而忽視了一些相對(duì)重要的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)。由于這些指數(shù)的數(shù)據(jù)在測(cè)量規(guī)模和來(lái)源上均存在明顯的限制，不能及時(shí)、準(zhǔn)確地反映所測(cè)量國(guó)家后續(xù)法治的發(fā)展情況，因此，這些指數(shù)也不支持學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)民主大國(guó)或小國(guó)間進(jìn)行直接的比較分析。這種弊端導(dǎo)致了這些指數(shù)的研究?jī)r(jià)值只局限于特定的狹隘范圍，也使其科學(xué)性和客觀性受到其他研究者的激烈批評(píng)。

第三，學(xué)者在對(duì)法治中的相關(guān)抽象概念進(jìn)行界定時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)將概念過(guò)度復(fù)雜化、內(nèi)涵和外延重合等問(wèn)題。首先，法治概念的過(guò)度復(fù)雜化問(wèn)題主要體現(xiàn)在世界銀行的世界治理指數(shù)中。該指數(shù)在將“法治”概念化時(shí)，試圖將太多互不相關(guān)的內(nèi)容裝入一個(gè)單一的概念中，如世界銀行對(duì)法治的定義就同時(shí)涵蓋了程序性指標(biāo)與實(shí)質(zhì)性指標(biāo)。其次，法治的概念化出現(xiàn)了內(nèi)涵和外延重合的問(wèn)題。有研究指出，世界治理指數(shù)對(duì)法治的度量與對(duì)政府績(jī)效的度量實(shí)際上并無(wú)太大差異，兩者指標(biāo)的相關(guān)度高達(dá)95%。世界治理指數(shù)的法治概念與“規(guī)制質(zhì)量”(regulatory quality)概念間的相關(guān)性也達(dá)到91%[25]。出現(xiàn)內(nèi)涵與外延重合問(wèn)題的重要原因是法治概念內(nèi)涵的復(fù)雜性。由于法治是一個(gè)觀念結(jié)構(gòu)、社會(huì)態(tài)度以及歷史傳統(tǒng)所組成的一個(gè)復(fù)雜架構(gòu)，而非某些具體制度安排，因此，此種復(fù)雜性容易導(dǎo)致法治概念邊界的模糊。

第四，西方法治指數(shù)在測(cè)量路徑上存在缺陷。托德·蘭德曼(Tod Landman)按照測(cè)量所使用的統(tǒng)計(jì)方法將測(cè)量指標(biāo)劃分出三種類(lèi)型：基于量表標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)集(data set)、基于問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)集和基于事件的數(shù)據(jù)集[26]。西方法治指數(shù)所依賴的測(cè)量數(shù)據(jù)類(lèi)型多為來(lái)源于問(wèn)卷調(diào)查的主觀數(shù)據(jù)。依據(jù)調(diào)查問(wèn)卷轉(zhuǎn)換來(lái)的數(shù)據(jù)容易出現(xiàn)三個(gè)方面的問(wèn)題。其一，按照統(tǒng)計(jì)學(xué)的一般認(rèn)識(shí)，指標(biāo)測(cè)量的數(shù)據(jù)越客觀，則指標(biāo)解釋力越強(qiáng)。然而，西方治理指數(shù)的數(shù)據(jù)絕大多數(shù)來(lái)源于主觀調(diào)查問(wèn)卷，此類(lèi)數(shù)據(jù)通過(guò)將問(wèn)卷調(diào)查的主觀感知按照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為1～10的得分。通過(guò)該種方法獲得的數(shù)據(jù)類(lèi)型屬于定序數(shù)據(jù)(Ordinal)，由于定序數(shù)據(jù)的獲得受主觀影響較大，因此測(cè)度等級(jí)偏低。其二，有的治理指數(shù)在得分上采用專(zhuān)家直接打分。專(zhuān)家打分的方式是一種簡(jiǎn)單的主觀賦分方式，專(zhuān)家的教育背景、價(jià)值觀和感知水平直接決定了指標(biāo)評(píng)分，存在不準(zhǔn)確性和隨意性的弊端。其三，問(wèn)卷調(diào)查的樣本數(shù)量較小，難以達(dá)到統(tǒng)計(jì)基本標(biāo)準(zhǔn)，如世界法治指數(shù)在測(cè)量中國(guó)法治情況的時(shí)候，只在中國(guó)3個(gè)城市發(fā)放了60份調(diào)查問(wèn)卷。這個(gè)調(diào)查的樣本量無(wú)疑過(guò)小，容易導(dǎo)致置信區(qū)間出現(xiàn)問(wèn)題，最終導(dǎo)致指數(shù)評(píng)估的可靠性不高。

第五，西方法治指數(shù)的數(shù)據(jù)聚集過(guò)程存在問(wèn)題。數(shù)據(jù)聚集(Aggregation)是指研究者將各級(jí)指標(biāo)的得分匯總起來(lái)，并計(jì)算最終得分的過(guò)程。由于西方法治指數(shù)沒(méi)有使用任何系統(tǒng)的方式測(cè)試其數(shù)據(jù)集的客觀性，使得這些指數(shù)所使用的數(shù)據(jù)并不能精準(zhǔn)地反映出指標(biāo)之間的相關(guān)性。因此，此種法治指數(shù)研制中的數(shù)據(jù)聚集方法并不具備理論或?qū)嵶C的合理性[27]。此外，由于指標(biāo)設(shè)計(jì)的抽象化程度不夠，這些法治指數(shù)的測(cè)量效度也相對(duì)較低。較低的指數(shù)測(cè)量效度直接導(dǎo)致數(shù)據(jù)聚集得出的最終分值可信度不高。最后，這些法治指數(shù)的指標(biāo)間相互關(guān)系存在共線性的問(wèn)題，這也導(dǎo)致其數(shù)據(jù)聚集需要考慮加入適宜的權(quán)重?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有的西方法治指數(shù)既缺乏對(duì)測(cè)量指標(biāo)的深度分析，又難以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效聚集。

第六，西方法治指數(shù)可能帶來(lái)一些負(fù)面效應(yīng)。湯姆·金斯伯格(Tom Ginsburg)認(rèn)為，法治相關(guān)指標(biāo)結(jié)果的出爐反而會(huì)對(duì)法治的發(fā)展造成危害[28]，其意主要指西方法治指數(shù)排名采取的“點(diǎn)名羞辱”(name and shame)策略。“點(diǎn)名羞辱”策略的初衷是通過(guò)引起排名靠后國(guó)家媒體和社會(huì)的重視，來(lái)促使這些國(guó)家改善其法治狀況。然而，由于法治水平的提升是一個(gè)長(zhǎng)期性和結(jié)構(gòu)性的復(fù)雜問(wèn)題，此種簡(jiǎn)單粗暴的評(píng)估策略不僅難以直接推動(dòng)國(guó)家法治的進(jìn)步，反而可能會(huì)帶來(lái)集體行動(dòng)的困境。譬如，一國(guó)在該法治指數(shù)內(nèi)相對(duì)靠后的排名會(huì)強(qiáng)化本國(guó)民眾對(duì)政府的負(fù)面印象，轉(zhuǎn)而尋求非合法化途徑進(jìn)行其權(quán)利表達(dá)。

綜上所述，西方法治指數(shù)經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為西方知識(shí)傳播的有效工具。在全球治理新形勢(shì)下，指數(shù)作為學(xué)理知識(shí)和價(jià)值觀傳播數(shù)據(jù)可視化載體，其話語(yǔ)導(dǎo)向正在變得日益重要。由于現(xiàn)有的西方法治指數(shù)難以完整和準(zhǔn)確地反映中國(guó)法治建設(shè)真實(shí)情況，因此，一個(gè)更加合理的本土法治指數(shù)的研發(fā)無(wú)疑具有重要意義。

四、法治指數(shù)本土化構(gòu)建嘗試

如前所述，雖然中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于法治指數(shù)的研究和實(shí)踐已經(jīng)具有了一定的成果，但是，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于法治指數(shù)的構(gòu)建仍有繼續(xù)深入探索的空間。中國(guó)學(xué)者可以在借鑒西方指數(shù)研制的理念和方法的基礎(chǔ)上，推動(dòng)中國(guó)法治理論和指數(shù)構(gòu)建朝前發(fā)展。在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界既有的研究成果基礎(chǔ)上，課題組試圖提出一個(gè)本土化的法治指標(biāo)體系(詳見(jiàn)文末表)。該法治指標(biāo)體系基于以下三個(gè)原則進(jìn)行構(gòu)建。其一，將法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來(lái)。法治是一個(gè)可復(fù)合的觀念集合，法治政府與國(guó)家治理現(xiàn)代化兩者之間具有緊密的聯(lián)系。國(guó)家治理現(xiàn)代化可細(xì)化為國(guó)家治理科學(xué)化、國(guó)家治理民主化、國(guó)家治理法治化和國(guó)家治理文明化四個(gè)階段。法治政府在國(guó)家治理中具有重要地位，以政府作為國(guó)家治理主體的法治化是國(guó)家治理朝向法律主治和制度規(guī)范轉(zhuǎn)型的過(guò)程。其二，在數(shù)據(jù)來(lái)源上完善法治評(píng)估指標(biāo)。本課題將法治評(píng)估指標(biāo)分為法治職能機(jī)制指標(biāo)、法治社會(huì)狀況指標(biāo)和法治公眾感知指標(biāo)。其中，法治職能機(jī)制和法治社會(huì)狀況指標(biāo)為量化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)，法治公眾感知指標(biāo)為質(zhì)性判斷數(shù)據(jù)指標(biāo)。其三，對(duì)法治評(píng)估體系的內(nèi)涵進(jìn)行適當(dāng)外延。法治評(píng)估體系應(yīng)包括對(duì)政府依法治理效度的評(píng)估，課題組將人均GDP、基尼系數(shù)、失業(yè)率等代表性社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)納入評(píng)估體系中，嘗試探討法治政府的“效用評(píng)價(jià)”“效率評(píng)價(jià)”和“時(shí)序評(píng)價(jià)”。

結(jié)　語(yǔ)

現(xiàn)有的西方法治指數(shù)在價(jià)值觀、測(cè)量規(guī)模、法治概念化、測(cè)量手段、數(shù)據(jù)聚合和功能導(dǎo)向等方面仍然存在難以克服的缺陷，不能直接用來(lái)衡量中國(guó)法治建設(shè)的基本情況。因此，法治指數(shù)的本土化構(gòu)建在理論上和實(shí)踐上都具有重要意義。

首先，中國(guó)法治指數(shù)的本土化成果可進(jìn)一步完善法治政府的概念。在中國(guó)政治改革的語(yǔ)境下，法治政府成為隨時(shí)代變化而不斷深化的概念集合。十八屆四中全會(huì)后，法治政府也被賦予了新的意義。課題組提出的法治指數(shù)有助于評(píng)估法治政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中新的地位與作用，并有益于形成一個(gè)法治政府的完整概念體系。其次，中國(guó)法治指數(shù)在實(shí)踐層面也有多層意義。一是借助該法治指標(biāo)體系，政府機(jī)構(gòu)可直觀地發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有工作的不足。二是法治指數(shù)的建構(gòu)為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展指明了方向。該指數(shù)的指標(biāo)設(shè)置參考了黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告精神，力圖將報(bào)告的實(shí)質(zhì)精神內(nèi)化為具有指導(dǎo)性意義的指標(biāo)體系，從而為政府機(jī)構(gòu)的工作提供具體的努力方向。三是指標(biāo)體系具有量化可比的特性。該法治指數(shù)的評(píng)估結(jié)果，可直觀地反映出各省、自治區(qū)及直轄市在推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中的工作成效，從而促使政府及時(shí)補(bǔ)充治理過(guò)程中的缺項(xiàng)，并不斷提升治理過(guò)程中的弱項(xiàng)。

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表　法治指標(biāo)體系

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2016-03-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“非西方國(guó)家政治發(fā)展道路研究”(15ZDA033)；華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院“華與羅世界文明與比較政治研究項(xiàng)目”

游騰飛(1985—)，男，助理研究員，政治學(xué)博士，從事比較政治學(xué)與國(guó)家治理研究；高奇琦(1981—)，男，教授，政治學(xué)博士，從事比較政治學(xué)與全球治理研究。

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1002-462X(2016)10-0022-06