◎ 楊　洋　廣東海警第二支隊

突破中國海警刑事執(zhí)法瓶頸問題的若干思考

◎ 楊洋廣東海警第二支隊

享有刑事執(zhí)法權(quán)對于中國海警進行海上維權(quán)和綜合執(zhí)法是尤為重要的。中國海警正在整合之中，其刑事執(zhí)法資格、執(zhí)法程序及執(zhí)法隊伍素質(zhì)都是中國海警進行刑事執(zhí)法所面臨的瓶頸性問題。今后應強力推進海警立法，加強海警執(zhí)法隊伍培訓，建立起規(guī)范、完善的海警執(zhí)法體系。

中國海警 刑事執(zhí)法 立法

中國海警局自2013年7月掛牌成立至今三年有余。三年來，中國海警改善了四部門整合前“職能重疊、效率低下、維權(quán)不力”的海上維權(quán)執(zhí)法舊模式，取得了一系列的成績，很大程度上維護了我國的海洋權(quán)益。然而，隨著海上刑事執(zhí)法的深入開展，暴露出不少亟待解決的困難和問題，若不能有效解決，勢必會嚴重影響維權(quán)執(zhí)法工作的正常實施和深入發(fā)展。

1.我國海警海上刑事執(zhí)法存在問題

1.1刑事執(zhí)法主體資格不明確

根據(jù)公安部2007年發(fā)布并施行的《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》第七條，公安邊防海警履行職責時可以依法行使的職權(quán)，包括治安案件調(diào)查處理權(quán)、刑事案件偵查權(quán)、毗連區(qū)管制權(quán)和緊追權(quán)等?！逗ｊP法》第四條中規(guī)定：“國家在海關總署設立專門偵查走私犯罪的公安機構(gòu)，配備專職緝私警察，負責對其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審。海關偵查走私犯罪公安機構(gòu)履行偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審職責，應當按照《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定辦理?！边@兩項規(guī)定確保了原公安邊防海警和海關緝私警察刑事執(zhí)法權(quán)來源的合法性和有效性，他們享有海上辦理特定刑事案件的執(zhí)法主體資格。而我們在國務院辦公廳發(fā)布的《國家海洋局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，國家海洋局網(wǎng)站公布其主要職責有：“負責組織擬定海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施，……管護海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，維護國家海上安全和治安秩序，負責海上重要目標的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件?！眹液Ｑ缶謱υ擁椔氊煹拿鞔_，一方面彰顯了整合的力度和廣度，凸顯了國家從戰(zhàn)略高度重視海洋、維護海洋權(quán)益的決心和意志。另一方面，還似乎表明了中國海警機構(gòu)擁有著相關刑事執(zhí)法權(quán)，具有刑事執(zhí)法主體資格。但是中國海警海上刑事執(zhí)法權(quán)來源途徑并非是清晰完整的。

一是國務院辦公廳發(fā)布的《國家海洋局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）不能成為中國海警機構(gòu)取得海上綜合執(zhí)法主體資格的依據(jù)。因為根據(jù)《立法法》的規(guī)定，只要涉及到犯罪和刑罰及訴訟制度只能制定法律。而此《規(guī)定》不屬于法律，也不屬于授權(quán)規(guī)定，只是一個規(guī)范性文件，所以以此《規(guī)定》成為中國海警取得海上刑事執(zhí)法主體資格的依據(jù)有所牽強。

二是中國海警可以直接適用《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》進行海上執(zhí)法也是比較牽強的。根據(jù)《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》第二條和第三條，其適用主體為公安邊防海警，主要包括沿海公安邊防總隊及其所屬的海警支隊、海警大隊，與當前的中國海警局在性質(zhì)上存在較大區(qū)別。當前的中國海警局是一個全新的機構(gòu)，從淵源說，是原四個部門整合的結(jié)果，以后還可能整合其他部門，但不能理解成是原來四個部門的機械組合或相加，中國海警在體制、身份、職責、事權(quán)等方面不同于原來四個部門的。同理，《海關法》中與原海上緝私警察相關的規(guī)定也將在中國海警這里得不到適用。既然如此，就需要明確中國海警到底能適用哪些法律。全國人大常委會通過的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及國務院發(fā)布的《國家海洋局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》并沒有解決這一問題。

三是依照《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定，立案權(quán)、偵查權(quán)、刑事強制權(quán)、武器警械使用權(quán)等刑事執(zhí)法權(quán)的行使主體是偵查機關。《刑事訴訟法》中的偵查機關主要包括公安機關、人民檢察院、國家安全機關、監(jiān)獄、軍隊保衛(wèi)部門等。中國海警局如若作為偵查機關而享有刑事執(zhí)法權(quán)，其定位是承襲原公安邊防海警和海關緝私警察的“公安機關”的范疇，還是由法律另外創(chuàng)立一種獨立的警種作為偵查機關，這也都有待法律的進一步明確。

1.2缺少海警立法

我國目前海警進行海上刑事執(zhí)法主要依據(jù)原來公安邊防海警的《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》及海上緝私警察的《海關法》等，在法律層面沒有一部法律明確海警的性質(zhì)和定位，職責和權(quán)限，也無法律規(guī)范調(diào)整海警開展海上維權(quán)執(zhí)法活動，作為執(zhí)法活動的重要法律依據(jù)。

1.3與實體法相配套的程序法不完善

中國海警成立以來，海上刑事執(zhí)法是參考《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》，但是，就執(zhí)法環(huán)境而言，海上執(zhí)法環(huán)境有著獨特性。譬如海域廣闊、海水流動性強，導致基本上沒有犯罪現(xiàn)場，給證據(jù)收集帶來了困難，更無法采取陸地上常見的交通管制、設卡盤問等措施，使犯罪分子輕易逃竄，海上犯罪難以控制和防范。現(xiàn)行的陸地執(zhí)法程序不再適用于海上刑事執(zhí)法。

1.4刑事執(zhí)法人員綜合素質(zhì)有待提高

中國海警重組以來，海警執(zhí)法隊伍有原公安邊防海警部隊、農(nóng)業(yè)部漁政、中國海監(jiān)、海關緝私警察四類執(zhí)法人員組成，統(tǒng)一上述人員全面行使海上執(zhí)法權(quán)。在此之前，公安邊防海警部隊擁有海上刑事和行政執(zhí)法權(quán)，漁政行使?jié)O業(yè)行政執(zhí)法，中國海監(jiān)行使海洋管理與執(zhí)法，海關緝私警察行使緝私權(quán)，這四類人員只具備某一方面的執(zhí)法權(quán)限。與整合后的進行全面執(zhí)法所需具備的綜合素質(zhì)還有一定距離。海上刑事執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，達不到專業(yè)的執(zhí)法隊伍標準也是中國海警目前亟需解決的問題。

2.完善中國海警進行刑事執(zhí)法應有的舉措

2.1明確海警刑事執(zhí)法主體資格

中國海警現(xiàn)如今對于海上刑事執(zhí)法主體資格并無合法且有效的解釋，究其原因，在于國務院出臺《關于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，成立中國海警局時，并無進行立法，有?！跋戎贫ǚ珊笤O立機關的”的通常機關設置程序。也與《法治政府實施綱要（2015-2020年）》中規(guī)定：“堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治，實現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”不相符。目前有關海警的立法尚未出臺且不可能在短時間內(nèi)頒布實施，而中國海警對于海上刑事執(zhí)法擁有合法、有效依據(jù)，享有合法的刑事執(zhí)法權(quán)迫切需要，目前，最有效、簡便的方法就是全國人大常委會通過決定即為《中國海警進行海上維權(quán)執(zhí)法的若干規(guī)定》，其中，規(guī)定中國海警在辦理刑事案件時，按照《刑事訴訟法》的規(guī)定采取強制措施，進行偵查等辦理案件。

2.2開展海警立法，建立海警執(zhí)法規(guī)范體系

中國海警是為應對海上復雜局勢、適應我國海洋強國戰(zhàn)略需要而生的海上重要執(zhí)法力量，中國海警局成立后，中國海警體制、職責范圍都發(fā)生了重大變化，是一支具有警察屬性的武裝力量進行的綜合性執(zhí)法，其涵蓋海上治安、緝私、海洋漁業(yè)執(zhí)法、海洋資源保護、海域使用、海島保護等事項。其刑事執(zhí)法權(quán)的取得根據(jù)《立法法》第七條的規(guī)定應當制定法律。而域外海洋國家通過政府立法保障海上執(zhí)法力量順利開展執(zhí)法活動已經(jīng)成為普遍做法。美國的《海岸警衛(wèi)隊法》、日本的《海上保安廳法》等都為中國制定《海警法》提供了良好借鑒。因此，我國應強力推進海警整合，盡快完成頂層設計，出臺一部適合中國海警海上維權(quán)執(zhí)法的《中國海警法》，以期更順暢、高效的進行海上執(zhí)法，維護海洋權(quán)益。

2.3加強海上執(zhí)法人員的能力建設

中國海警從成立起就以“專業(yè)化、軍事化、國際化”為發(fā)展目標，其中，專業(yè)化最重要一點就是要求海警隊伍是一支專業(yè)化的海上執(zhí)法隊伍。具備專業(yè)的執(zhí)法知識、專業(yè)的執(zhí)法能力及專業(yè)的執(zhí)法分類是中國海警高效、順利執(zhí)法的基礎，加強海上執(zhí)法人員能力建設應注重以下幾個方面：一是嚴把執(zhí)法人員入口關，執(zhí)法人員必須具備專業(yè)的法學學科背景；二是加大執(zhí)法人員培訓力度，開展海上刑事執(zhí)法資格培訓與考核，考核通過者方可從事刑事執(zhí)法活動；三是加強法制監(jiān)督，保證執(zhí)法程序的合法化。

[1]李佑標.關于中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學思考[J].武警學院學報，2016，（3）：44-47.

[2]中共中央國務院印發(fā)《法治政府實施綱要（2015-2020年）》[R].中華人民共和國國務院公報，2016年1月.

[3]馮江峰.我國海警法律制度構(gòu)建研究[J].中國水運（下半月），2015，（12）：61-63.