何得桂，黨國英，張正芳

（1.西北農(nóng)林科技大學農(nóng)村社會研究中心，陜西楊凌712100；2.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.陜西省石泉縣林業(yè)局，陜西安康725200）

精準扶貧與基層治理：移民搬遷中的非結(jié)構(gòu)性制約

何得桂1，黨國英2，張正芳3

（1.西北農(nóng)林科技大學農(nóng)村社會研究中心，陜西楊凌712100；2.中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732；3.陜西省石泉縣林業(yè)局，陜西安康725200）

精準扶貧與基層治理之間存在著很強的關(guān)聯(lián)性?；趯σ泼癜徇w安置政策的實證分析發(fā)現(xiàn)：不論是畏難情緒與急功近利思想，也不論是移民搬遷型社區(qū)治理之困，抑或鄉(xiāng)村精英俘獲與治理不善，都對精準扶貧政策執(zhí)行產(chǎn)生了某種程度的“非結(jié)構(gòu)性制約”。這也是基層治理不到位的重要表現(xiàn)，它削弱了減貧政策的預期成效。推進精準扶貧的同時要持續(xù)完善和優(yōu)化農(nóng)村基層治理體系，大力提升基層治理能力；特別是要注重通過創(chuàng)新基層治理以更好地整合扶貧資源，更有效激發(fā)精準脫貧的內(nèi)生動力，持續(xù)改善造成貧困的條件。只有如此才能破解“非結(jié)構(gòu)性制約”之困，更好地推進精準扶貧、精準脫貧，提高脫貧攻堅成效。

精準扶貧；移民搬遷；非結(jié)構(gòu)性制約；易地搬遷扶貧；基層治理

一、研究背景和問題提出

貧困治理是現(xiàn)代化進程中政府的一項極其重要職能，也是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。集中連片特困地區(qū)作為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場和最難啃的“硬骨頭”應(yīng)予以重點關(guān)注和研究。習近平總書記2015年10月16日在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出的“五個一批”①“五個一批”是“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批”的統(tǒng)稱。脫貧計劃，為打通擺脫貧困的“最后一公里”開出了破解良方。在此情勢下，實施精準扶貧和精準脫貧的方略，構(gòu)成“十三五”時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與實踐的優(yōu)先領(lǐng)域、重點領(lǐng)域，相關(guān)學術(shù)和政策研究也將成為當前及今后一個時期的熱點。

當前有關(guān)精準扶貧的研究成果可謂汗牛充棟，具有重要價值。然而，已有的研究要么側(cè)重于精準扶貧的理論分析［1］和政策建構(gòu)［2］，要么更多關(guān)注的是精準扶貧內(nèi)涵和技術(shù)靶向［3］；有的側(cè)重于分析精準扶貧的難點和制約因素［4］，有的主要探討精準扶貧成效［5］、存在的問題［6］。至于精準扶貧是如何實踐的以及為何是如此實踐，特別是涉及精準扶貧中的基層治理問題大都語焉不詳或者著墨不足。

改善基層治理狀況和提升基層治理能力，是消除貧困的主要著力點之一。這是因為精準扶貧與基層治理之間存在著很強的關(guān)聯(lián)性。精準扶貧就是要以更加精確、更具多元化以及更有效的方式來達到加快擺脫貧困的狀態(tài)和結(jié)果。精準扶貧的推進是對已有貧困治理體系和治理能力的重塑，不可避免對基層治理產(chǎn)生某種程度的影響。同時，基層治理狀況對精準扶貧政策的實施及其效果所形成的影響也不容忽視。基層治理不善將致使諸如扶貧資源分配中的策略性行為或機會主義。既要關(guān)注精準扶貧對基層治理的影響，也要考察基層治理對精準扶貧的制約。

推進貧困地區(qū)易地扶貧搬遷，不僅要破解“人往哪里去？土地怎么辦？錢從哪里來？”的難題，還要更好地發(fā)揮“人”的主體性作用及探尋社會治理之路。如果說土地承載力與環(huán)境保護的壓力，移民綜合成本與資金困境，產(chǎn)業(yè)支撐缺乏與生計脆弱這些因素更多的屬于“結(jié)構(gòu)性制約”［7］，那么畏難情緒與急功近利思想，移民搬遷型社區(qū)治理之困以及鄉(xiāng)村精英俘獲與治理不善這3條因素則可稱之為“非結(jié)構(gòu)性制約”①所謂的“非結(jié)構(gòu)性制約”更多是由于主體的主觀能動性、態(tài)度和行為，以及參與機制、信息資源、公開承諾等對政策執(zhí)行所產(chǎn)生的影響，這種影響盡管不如結(jié)構(gòu)性制約那么明顯，但是事實上起著不可低估的積極作用或消極作用。。本文將重點關(guān)注非結(jié)構(gòu)性制約，尤其是基層治理狀況對移民搬遷政策執(zhí)行的影響，基于陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷的案例分析，試圖彌補既有研究的缺憾，更好促進精準扶貧政策的“落地”，提升脫貧成效。

二、非結(jié)構(gòu)性制約的主要表現(xiàn)及影響

（一）畏難情緒與急功近利思想

1.移民干部的“四怕”

移民干部是推進山區(qū)移民搬遷政策的核心力量，也是做好移民安置工作的不可或缺的依靠。移民干部主要表現(xiàn)在有“四怕”：怕任務(wù)大、怕政策變、怕用地難、怕責任大。很多移民干部的思想認識不盡統(tǒng)一。對于移民搬遷所具有的重要意義，有的地方移民干部存在認識不足問題，更多的是把它當做一項任務(wù)。有些地方對移民搬遷的全局性、戰(zhàn)略性意義認識不到位，缺乏系統(tǒng)謀劃和綜合思考，就移民搬遷論移民搬遷的現(xiàn)象還比較突出。

因移民搬遷數(shù)量過大，畏難情緒由此滋生，在資金配套、落實用地等方面措施不夠得力。有的移民干部覺得易地扶貧移民搬遷資金和任務(wù)量大，安置空間有限，發(fā)動群眾和兌現(xiàn)承諾不好實現(xiàn)，工作難以邁開步伐?；鶎右泼窀刹坎粌H存在畏難情緒，還有依賴思想及觀望態(tài)度。有的地方不研究自己怎么做，遲遲不作決定、不下決心、不付諸行動，而總是等等看，看上級怎么辦、他人怎么干。有的地方把困難擺出來、把問題提出來，不是主動創(chuàng)造條件開展移民工作，而是在等上級資金支持，靠上級政策推動，不少人怕承擔風險、害怕?lián)斬熑?，工作?chuàng)造性和主動性缺乏。

2.搬遷戶“兩種心理”

山區(qū)絕大多數(shù)待搬遷戶對移民搬遷政策比較支持，但被規(guī)劃納入陜南避災(zāi)移民搬遷安置對象的農(nóng)戶通常存在兩種心理：一是等政策靠扶持、看他人觀動向、靠政府不主動的心理；二是思想守舊、故土難舍、不愿搬遷的心理。陜南山區(qū)地處偏僻、交通落后，長期較為封閉，造成一些群眾視野較狹窄，觀念陳舊，習慣安于現(xiàn)狀。不少人過度依賴頂層設(shè)計與政策安排，無論是大事，還是小事都希望政府幫忙解決；移民搬遷之前不少移民或多或少擔心政府的扶持政策難以兌現(xiàn)。

山區(qū)部分農(nóng)民主動搬遷的意愿不強，有的思想保守，留戀故土，堅守祖業(yè)、故土難舍的思想情結(jié)根深蒂固，有的守著“金窩銀窩不如自家的窮窩窩”的觀念不肯進行搬遷。“有的人沒錢不愿搬”、“有的人擔心搬出來沒法生存不愿意搬”。部分群眾對政策理解不深，擔心失去傳統(tǒng)生產(chǎn)生活資料依托后，會徹底改變他們的生產(chǎn)生活習慣，對搬遷前景心懷疑慮。在大山里習慣單家獨院居住的農(nóng)戶擔心住上“樓房”之后，他們沒地方放置農(nóng)具器械以及擔心移民搬遷安置房的質(zhì)量問題；安置類型上，由于過分強調(diào)集中建房，使用面積和戶型設(shè)計不夠靈活，搬遷移民選擇空間不大。中老年群眾的故土難舍情結(jié)比較突出。有的待搬遷對象擔心移民政策會變化或難以落實，思想上有顧慮。有的農(nóng)戶總想政府多給一些資金補助，等政府特別照顧，依賴心理嚴重。

3.基層組織的“冒進”

移民搬遷安置既是生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟行為問題，也是一個社會和文化問題。對陜南移民搬遷工作的重要性、艱巨性及長期性，有的地方認識不到位，往往缺少科學的規(guī)劃，隨意性和盲目性就難以避免。暴露出盲目和急躁等“好大喜功”問題，同時缺乏科學理論的系統(tǒng)指導，更多是追求數(shù)量上的廣覆蓋。有的移民搬遷安置小區(qū)選址存在著憑經(jīng)驗或者說“拍腦袋”決策的問題，缺少地質(zhì)安全評估認證；有的移民搬遷安置小區(qū)地處偏遠，對待搬遷對象吸引力不足。

移民搬遷安置政策的操作過程大都僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、駐村干部及村干部在村辦公室完成。一些地方?jīng)]有堅持“實用為本、注重特色、量力而行”的原則，既沒有充分考慮民風民俗、搬遷群眾承受能力等綜合因素，又缺乏超前設(shè)計、著眼長遠的做法，導致過分追捧大、亮、奇、新，“惠民工程”演變成“面子工程”。譬如，很多基層組織對于陜南移民搬遷建房數(shù)量的盲目追求“多”，而忽視了建房質(zhì)量和入住率，導致移民安置社區(qū)“有房而無人”，缺乏人氣。很多地方是先建移民搬遷安置房，再尋找安置對象，而不是“協(xié)議建房”。有的對于集中安置和上樓安置關(guān)注有余，而對于分散安置支持不夠。有的地方甚至存在“強制搬遷和上樓”的現(xiàn)象。

有的過分追求“搬得出”任務(wù)的完成，而相對忽視“穩(wěn)得住”和“能致富”。雖然待搬遷對象住進了移民安置房，但對于未來的生活充滿迷茫。對搬遷效率的過分追求，使得移民搬遷的實際效果大打折扣。很多搬遷戶在新的移民社區(qū)沒有生活保障，生計缺乏出路，權(quán)益難以保障。從搬遷對象來看，一種是經(jīng)濟狀況較好的，一種是無勞動能力、無家庭積累、無安全住房的“三無戶”和特困戶，一種是介乎兩者之間的。第一種目前大部分已經(jīng)搬遷，第二種需要由政府“兜底”解決，第三種人數(shù)較多且經(jīng)濟條件較差，加大了下一步工作推進的難度。

縣級統(tǒng)籌力度不夠，主體作用發(fā)揮不充分，移民安置工作進展不夠平衡。個別縣區(qū)缺乏工作計劃性，超前謀劃意識不強，部門配合不夠緊密。部分縣區(qū)沒有站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化的高度來統(tǒng)籌規(guī)劃布局，而是常規(guī)性地將搬遷任務(wù)逐級分解下達到鎮(zhèn)辦，將建設(shè)任務(wù)下放到各業(yè)務(wù)部門，由鎮(zhèn)辦和業(yè)務(wù)部門自行組織實施，沒有做到“一個安置社區(qū)、一個項目主體、一個項目法人”的要求，導致一些鎮(zhèn)辦和業(yè)務(wù)部門考慮本地利益，規(guī)劃水平低，建設(shè)標準低，統(tǒng)規(guī)自建項目多，甚至出現(xiàn)了限制群眾跨鎮(zhèn)辦搬遷的現(xiàn)象。

（二）移民搬遷型社區(qū)治理之困

移民搬遷是一個物質(zhì)空間變更的過程，也是移民適應(yīng)新的文化生活方式的過程，更是重建新型農(nóng)村社區(qū)共同體的過程。如果對搬遷之前的山區(qū)居民而言，“要住得幸福，先得住得安全”，那么搬遷以后則要“既住得安全，還要住得舒服”。

1.社區(qū)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的失衡

從實踐來看，隨著移民搬遷集中安置力度的加大，原本居住在山上的群眾將逐步進入陜南移民搬遷安置點，原來的鎮(zhèn)村區(qū)域界限被打破，形成了大量的既不同于城市社區(qū)，又有別于村級組織的新型居住群體——移民搬遷安置社區(qū)。從移民搬遷型社區(qū)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)上看，具有“規(guī)模小、布點多、跨行政區(qū)劃的安置點稀少”等突出特點，存在“求數(shù)量不求質(zhì)量”等問題。有的移民干部認為，不少地方未能嚴格堅持“三靠近”、“三為主”①“三為主”指的是以集中安置為主、上樓安置為主、無土安置為主。搬遷思路和模式，開展搬遷安置工作，集中安置點布局分散、安置規(guī)模小、存在復制農(nóng)村的問題。

漢中市到2020年全市需建設(shè)移民安置點1556個，其中30至99戶的763個，100至299戶的716個，300至999戶的62個，1000至2999戶的10個，3000戶以上的5個。這其中300戶以下規(guī)模的集中安置點占到大多數(shù)。安康市2013年底有移民搬遷集中安置點767個②移民安置點的數(shù)量事實上還在不斷增加，因為安康市共規(guī)劃建設(shè)集中安置社區(qū)853個。，每一個鎮(zhèn)的集中安置小區(qū)至少有3個，大多數(shù)鎮(zhèn)的移民安置點有5～7個；從集中安置社區(qū)吸納搬遷戶的角度看，安康市只有2個陜南移民搬遷跨縣區(qū)集中安置社區(qū)，有22個跨鎮(zhèn)（辦）的陜南移民集中安置小區(qū)，它們的綜合吸納能力和服務(wù)能力依然有限。更為重要的是，集中安置點的人口數(shù)量相對較少，500人以下規(guī)模的移民集中安置小區(qū)占到了所有安置點數(shù)量的53%。結(jié)構(gòu)決定功能，數(shù)量偏多、規(guī)模相對較小的移民集中安置點，其聚集效應(yīng)不夠明顯，既不利于產(chǎn)業(yè)配套和設(shè)施完善，社區(qū)服務(wù)也不易及時有效地跟進。

2.基礎(chǔ)設(shè)施乏善可陳

無論是在建設(shè)上，還是在管理上，移民搬遷型社區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施都存在總體滯后的問題。地方政府所打造了若干陜南移民搬遷安置示范社區(qū)，這些“樣本”社區(qū)大都擁有完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施。絕大多數(shù)的移民安置小區(qū)并不是“樣本”，而是普通的移民安置社區(qū)，社區(qū)管理用房緊張，至于其他的公共基礎(chǔ)設(shè)施更是乏善可陳，以移民搬遷戶為主體的社區(qū)居民要開展公共活動大都缺乏場所。移民社區(qū)用電問題、垃圾污水處理問題、引用水問題尤為突出。

集鎮(zhèn)殯儀館和公墓建設(shè)問題折射出移民社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的短缺。伴隨移民搬遷工程向縣城、中心集鎮(zhèn)、社區(qū)等核心地域集中實施與展開，尤其是隨著集鎮(zhèn)人口急劇增加，再加上農(nóng)村人口老齡化問題的逐漸顯現(xiàn)，包括搬遷戶在內(nèi)的農(nóng)民群體辦喪事就成了一道難題。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有公墓，供過于求，事主經(jīng)常與周邊的群眾自行協(xié)商高價購買墓地，這給搬遷戶家庭帶來了沉重的經(jīng)濟負擔。要把集鎮(zhèn)公墓、殯儀館建設(shè)納入到包括移民社區(qū)在內(nèi)的集鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)當中，并盡可能予以優(yōu)先安排。

3.功能運行機制不健全

從移民搬遷型社區(qū)職能運行狀況來看，管理服務(wù)工作尚未實質(zhì)開展且具有濃厚的行政化色彩。很多社區(qū)依然處于“忙于建房”和搬遷階段。雖然有的所謂社區(qū)設(shè)有社區(qū)管理機構(gòu)，但存在人員和辦公經(jīng)費短缺的狀況，難以有效地開展工作，特別是搬遷戶的就醫(yī)、社保、飲水、子女入托上學等工作。社區(qū)管理者主要是搬遷之前原來村委會的那些村干部，他們的知識經(jīng)驗大都比較缺乏且社區(qū)干部的年齡普遍較大。不少移民社區(qū)管理機構(gòu)職能還未有效理順。社區(qū)管理主體涉及為政府及其派出的社區(qū)綜合服務(wù)中心、物業(yè)類市場組織和居民委員會等公民社會組織多個層面，但具體管理過程中，移民社區(qū)管理仍然擁有濃厚的行政色彩，根據(jù)政府的安排由社區(qū)黨支部負責，日常的活動大多是例行公事，大量時間用于處理社區(qū)中事務(wù)性的工作［8］。有的社區(qū)干部和基層組織對于社區(qū)治理存在開拓創(chuàng)新精神不強的問題，大都“害怕出錯”，往往是等別人實踐和成功了，自己再干。移民搬遷對象在移民安置點居住，但戶口、土地還在原籍，客觀上形成戶籍所在地村級組織鞭長莫及，管不好，現(xiàn)居地村組織想管管不到，無法管，形成事實上的“燈下黑”或“三不管”［9］。移民社區(qū)的居住者對政府組織的依賴心理較為嚴重，大部分移民社區(qū)物業(yè)管理的市場化程度很低，主要還是通過“行政方式”進行相應(yīng)的管理和服務(wù)。

移民搬遷型社區(qū)的經(jīng)濟功能問題也值得關(guān)注。盡管修建了許多新的移民安置房，但社區(qū)的經(jīng)濟功能依然不足。很多搬遷對象因缺乏相應(yīng)的生產(chǎn)條件以及移民安置社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等因素，人口外流現(xiàn)象依然嚴重，移民安置社區(qū)存在著“空心化”的現(xiàn)象。有部分社區(qū)與工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)等各類園區(qū)結(jié)合的相對較好，但是大部分移民安置社區(qū)的經(jīng)濟功能還有待加強或者說發(fā)揮。

搬遷安置社區(qū)的建設(shè)并不是簡單地“蓋樓居住”或者迫使農(nóng)民上樓集中居住，而是要科學設(shè)計和建設(shè)一種新型的、具有公共性的生活方式。尤其是要使移民安置社區(qū)的功能得以有效發(fā)揮。搬遷以后，移民群體的公共服務(wù)已不再通過原有的村莊獲取，而是主要從移民社區(qū)獲得，對于如何有效滿足村落向社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中民眾的公共服務(wù)需求，是當前和今后移民搬遷型社區(qū)應(yīng)重點考慮的問題。

4.公共參與及管理的難題

第一，從移民搬遷戶對社區(qū)的公共參與來看，無論是參與意愿還是參與能力都有待提升。不少農(nóng)戶對由多個村莊合并組建的移民搬遷型社區(qū)的活動和事務(wù)缺乏熱情，表現(xiàn)得較為冷漠。他們對移民社區(qū)的參與和管理存在“等、靠、看”現(xiàn)象，對社區(qū)管理認同度不夠高。從遷出地的村落搬遷入住到移民搬遷社區(qū)，原來的一些社會組織絕大多數(shù)已經(jīng)不復存在，搬遷戶對此較為迷茫。再加上很多農(nóng)戶未能及時加入遷出地新的社區(qū)組織，“邊緣人”的情緒通常油然而生。有的搬遷戶的生活方式和生活習慣一時難以改變，導致社區(qū)時有發(fā)生公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施丟失、損壞、占用等不良現(xiàn)象。有的農(nóng)民不愿履行和承擔移民社區(qū)管理方面的義務(wù)和責任，但要求社區(qū)為他們提供各種服務(wù)。移民社區(qū)的人心還是“一盤散沙”狀態(tài)，社區(qū)公益事業(yè)和公共服務(wù)供給往往無法有效推進。

第二，隸屬關(guān)系尚未有效理順，移民社區(qū)服務(wù)管理難度較大的問題。一方面，入住集中安置點的對象都是陜南山區(qū)的農(nóng)民，這些人的山林、土地等生產(chǎn)資料依然保留在遷出地的村組，村組對搬遷戶的自治管理在短時期內(nèi)還無法脫離，搬遷居民不但要接受原來村組的管理服務(wù)工作，而且還要享受集中安置點提供的管理與公共服務(wù)資源，隸屬關(guān)系短期內(nèi)不能理順。另一方面，很多搬遷戶存在父母為子女購房的情況，完全過渡到社區(qū)生活可能需要較長的過渡期，客觀上“雙重管理”的問題無法避免。在短時間內(nèi)山區(qū)村民難以改變原有單家獨戶的“庭院式”生活方式而融入新的移民社區(qū)生活。這正如主要決策者所言，“實施陜南避災(zāi)移民搬遷后，很多后高山群眾陸續(xù)搬遷到集鎮(zhèn)社區(qū)居住，原來的村組管不著，現(xiàn)在的村組不愿管，如何為搬遷群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，是一個新課題。”①這是2013年7月31日中共陜西省委書記趙正永同志在深入安康市白河縣西營鎮(zhèn)天逸社區(qū)調(diào)研時所講的一段話。當然，由于西營鎮(zhèn)天逸社區(qū)在社區(qū)管理方面進行了積極探索，趙正永也給予肯定并說道，“西營鎮(zhèn)創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)做法值得總結(jié)推廣。”更多具體內(nèi)容可以參閱王海波：《西營鎮(zhèn)：創(chuàng)新移民搬遷社區(qū)管理服務(wù)》（2014年5月26日），http：//www.baihe.gov. cn/Item/4696.aspx?！稗r(nóng)村社區(qū)居民相互攀比，紅白喜事大操大辦，鋪張浪費十分嚴重，少數(shù)群眾不思進取、游手好閑，三五成群聚賭成風，推進管理服務(wù)創(chuàng)新，探索村向社區(qū)轉(zhuǎn)型中的公共管理方式的轉(zhuǎn)變也尤為重要。如何建立更為合理的‘政府主導+社區(qū)自治’的管理模式，是擺在陜南避災(zāi)移民社區(qū)所有人面前的新課題?！保?0］

（三）鄉(xiāng)村精英俘獲與治理不善

避災(zāi)扶貧移民搬遷項目的目標偏離是多重因素進行綜合作用的結(jié)果?；鶎又卫聿簧埔约班l(xiāng)村精英俘獲的出現(xiàn)是陜南避災(zāi)移民搬遷活動目標偏離的關(guān)鍵原因。鄉(xiāng)村精英俘獲主要是指鄉(xiāng)村精英主動俘獲移民安置社區(qū)資源或是移民搬遷項目。

1.搬遷順序的選擇

以往的很多陜南避災(zāi)移民搬遷是“選擇性移民”，具有避重就輕、注重效率導向的顯著特征。移民搬遷對象調(diào)查摸底工作開展得不扎實，沒有按照“不少點、不掉戶、不漏人、不虛數(shù)”的要求進行，而存在一定的隨意性，缺乏公正公開和陽光操作。這種狀況的出現(xiàn)很大程度上源于鄉(xiāng)村精英對陜南移民搬遷的俘獲。相對于普通民眾而言，鄉(xiāng)村精英對移民搬遷信息的占有更加充分、更加及時。山區(qū)的封閉落后和信息不暢通，導致一些農(nóng)戶對陜南避災(zāi)移民搬遷政策和價值缺少足夠的認知，特別是在鄉(xiāng)村干部對陜南移民搬遷相關(guān)信息宣講不到位的情況下，更容易出現(xiàn)信息排斥。山區(qū)農(nóng)戶了解陜南移民搬遷政策的最主要渠道是鄉(xiāng)村干部宣講（62.70%），其次是通過宣傳單（明白卡），再次是電視廣播，此外“親戚朋友之間的交流”以及“互聯(lián)網(wǎng)渠道”等所占比重很小。

由于調(diào)查摸底工作沒做好以及存在諸如信息排斥等因素，移民搬遷對象的選擇及其順序較為混亂。移民對象的確定，政策性強，涉及群眾切身利益。移民搬遷中獲益的主要是一些村干部、鄉(xiāng)村能人、承包商和個體戶等。這些精英人物利用手中可以支配的技術(shù)和市場信息優(yōu)勢、財富資源、社會關(guān)系等因素，率先遷移出大山深處［12］，而那些最為需要進行移民搬遷的農(nóng)戶大都受到排斥，無法及時遷移。不僅在移民順序選擇上存在鄉(xiāng)村精英俘獲的問題，在移民類型的確定和審批上也存在類似問題。有的鄉(xiāng)村精英對分散安置控制不夠嚴格，除了進城入鎮(zhèn)和在中心村投親靠友的，還存在隨意審批分散安置對象的現(xiàn)象。

2.移民資源的分配

移民資源的分配主要涉及陜南移民安置房、建房資金低息貸款、建房資金補助、安置小區(qū)公益性崗位以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持等。與權(quán)威性資源相比，移民搬遷的資源更多屬于配置性資源的范疇。受到權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)和利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的影響，鄉(xiāng)村精英無論是在陜南移民安置房位置、大小，還是房屋的結(jié)構(gòu)或樓層，都擁有較為明顯的主導權(quán)。精英人物往往操控了村莊的陜南避災(zāi)移民搬遷安置工作小組，建房還經(jīng)常出現(xiàn)“貪大求洋”的狀況；這些人享有優(yōu)先挑選移民安置房的權(quán)利，所選擇的移民安置房位置上佳、結(jié)構(gòu)合理、面積較大。而普通搬遷戶則因參與缺失、能力有限，只能在精英們選擇之后進行，有的地方采取了所謂“抽簽”的方式進行房屋的選購，但房屋分配的原則還是鄉(xiāng)村精英在制定和具體執(zhí)行。

無論是對移民搬遷對象開展小額信貸或低息貸款，還是進行建房資金補助，主要受益的對象是農(nóng)村精英人物。信用社對搬遷戶放貸資金有限，越是社會資本雄厚的農(nóng)戶，越能夠獲得信用社的貸款；越是缺乏社會關(guān)系的農(nóng)戶，大都難以或者很少享受到小額貸款等優(yōu)惠政策。建房補助資金的發(fā)放額度及速度也受到鄉(xiāng)村精英的掌控。精英人物所獲得資金補助一般較多，而其他農(nóng)戶大都領(lǐng)取的補助金較少且不及時。個別地方甚至存在將原本不屬于陜南移民搬遷安置對象的，納入到避災(zāi)扶貧搬遷安置補助范圍；不在規(guī)劃期間建房的，也享受到了補助。

移民安置社區(qū)的公益性崗位主要是指政府組織通過提供公益性崗位①集中安置后，集中安置點要有保潔員，集中安置的敬老院要有護理人員，集中安置社區(qū)有服務(wù)人員，這些是公益性崗位的主要來源。，尤其是要保證最困難的搬遷家庭，一戶最少一人進入公益性崗位工作，以解決后續(xù)發(fā)展問題。很多陜南移民安置社區(qū)的公益性崗位并不是聘用最困難的搬遷家庭，而是被那些具備較強社會資本的村莊精英所占用。這種資源分配公平性、公正性受到很多搬遷戶的質(zhì)疑。此外，鄉(xiāng)村精英俘獲在移民搬遷家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持方面也有所體現(xiàn)。集中安置后政府支持移民進行創(chuàng)業(yè)就業(yè)活動。然而，優(yōu)先或者真正享受到這些優(yōu)惠政策的主要是鄉(xiāng)村精英。他們當中的很多人利用自身各方面優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、發(fā)展特色種養(yǎng)殖、創(chuàng)辦農(nóng)家樂與鄉(xiāng)村旅游等方面大大受益。

3.管理服務(wù)供需失衡

一是人戶分離問題。陜南移民搬遷中，特別是跨區(qū)域的移民安置中存在著較為嚴重的人戶分離現(xiàn)象。這是因為附著在農(nóng)業(yè)戶籍上有許多特有的優(yōu)惠政策，如享有宅基地、承包地、退耕還林補償、集體經(jīng)濟分紅、農(nóng)村合療、計劃生育補助政策等，這些優(yōu)惠政策實行的是“屬地管理”，跨區(qū)域安置的搬遷戶入鎮(zhèn)入社區(qū)但不入籍。已有約110萬人參與到陜南移民搬遷之中，但這些群體大都人戶分離，即戶籍還在原來的村莊，目前居住在移民安置社區(qū)。人戶分離的狀況很大程度上導致搬遷戶的《宅基地土地使用證》、《房屋所有權(quán)證》辦理工作進展緩慢，少數(shù)移民搬遷地區(qū)群眾甚至存在無序建房的狀態(tài)。

二是移民搬遷的綜合協(xié)調(diào)問題。一方面，陜南避災(zāi)移民搬遷方案確定的移民節(jié)奏過快。移民搬遷的規(guī)劃期為10年，其中“十二五”要完成38萬戶140萬人，分別占規(guī)劃任務(wù)的63%和53%。這種工作部署導致基層組織壓力倍增，難以對經(jīng)驗進行及時總結(jié)，不利于糾錯校偏。另一方面是用地管理與跨行政區(qū)劃統(tǒng)籌問題。舊宅騰退復耕進展緩慢，基本沒有實行“以拆定安”的用地管理。很多地方的做法將陜南移民搬遷任務(wù)層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本地土地安置本地人，沒有打破行政區(qū)劃，在縣域、全市乃至陜南地區(qū)范圍內(nèi)通盤考慮集中安置點的布局，跨縣區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用土地資源的力度缺乏。這種做法使得農(nóng)民可以相對集中居住，但城鎮(zhèn)化水平較低，存在再次搬遷的風險。

三是精英偏好與移民需求的錯位。移民搬遷政策實施中精英偏好的存在，使得移民安置社區(qū)建設(shè)、移民免費技能培訓等方面難以滿足普通農(nóng)戶的需求。鄉(xiāng)村精英在推動當?shù)匾泼癜仓命c建設(shè)時，對于房屋面積及結(jié)構(gòu)有其偏好，傾向于建設(shè)大面積的獨棟住宅，二層的小洋樓備受親睞，這與普通農(nóng)戶注重實用、結(jié)構(gòu)緊湊、面積合適的要求有一定錯位。調(diào)查結(jié)果顯示，免費技能培訓意愿方面，陜南移民家庭有76%表示“愿意接受”，15%的家庭則選擇“不愿意接受”，有9%的被調(diào)查家庭持“無所謂”態(tài)度。技能培訓效果方面，只有27%搬遷戶認為它對增加經(jīng)濟收入“非常有用”，有31%的被調(diào)查對象表示“作用不大”，42%的農(nóng)戶則認為“毫無幫助”。更為關(guān)鍵的是，技能培訓內(nèi)容與很多搬遷戶的需求存在不吻合現(xiàn)象，只有11.5%的被調(diào)查者認為移民技能培訓符合其實際需求，而這些人絕大多數(shù)都是經(jīng)濟收入高的村莊精英；至于普通農(nóng)戶和貧困家庭，他們則認為汽車維修、烹飪技術(shù)等培訓內(nèi)容離開一定經(jīng)濟實力的支撐，即使參加培訓也無法在實踐中得以應(yīng)用。②事實上只有具備較強的經(jīng)濟實力，才能夠開得起“農(nóng)家樂”等增加經(jīng)濟收入的經(jīng)營方式或者說生計途徑。很多普通的移民搬遷戶大都外出務(wù)工且知識基礎(chǔ)相對有限，很難有時間和有效地參與技能培訓活動，機會成本在這其中起到重要作用。

四是考核考評的變通和不嚴格。不管是省對市、對縣區(qū)，還是市對縣區(qū)的考核，均存在考核辦法不完備、考核過程不嚴格、考核內(nèi)容不全面、考核重點不突出、考核結(jié)果不科學等問題。有的地方為顧及全市的考核成績，對少數(shù)縣區(qū)在考核過程中的“變通”等問題不僅沒有制止，甚至出主意、想辦法、幫著縣上應(yīng)付省考。對陜南避災(zāi)移民搬遷工作的考核機制不夠靈活。大都以定時限完成、下硬性任務(wù)等所謂“一刀切”的方式來要求這項宏大的、系統(tǒng)的工作則過于苛刻，導致基層組織為完成目標任務(wù)考核，有時不得不采取諸如“上有政策，下有對策”的方法，或是違背政策對象自身意愿或利益的方法，政策實施難以達到預期成效。

行文至此，已經(jīng)基本完成了對貧困山區(qū)移民搬遷中的結(jié)構(gòu)性制約和非結(jié)構(gòu)性制約的論述。為了更好地區(qū)分這兩種制約，有必要對貧困地區(qū)移民搬遷安置活動的結(jié)構(gòu)性制約與非結(jié)構(gòu)性制約的關(guān)系和特征再進行適當?shù)谋容^（見表1）。

表1　陜南移民搬遷中的結(jié)構(gòu)性制約和非結(jié)構(gòu)性制約的比較

三、精準扶貧的非結(jié)構(gòu)性制約與制度軟化

無論是從個案分析還是實證調(diào)研數(shù)據(jù)來看，大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷面臨著“非結(jié)構(gòu)性”的制約，主要表現(xiàn)有：各種移民主體存在不同程度的畏難情緒與急功近利思想；移民搬遷型社區(qū)的治理無論是在結(jié)構(gòu)上，還是功能上都存在不完善之處；鄉(xiāng)村精英俘獲與治理不善對移民搬遷的社會基礎(chǔ)形成了某種挑戰(zhàn)。人是具有能動性的社會動物和歷史的創(chuàng)造者，政策執(zhí)行主體作為重要的內(nèi)源性因素對于貧困地區(qū)搬遷安置的認知狀況和行為特征對于移民搬遷活動的開展能夠產(chǎn)生深刻的影響。移民搬遷型社區(qū)作為山區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中不斷涌現(xiàn)出來的一種新型社區(qū)類型，如何充分利用移民搬遷型社區(qū)的各種資源推進社區(qū)治理與社會整合，推動社區(qū)建設(shè)與管理朝著善治和可持續(xù)的方向發(fā)展，是關(guān)系移民對象能否“穩(wěn)得住”的核心。移民搬遷安置的實踐場域是鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村精英俘獲以及鄉(xiāng)村治理不善的格局對于這項公共政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生顯著的制約。

避災(zāi)扶貧移民搬遷是一個以減少貧困和擺脫風險為目標的政策過程，但它同時也是一個行政力量進一步介入基層社區(qū)的過程。大規(guī)模的人口遷徙活動，很大程度上打破了原有的社會結(jié)構(gòu)、利益格局等。比如，集體經(jīng)濟組織成員的產(chǎn)權(quán)利益維護、村民自治的有效實現(xiàn)形式、基層社區(qū)社會治理等都應(yīng)進一步加快完善或調(diào)整?；鶎又卫聿簧扑鶎е碌墓矃⑴c缺失抑或鄉(xiāng)村精英俘獲等問題不僅使避災(zāi)移民安置政策實施難以打通“最后一公里”，還使移民對象在某種程度上進一步邊緣化。從本文分析來看，非結(jié)構(gòu)性制約因素對山區(qū)移民搬遷政策的落實產(chǎn)生了相應(yīng)的影響，使精準扶貧政策的落地面臨諸多困境。

避災(zāi)扶貧移民搬遷具有社會政策的性質(zhì)。它的實施實質(zhì)上是一個社會互動的過程，行政力量、社會力量、市場力量以及移民的力量都可以在此過程中得到某種程度的呈現(xiàn)。任何生產(chǎn)過程都依賴于許多非正式和隨機的活動，正式的項目規(guī)劃實際上寄生于這些非正式的過程中［13］?！爸贫溶浕爆F(xiàn)象的存在致使在較短時間之內(nèi)，制度創(chuàng)新難以達到易地搬遷扶貧安置工程可持續(xù)發(fā)展的目標?！啊贫溶浕瘜嵸|(zhì)上是繆爾達爾所說的‘軟政權(quán)’現(xiàn)象，‘軟政權(quán)’的含義是即使制定了法律和制度，它們也不被遵守，不易實施。”［14］實施避災(zāi)扶貧移民搬遷政策，各級政府除了在當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、安置房建設(shè)等“硬環(huán)境”方面投入大量的資金之外，還在移民社區(qū)治理、移民生計發(fā)展等“軟環(huán)境”構(gòu)建方面也出臺相應(yīng)的文件、指令、政策或規(guī)定。若從形式上展開考察，上述“正式制度”在條文表述上擁有前瞻性、普惠性和可操作性的特點，但是實施過程出現(xiàn)了避災(zāi)移民搬遷安置政策的“軟化”問題。即各級政府和相關(guān)部門出臺的規(guī)則、條例、文件等各種正式規(guī)則，有時在移民搬遷安置區(qū)并沒有被相關(guān)社會主體所遵循，也無法有效執(zhí)行，制度“軟約束”問題相伴生。已出臺的易地搬遷移民安置力爭可持續(xù)發(fā)展的政策文件等制度設(shè)計，有的內(nèi)容表述模糊，有的政策約束力相對缺失。譬如，對移民搬遷戶的生活、社交、生產(chǎn)的改善和提升，大多缺少能量化的具體指標，也沒有具體的時間點，最終使得稀缺的制度資源的利用效率低下或無效率。此外，組織層級與部門之間對山區(qū)移民搬遷的政策規(guī)定，出自多個部門，相互之間也缺乏有效的協(xié)調(diào)。

精準扶貧是一項極其復雜且需要創(chuàng)造性的工作。不論是減貧推進機制、公眾參與機制，還是干部駐村幫扶機制不僅幫助基層干部擺脫“作風貧困”，“思想貧困”，還應(yīng)引導和幫助基層加快擺脫治理方式和治理能力的貧困。同時，推進脫貧攻堅既要對真正需要幫扶的對象鏟除“窮根”，也要注意規(guī)避和消除基層治理中的“窮根”。這正如中央扶貧開發(fā)工作會議所強調(diào)的，“越是進行脫貧攻堅戰(zhàn)，越是要加強和改善黨的領(lǐng)導?！被鶎又卫淼囊?guī)范化、現(xiàn)代化對于更好地消除貧困具有十分重要的作用，需要予以更多關(guān)注。?

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Targeted Poverty Alleviation and Grassroots governance：Non Structural Constraints in the Residential Relocation

HE De-gui1，DANG Guo-ying2，ZHANG Zheng-fang3
（1.Center for Rural Society Studies，Northwest A&F University；Yangling Shanxi 712100；2.Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732；3.Shiquan County in Shaanxi province Forestry Bureau，Ankang Shaanxi 725200）

There is a strong correlation between targeted precision poverty alleviation and grassroots governance.Basing on the relocation and resettlement policy empirical analysis found that：whether it is fear of difficulty and utilitarian thought，but also whether it is stuck on the relocation of community governance，or rural elite capture and poor governance，the precise poverty policy produced a certain degree of"Non Structural Constraints".This is also an important manifestation of grassroots governance is not in place，it undermines the expected effectiveness of poverty reduction policies.Promote the accuracy of poverty alleviation and to continue to improve and optimize the rural grass-roots governance system，vigorously promote grassroots governance ability；Especially should pay attention to grassroots governance through innovation in order to better integrate resources for poverty alleviation，precision more effectively stimulate endogenous power to reduce poverty，continue to improve the cause of poor conditions.Only in this way can solve the non structural constraints of the poor，to better promote the precise poverty alleviation，accurate poverty，poverty alleviation to improve the effectiveness.

targeted poverty alleviation；residential relocation；non structural constraints；relocation of poverty alleviation；grassroots governance

F126

A

1007-0672（2016）06-0055-08

2016-01-08

陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項目“陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的成效評價及政策完善研究”（2015LM015）；陜西省社會科學界重大理論與現(xiàn)實課題資助項目“陜南避災(zāi)扶貧移民生計可持續(xù)發(fā)展研究”（2015Z023）。

何得桂，男，福建尤溪人，西北農(nóng)林科技大學農(nóng)村社會研究中心副教授、管理學博士，研究方向：山區(qū)發(fā)展與基層治理；黨國英，男，陜西子長人，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導師，研究方向：城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展；張正芳，女，陜西石泉人，陜西省石泉縣林業(yè)局農(nóng)藝師，研究方向：農(nóng)村改革發(fā)展。