范 李 瑛

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【法學(xué)研究】

論我國推行住房反向抵押貸款的法律制度保障*

范 李 瑛

我國老齡化問題日趨嚴(yán)重，亟須多樣化的養(yǎng)老保障措施。住房反向抵押貸款是現(xiàn)有養(yǎng)老模式的有益補充，這一養(yǎng)老模式的運行前提是老年人對住房享有所有權(quán)且能實現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)。我國住房反向抵押貸款市場尚處于起步階段，相關(guān)法律制度還不健全。住房反向抵押貸款的推行需要相應(yīng)的法律制度進行規(guī)范和引導(dǎo)，為此，要建立反向抵押貸款制度和抵押權(quán)人權(quán)利限制制度，以彌補正向抵押貸款制度調(diào)整反向抵押貸款法律關(guān)系的不足，消除老年人將住房抵押的后顧之憂；要完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度，明確建設(shè)用地使用權(quán)期滿后自動續(xù)期為無償續(xù)期；要允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房一并抵押，消除法律上對宅基地使用權(quán)作為抵押物的限制。

養(yǎng)老模式；以房養(yǎng)老；反向抵押貸款；法律制度完善

一、問題的提出

住房反向抵押貸款是指，老年人將自有房屋產(chǎn)權(quán)抵押給貸款機構(gòu)，自己仍然可以終身使用該房屋，貸款機構(gòu)對該房屋進行評估后根據(jù)房屋的凈值向借貸人支付現(xiàn)金，當(dāng)借貸人死亡或約定的時間到來時，貸款機構(gòu)取得被抵押房屋的出售權(quán)，對其進行處置以補償自己現(xiàn)金支出的一種金融制度。①住房反向抵押貸款自20世紀(jì)80年代初期在歐洲出現(xiàn)以來，其發(fā)展一直處于黃金時期。②在美國，20世紀(jì)80年代中期，針對老年人無力自養(yǎng)但所住自有房屋價值極高的所謂“住宅的富人，現(xiàn)金的窮人”現(xiàn)象，新澤西州開始嘗試反向抵押型以房養(yǎng)老模式。1989年，美國住宅與都市發(fā)展部推出了將房屋價值轉(zhuǎn)換為抵押貸款的養(yǎng)老措施，此后住房反向抵押貸款取得長足發(fā)展，逐漸成為主流養(yǎng)老模式。

我國2000年已進入老齡化社會。我國老齡化進程具有未富先老的特點，絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老金有限③，社會養(yǎng)老保障體系又難以獨自承擔(dān)老年人養(yǎng)老所需資金。同時，我國老年人群平均擁有的房產(chǎn)財富遠(yuǎn)多于總?cè)丝谄骄鶕碛械呢敻?，出現(xiàn)了“住宅的富人，現(xiàn)金的窮人”現(xiàn)象。在此背景下，借鑒美國等發(fā)達(dá)國家推行住房反向抵押貸款的經(jīng)驗，我國一些地方進行了一系列住房反向抵押養(yǎng)老模式探索。自2005年至2013年，南京市湯山留園溫泉老年公寓的“以房換養(yǎng)”模式④、上海市公積金管理中心的“以房自助養(yǎng)老”模式⑤、北京市壽山福海養(yǎng)老服務(wù)中心和中大恒基房地產(chǎn)有限公司的“養(yǎng)老房屋銀行”模式⑥、中信銀行的“倒按揭以房養(yǎng)老”模式⑦相繼出現(xiàn)，但均以失敗告終。

目前，我國養(yǎng)老金缺口較大，社會老齡化步伐加快，再加上經(jīng)濟增速放緩，整個社會的養(yǎng)老壓力劇增。在這種形勢下，推行住房反向抵押貸款養(yǎng)老模式具有必要性：該模式能將房屋與養(yǎng)老資金運用、家庭理財計劃等緊密聯(lián)結(jié)，通過以房養(yǎng)老機制將房產(chǎn)從長期不動產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流動的資產(chǎn)，將老人身故后此種資產(chǎn)的余值提前變現(xiàn)以滿足老人生前需求，實現(xiàn)住房與養(yǎng)老的最佳組合。該模式具有家庭生命周期、社會化養(yǎng)老、財富代際傳遞、資源優(yōu)化配置等方面的理論基礎(chǔ)和有關(guān)反向抵押的法律基礎(chǔ)⑧，具有可行性。該模式在歐洲和美國已得到老年人的普遍認(rèn)可，業(yè)務(wù)量連年快速增長，在我國卻頻遭冷遇。究其原因，除了我國老年人普遍具有“但存方寸地，留與子女耕”的傳統(tǒng)倫理觀念外，我國反向抵押貸款的相關(guān)法律制度尚不完善也是一個重要影響因素。2016年7月，中國保監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于延長老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點期間并擴大試點范圍的通知》，將老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點截止時間延長至2018年6月30日，并將試點范圍擴大到各直轄市、省會城市(自治區(qū)首府)、計劃單列市以及江蘇省、浙江省、山東省、廣東省的部分地級市。住房反向抵押貸款的推行事關(guān)我國養(yǎng)老大業(yè)，是一項系統(tǒng)工程，需要與之配套的法律制度予以規(guī)范和保障。本文探討住房反向抵押貸款的制度條件，以期為推行這一養(yǎng)老模式提供法律制度保障。

二、住房反向抵押貸款的制度基礎(chǔ)及入法路徑

住房反向抵押貸款的核心是老年人以其住房作抵押向金融機構(gòu)換取貸款作為養(yǎng)老資金，因此，老年人對住房享有所有權(quán)且能實現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)是推行住房反向抵押貸款的前提。我國《物權(quán)法》確立的包括住房在內(nèi)的私人財產(chǎn)所有權(quán)制度以及有關(guān)不動產(chǎn)抵押和登記的制度，使住房反向抵押貸款的推行具備了一定的制度條件，以此為基礎(chǔ)，可以在該法中構(gòu)建完整的住房反向抵押貸款制度。

1.住房反向抵押貸款的制度基礎(chǔ)

第一，私人財產(chǎn)所有權(quán)保護制度。私人財產(chǎn)所有權(quán)是指自然人對其合法取得的不動產(chǎn)或動產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分并排除他人干涉的權(quán)利。我國《物權(quán)法》確立了私人財產(chǎn)所有權(quán)保護制度。該法第4條規(guī)定“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，第64條規(guī)定“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權(quán)”。這些規(guī)定堅持平等保護國家、集體、私人物權(quán)的原則，并明確了私人財產(chǎn)所有權(quán)的客體，從立法上為我國推行住房反向抵押貸款提供了前提條件。

第二，不動產(chǎn)抵押制度。我國《物權(quán)法》第179條規(guī)定了不動產(chǎn)抵押制度：抵押人得因提供擔(dān)保而獲得資金，并得對標(biāo)的物進行繼續(xù)占有、使用、收益；債權(quán)人可以通過財產(chǎn)登記獲得效力強大的擔(dān)保物權(quán)，并可以通過折價、拍賣、變賣等方式，以抵押物之價值確保其債權(quán)優(yōu)先受償。⑨上述規(guī)定為住房反向抵押貸款中的借貸人和貸款人提供了權(quán)利保障。

第三，不動產(chǎn)登記制度。物權(quán)的變動應(yīng)當(dāng)以一定的方式公開，以明確物權(quán)人的權(quán)利并加以保護，維護物權(quán)秩序和交易安全。根據(jù)我國《物權(quán)法》第9條第1款的規(guī)定，不動產(chǎn)登記是物權(quán)變動的生效要件。我國實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，包括住房在內(nèi)的不動產(chǎn)首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等均屬于登記范圍，不動產(chǎn)權(quán)利人已經(jīng)依法享有的不動產(chǎn)權(quán)利不因登記機構(gòu)和登記程序的改變而受到影響。不動產(chǎn)登記制度為我國推行住房反向抵押貸款提供了交易安全保障。

2.住房反向抵押貸款制度的設(shè)置

三、住房反向抵押貸款的主體制度完善

住房反向抵押貸款的主體包括抵押人和抵押權(quán)人，其中，抵押人是擁有住房、只能為自己借貸形成的債務(wù)提供抵押的老年人，抵押權(quán)人是開展反向抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)。

1.抵押人制度完善

第二，抵押人的權(quán)利限制。在住房反向抵押關(guān)系存續(xù)期間，為了規(guī)避可能發(fā)生的道德風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)對抵押人處分抵押房屋的權(quán)利進行一定的限制。(1)抵押房屋轉(zhuǎn)讓的限制。我國《物權(quán)法》第191條第2款規(guī)定：“抵押人未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得轉(zhuǎn)讓抵押財產(chǎn)，但受讓人代為清償債務(wù)，消滅抵押權(quán)的除外。”該規(guī)定適用于正向抵押貸款中的抵押人?；谧》糠聪虻盅旱奶厥庑裕⒎ㄉ蠎?yīng)當(dāng)對反向抵押貸款人的處分權(quán)作出比正向抵押貸款人更為嚴(yán)格的限制，規(guī)定未經(jīng)抵押權(quán)人同意，抵押人不得處分抵押房屋。至于抵押人能否在抵押房屋上設(shè)定其他權(quán)利，筆者認(rèn)為，抵押人可以將抵押房屋出租或設(shè)定其他物權(quán)，因為后設(shè)定的物權(quán)或債權(quán)不能對抗已登記的抵押權(quán)，不影響在先抵押權(quán)的效力。(2)抵押房屋改造的限制。筆者認(rèn)為，抵押人應(yīng)當(dāng)維護抵押房屋的正常狀態(tài)，不隨意改造房屋。如果抵押人違反該限制，抵押權(quán)人有權(quán)單方解除合同，要求抵押人立即償還貸款。但為避免抵押人流離失所，抵押權(quán)人不能主張將抵押房屋處分以實現(xiàn)債權(quán)。

2.抵押權(quán)人制度完善

第一，抵押權(quán)人的主體資格。我國住房反向抵押貸款實踐中的抵押權(quán)人，商業(yè)銀行是主力軍，社會保障機構(gòu)(主要是住房公積金管理中心)是參與者，保險公司是新生力量。商業(yè)銀行的現(xiàn)金流充足、持續(xù)、穩(wěn)定，能夠滿足反向抵押貸款對啟動資金的要求。并且，商業(yè)銀行有從事房地產(chǎn)正向按揭抵押貸款業(yè)務(wù)的豐富經(jīng)驗。在以往的住房反向抵押貸款實踐中，商業(yè)銀行為了控制人均預(yù)期壽命風(fēng)險，仍采用正向按揭貸款手段，在抵押期限屆滿而借貸人未能還款時將抵押房屋收回處置。人還在、房子就沒了，這對老年人的打擊很大，這是以往住房反向抵押貸款實踐失敗的一個重要原因。社會保障機構(gòu)有資金籌措能力和豐富的養(yǎng)老保險基金運行及個人賬戶管理經(jīng)驗，但不具備金融信貸功能，其參與住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)面臨制度障礙。根據(jù)我國的實際情況，在技術(shù)上，目前最適合開展住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)應(yīng)該是保險公司。保險公司承擔(dān)的壽險業(yè)務(wù)中最大的風(fēng)險是保戶預(yù)期存活壽命與實際壽命存在差異，這一點與反向抵押貸款中借貸人的預(yù)期壽命風(fēng)險有很大的相似性。保險公司在壽命風(fēng)險控制方面有較多經(jīng)驗且形成了一整套技術(shù)分析和管理方法，能夠確保在合同條款設(shè)計時預(yù)留與風(fēng)險相對的收益空間。但是，我國現(xiàn)階段對保險業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、銀行業(yè)等金融機構(gòu)實行“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”政策，保險公司不具備信貸功能，其開展反向抵押貸款業(yè)務(wù)需要同銀行充分合作，這無形中增加了保險公司的運營成本。鑒于此，我國應(yīng)在立法上賦予保險公司信貸功能，消除其參與住房反向抵押貸款的法律政策障礙。

四、住房反向抵押貸款的客體制度完善

1.住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限對住房反向抵押貸款的影響及其消除

2.宅基地使用權(quán)主體限制對住房反向抵押貸款的影響及其消除

我國《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條明確禁止宅基地使用權(quán)抵押，因此，允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房一并抵押面臨合法性困境。隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村勞動力大量流向城市，農(nóng)村房屋閑置率高、留守老年人多而青壯年勞動力少的現(xiàn)象凸顯。農(nóng)村老年人有可資利用的房屋卻因法律對宅基地使用權(quán)主體的限制而無法利用住房進行反向抵押貸款以獲取養(yǎng)老資金，這不利于擴大農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革探索農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?015年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》提出：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)定抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押；試點涉及突破《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條等相關(guān)法律條款的，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。以上規(guī)定為農(nóng)民住房抵押試點提供了政策支持，也為農(nóng)民進行住房反向抵押貸款帶來了機遇。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議適時通過立法構(gòu)建農(nóng)民住房反向抵押貸款制度。

第二，擴大抵押權(quán)人的范圍，加大對抵押權(quán)人的支持力度。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》提出：對于農(nóng)民住房抵押貸款，人民銀行要支持金融機構(gòu)積極穩(wěn)妥參與試點，對符合條件的農(nóng)村金融機構(gòu)加大支農(nóng)再貸款支持力度。建議在此政策基礎(chǔ)上，通過立法將參加住房反向抵押貸款的金融機構(gòu)擴大到保險機構(gòu)，以加大支持力度，調(diào)動金融機構(gòu)開展住房反向抵押貸款的積極性，推動住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)在農(nóng)村的發(fā)展。

第三，突破農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)受讓人范圍的限制。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》提出：“對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)?！敝泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出：“探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。”根據(jù)上述指導(dǎo)政策和我國法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)的受讓人一般限于本集體經(jīng)濟組織成員。宅基地受讓人的范圍過小，會影響參與住房反向抵押貸款的老年人的數(shù)量。并且，宅基地受讓人的范圍過小，需求量就會減少，價格隨之受到影響，不利于抵押權(quán)人債權(quán)的實現(xiàn)，影響金融機構(gòu)開展住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性。在新一輪土地改革中，國務(wù)院可以根據(jù)農(nóng)民住房抵押的試點情況，擴大抵押物處置時受讓人的范圍，使受讓人范圍不再局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，以適應(yīng)農(nóng)村土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的需求。

3.不動產(chǎn)評估制度完善

住房反向抵押貸款實踐中，房屋資產(chǎn)的價格評估是一個重要環(huán)節(jié)。我國《房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地產(chǎn)評估制度的規(guī)定為住房反向抵押貸款中房地產(chǎn)評估機構(gòu)對抵押房屋的價值進行評估提供了法律保障，但該法關(guān)于房地產(chǎn)評估的規(guī)定只是原則性、概括性的，不能滿足新型房地產(chǎn)金融產(chǎn)品對資產(chǎn)評估的要求。鑒于此，建議有關(guān)部門制定房地產(chǎn)評估實施條例，嚴(yán)格房地產(chǎn)評估機構(gòu)的準(zhǔn)入條件，使房地產(chǎn)評估機構(gòu)真正專業(yè)化、中立化，切實維護住房反向抵押貸款中借貸人和貸款人的利益。

注釋

責(zé)任編輯：鄧林

On The Legal Institutions Guarantee of Pursuing Housing Reverse Mortgage in China

Fan Liying

With the aging of population, we need a variety of old-age security measures. Housing reverse mortgage loan would complement existing aged support pattern. The premise of the housing reverse mortgage loan is that aged people have ownership of the house and can exchange the house freely. However, the market of housing reverse mortgage loan is still in its infancy, and the legal system is unsound, its consequence is the law system needs to be improved. For this purpose，systems of reverse mortgage and the limitation to the mortgager should be built to correct imperfections that reverse mortgage loan is regulated by the laws which regulate regular mortgage loan, which would liberate aged people who mortgage their houses from economic worry. The system of the right to use construction land for dwelling houses should be improved, and that the right to use construction land automatically renewed for free should be put forward clearly. When the right to use construction land is to be mortgaged, all the buildings on such land should be allowed to be mortgaged together. Barriers that limit the right to use construction land to be mortgaged should be removed.

pattern of supporting aged people; House-For-Pension; reverse mortgage loan; the amelioration of law system

2016-08-10

山東省社會科學(xué)研究項目“老年人長期照護保險法律制度研究”(14CFXL22)。

范李瑛，女，煙臺大學(xué)法學(xué)院教授(煙臺264005)。

D923.2

A

1003-0751(2016)10-0054-05