韋 耀

（廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣西 南寧530023）

國(guó)內(nèi)外綜合交通管理體制改革現(xiàn)狀綜述

韋 耀

（廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣西 南寧530023）

文章總結(jié)了國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸發(fā)展和改革規(guī)律，分析我國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制改革及發(fā)展方向和要求，借鑒國(guó)內(nèi)省、市交通運(yùn)輸大部門(mén)體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)外綜合交通管理體制改革現(xiàn)狀進(jìn)行了綜述，以期推動(dòng)交通運(yùn)輸管理體制改革，提高交通運(yùn)輸行政管理效能。

交通運(yùn)輸；體制改革；國(guó)內(nèi)外

1 主要發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸行政管理體制模式

1.1 美國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制

為了更好地規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全國(guó)的交通運(yùn)輸事務(wù)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1966年通過(guò)《美國(guó)運(yùn)輸部法案》，合并、整合了30多個(gè)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，把原具有交通運(yùn)輸管理職能的8個(gè)部（委）和 3個(gè)局（處），歸口納入一個(gè)管理部門(mén)，即組建運(yùn)輸部，在組織設(shè)計(jì)上促進(jìn)美國(guó)交通運(yùn)輸?shù)墓芾韽姆稚⒆呦蚣?。目前，美?guó)負(fù)責(zé)聯(lián)邦交通運(yùn)輸實(shí)務(wù)的政府主管部門(mén)是運(yùn)輸部。該部成立于1967年，是聯(lián)邦政府歸口管理水路、陸路、航空運(yùn)輸?shù)臋C(jī)構(gòu)，其職能為制定國(guó)家總體交通運(yùn)輸政策和發(fā)展規(guī)劃，管理交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障交通安全。美國(guó)交通運(yùn)輸管理的依據(jù)是美國(guó)有關(guān)的法律，管理部門(mén)具體行使自己的管理職能；國(guó)會(huì)掌握著交通運(yùn)輸管理的立法權(quán)，參、眾兩院的5個(gè)委員會(huì)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行管理職能。作為一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家，美國(guó)各州都有獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)和行政管理制度。聯(lián)邦政府運(yùn)輸部成立后，各州按聯(lián)邦政府的管理模式建立州運(yùn)輸部，對(duì)本州公路、水運(yùn)、鐵路、城市公交和民航進(jìn)行綜合管理。同時(shí)，州政府的行政第一責(zé)任人——州長(zhǎng)，負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦政府關(guān)于交通運(yùn)輸管理的法規(guī)和政策以及對(duì)各州管理的具體要求，并根據(jù)州的法律任命 1名州運(yùn)輸部長(zhǎng)，授權(quán)使其按法律要求行使職責(zé)，組織成立交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，對(duì)本州交通運(yùn)輸事務(wù)進(jìn)行管理。州交通運(yùn)輸管理組織如圖 1所示。州以下的地方政府對(duì)交通運(yùn)輸?shù)墓芾恚瑳](méi)有統(tǒng)一的模式，管理方式千差萬(wàn)別。但總的看來(lái)，一般還是由獨(dú)立的管理委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)。其成員有的是州長(zhǎng)直接任命，有的則是經(jīng)選舉產(chǎn)生。

圖1 州交通運(yùn)輸管理組織圖

1.2 英國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制

作為近代工業(yè)革命發(fā)祥之地的英國(guó)，交通運(yùn)輸系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)，鐵路、公路網(wǎng)絡(luò)龐大，空中航線通往世界各主要城市，航海線路直通各大洲重要港口。主要由英國(guó)環(huán)境、運(yùn)輸和地方事務(wù)部（即運(yùn)輸部）負(fù)責(zé)英國(guó)現(xiàn)行的交通管理主要職責(zé)。在近年來(lái)的政府改革中，英國(guó)普遍實(shí)行了“大部門(mén)制”機(jī)構(gòu)模式，將業(yè)務(wù)相近或相關(guān)性強(qiáng)的部門(mén)盡可能的進(jìn)行合并，以利于部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和政府資源的有效利用。如將環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸管理和地方事務(wù)三個(gè)部進(jìn)行合并成立運(yùn)輸部，并由運(yùn)輸國(guó)務(wù)大臣領(lǐng)導(dǎo)，專(zhuān)門(mén)管理交通運(yùn)輸工作。運(yùn)輸部的宗旨是“為每一個(gè)公民提供運(yùn)輸服務(wù)”，并著力打造服務(wù)型的交通運(yùn)輸機(jī)構(gòu)。運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)運(yùn)輸部門(mén)，與企業(yè)展開(kāi)合作，盡力實(shí)現(xiàn)為每一個(gè)公民服務(wù)的目的。此外，英國(guó)運(yùn)輸部“大部制”改革以后，政府行政管理體制的組織形式發(fā)生了較大的改變，主要體現(xiàn)在決策和執(zhí)行相分離。

1.3 澳大利亞交通運(yùn)輸行政管理體制

澳大利亞各屆政府對(duì)各種交通運(yùn)輸方式的管理體制不完全相同，其改革的趨勢(shì)與美、英一樣，都是從分散走向集中。早在20世紀(jì)80年代后期，澳大利亞政府將運(yùn)輸部、航空部、通信部合并，組成運(yùn)輸與通信部，負(fù)責(zé)陸路、水路、航空、廣播和電信等職能的管理；最近的一次改革發(fā)生在2007年，澳大利亞政府在原交通運(yùn)輸主管部門(mén)的基礎(chǔ)上，重新組建“基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸、區(qū)域發(fā)展和地方部”，專(zhuān)司負(fù)責(zé)管理公路、水運(yùn)、鐵路和航空等四種交通運(yùn)輸方式。澳大利亞州政府一級(jí)，負(fù)責(zé)建設(shè)和管理本州行政區(qū)域內(nèi)的公路、鐵路和港口，經(jīng)營(yíng)主要城市的公交客運(yùn)，及對(duì)各種運(yùn)輸企業(yè)、交通安全的管理，政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)為運(yùn)輸部。運(yùn)輸部的主要職能：在公路方面，負(fù)責(zé)主要公路的養(yǎng)護(hù)和管理，及在建道路與橋梁的建設(shè)、管理；水運(yùn)方面，負(fù)責(zé)港口及設(shè)施的規(guī)劃、施工及內(nèi)河航道的建設(shè)和相關(guān)航運(yùn)服務(wù)和管理；城市客運(yùn)方面，負(fù)責(zé)州內(nèi)的汽車(chē)車(chē)輛注冊(cè)、駕駛執(zhí)照的審核和頒發(fā)，公共交通車(chē)輛營(yíng)運(yùn)執(zhí)照的頒發(fā)及相關(guān)費(fèi)用的征收；鐵路方面，運(yùn)輸部管理本州內(nèi)全部鐵路的線路及其基礎(chǔ)設(shè)施，維護(hù)其正常營(yíng)運(yùn)。同時(shí)，運(yùn)輸部下設(shè)管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)法令，授予各轄區(qū)設(shè)管理機(jī)構(gòu)修建和養(yǎng)護(hù)地方道路、提供和管理街道照明及停車(chē)設(shè)施、對(duì)所轄機(jī)場(chǎng)進(jìn)行修建維護(hù)等職責(zé)。

1.4 日本交通運(yùn)輸行政管理體制

日本的交通運(yùn)輸管理體制同樣經(jīng)歷了多次的變革，總體趨勢(shì)體現(xiàn)了由“分散管理、各司其職”到“集中統(tǒng)一、綜合管理”的方向發(fā)展取向?！岸?zhàn)”前，日本的交通運(yùn)輸行政管理從中央到地方，分散在多個(gè)政府職能部門(mén)，各司其職。多頭管理的弊端導(dǎo)致不同運(yùn)輸方式之間缺少有機(jī)聯(lián)系和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，交通運(yùn)輸發(fā)展效能低下。“二戰(zhàn)”中，為配合對(duì)外擴(kuò)張的需要，日本按照職能歸口的方式，對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)開(kāi)展一系列整合，將交通運(yùn)輸管理體制改革的方向確定為建立不同運(yùn)輸方式有機(jī)結(jié)合和綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合交通運(yùn)輸體系。最值得關(guān)注的是日本于2001年進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革。在這次改革中，日本將運(yùn)輸省、建設(shè)省、國(guó)土廳、北海道開(kāi)發(fā)廳這“二省二廳”合并、重組，成立國(guó)土交通省。同時(shí)，地方支局積極跟進(jìn)，效仿合并。國(guó)土交通省中，設(shè)計(jì)交通運(yùn)輸行政管理職能的部門(mén)有綜合政策局、道路局、港灣局、鐵道局、航空局、汽車(chē)交通局、海事局、海上保安廳、海難審判廳、船員委員會(huì)等，基本包含了目前所有的交通運(yùn)輸方式，甚至還具有獨(dú)立的司法職能體系，職能極其廣泛，使長(zhǎng)期以來(lái)成為各相關(guān)部門(mén)難以協(xié)調(diào)解決的鐵路與公路立體交叉、高速公路與機(jī)場(chǎng)和港口銜接、規(guī)劃和審批交通基礎(chǔ)設(shè)施用地等問(wèn)題迎刃而解。日本交通運(yùn)輸實(shí)行“縱橫結(jié)合、以橫為主”的管理模式，從總體上加強(qiáng)國(guó)家交通運(yùn)輸?shù)囊?guī)劃、建設(shè)和管理。所謂“縱”指的是中央到地位的垂直管理，“橫”指的是交通運(yùn)輸各職能部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸管理體制的特點(diǎn)及借鑒意義

（1）管理模式表現(xiàn)為從分散走向集中的演變過(guò)程。通過(guò)分析、研究以上幾個(gè)典型的發(fā)達(dá)國(guó)家的交通運(yùn)輸管理體制模式發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的交通運(yùn)輸管理體制大都經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間的變革，在這個(gè)過(guò)程中，眾多部門(mén)分管的各種交通運(yùn)輸方式經(jīng)過(guò)拆分、整合、重組，逐步過(guò)渡到管理職能和權(quán)限相對(duì)劃歸到一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌管理的“大部門(mén)制”管理模式。發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸管理體制變革實(shí)踐證明，這種模式有利于協(xié)調(diào)和組織各種交通運(yùn)輸方式，并為市場(chǎng)充分發(fā)揮優(yōu)化、配置資源的作用和開(kāi)展綜合運(yùn)輸提供了龐大、堅(jiān)實(shí)的組織保障，交通運(yùn)輸體制改革適應(yīng)了生產(chǎn)關(guān)系并促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。

（2）實(shí)行“大部門(mén)制”部門(mén)設(shè)置。把相近或相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)，提高資源的有效利用。這樣的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，一方面加強(qiáng)了各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通、政府資源的有效利用，有利于政府內(nèi)部關(guān)系的理順，使政府政策得到整合，提高決策的科學(xué)性和效度；另一方面，機(jī)構(gòu)的拆分、整合和重組，有利于精簡(jiǎn)管理人員，促進(jìn)政府剝離部分職能，向社會(huì)或地方下放。

（3）決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離。在交通運(yùn)輸管理部門(mén)內(nèi)部，決策層具體研究、部署行政轄區(qū)內(nèi)的交通運(yùn)輸規(guī)劃、重大方針策略；通過(guò)構(gòu)建執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體行使決策事項(xiàng)，從事日常管理事務(wù)。決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，進(jìn)一步推動(dòng)政府管理的公平度，提高管理效率。

（4）中央和地方分工明確。具體表現(xiàn)在“縱”向的管理職能上，中央的“運(yùn)輸部”為全國(guó)交通運(yùn)輸管理事務(wù)的總指揮，地方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，具體分擔(dān)各自職責(zé)和管理，有利于充分發(fā)揮地方管理轄區(qū)具體事務(wù)的積極性。

（5）國(guó)家法律體系較為完善，管理法制化程度高。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行政府改革和具體行使交通運(yùn)輸管理過(guò)程中，配套完善法律法規(guī)，規(guī)范和約束包括管理者在內(nèi)的廣大交通運(yùn)輸參與者。嚴(yán)格法律法規(guī)，促進(jìn)交通運(yùn)輸管理上的規(guī)范性和可操作性，同時(shí)確保交通運(yùn)輸管理這一職能被納入到國(guó)家法制化建設(shè)的整體框架下，體現(xiàn)了國(guó)家的意志。

3 我國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制改革及發(fā)展方向和要求

3.1 交通運(yùn)輸行政管理體制及改革現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)交通運(yùn)輸管理體制按交通運(yùn)輸方式實(shí)行分散管理，管理制度沿用了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理制度。組織構(gòu)建上，在橫向上把行政權(quán)力分配給各職能部門(mén)，在部門(mén)管理體制內(nèi)，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)高度統(tǒng)一，管理具有封閉性。中央政府的交通運(yùn)輸管理部門(mén)主要包括國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的交通部、鐵道部、中國(guó)民用航空總局等，這些部門(mén)分別對(duì)分管的行業(yè)進(jìn)行管理；管道運(yùn)輸則由中國(guó)石油總公司和中國(guó)石化總公司管理；國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、建設(shè)部、公安部分別對(duì)交通運(yùn)輸?shù)哪骋活I(lǐng)域?qū)嵤┓指罟芾恚簢?guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)交通司負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸?shù)暮暧^管理，公安部公安交通管理局負(fù)責(zé)道路交通安全、駕駛執(zhí)照的發(fā)放，建設(shè)部城市交通司則負(fù)責(zé)全國(guó)城市客運(yùn)、城市交通的管理；同時(shí)，國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)也參與交通運(yùn)輸部分管理。根據(jù)大部門(mén)體制改革的有關(guān)要求，國(guó)家有關(guān)部委紛紛行動(dòng)起來(lái)，積極探索大部制改革方案。交通部完成了部機(jī)關(guān)、直屬機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其主要職責(zé)、人員編制的“三定”方案，并于2008年3月，在原交通部基礎(chǔ)上，納入中國(guó)民用航空總局、國(guó)家郵政局，組建成立交通運(yùn)輸部；啟動(dòng)大部制改革后，鐵道部于 2013年撤銷(xiāo)，鐵路系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，鐵路系統(tǒng)行政管理職能劃歸交通運(yùn)輸部。但大部門(mén)的成立尚未促成各交通運(yùn)輸方式職能的耦合。從中央到地方，同級(jí)管理部門(mén)對(duì)分管的交通領(lǐng)域?qū)嵤┲苯庸芾?，各部門(mén)封閉性的管理使得難以與部門(mén)管理體外的其他組織進(jìn)行溝通，部門(mén)間產(chǎn)生的獨(dú)立、摩擦尚未得到完全根除。甚至于在有些地方，大部制的改革也僅僅停留在部門(mén)名稱(chēng)的變更。

交通運(yùn)輸管理體制在縱向上實(shí)行“條塊分割”的管理模式：所謂“條”，指垂直管理，“塊”即地方政府的管理。在交通運(yùn)輸管理中遇到的主要問(wèn)題是“條分割塊”，出現(xiàn)了中央政府“管得著卻看不見(jiàn)”，地方政府“看得見(jiàn)卻管不著”，對(duì)交通行政管理體制存在諸多弊端看得清，卻又無(wú)能為力這樣令人無(wú)奈的局面。個(gè)別地方也會(huì)出現(xiàn)“塊分割條”的情況，地方基層政府或職能部門(mén)利用行政權(quán)力，將原本應(yīng)作為統(tǒng)一管理的道路人為分割，如成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)，對(duì)同是公路的高速公路進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理?？傊?，這樣分散性管理帶來(lái)了條塊分割、政出多門(mén)、職責(zé)不清、職能低效、資源浪費(fèi)、監(jiān)管不力等諸多弊病。

黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。我國(guó)政府交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)改革后，職能設(shè)置還不完全規(guī)范，機(jī)構(gòu)職能仍需磨合。此外，地方交通運(yùn)輸管理體制仍在探索中陸續(xù)展開(kāi)。各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡，改革進(jìn)度和構(gòu)建的管理模式千差萬(wàn)別。因此必須要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，從根本上破除體制機(jī)制障礙，建立有利于創(chuàng)新資源高效配置和創(chuàng)新潛能充分釋放的體制環(huán)境。這是我們政府改革在發(fā)展理念上的重要提升，也是發(fā)展進(jìn)入新階段的客觀需求。

3.2 我國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制改革的方向和要求

（1）實(shí)行全國(guó)性的交通運(yùn)輸綜合、統(tǒng)一管理。各種交通運(yùn)輸方式主管部門(mén)要積極轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，在此基礎(chǔ)上，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)一步優(yōu)化交通運(yùn)輸大部?jī)?nèi)設(shè)部門(mén)的管理職責(zé)和權(quán)限，對(duì)全國(guó)交通運(yùn)輸實(shí)行統(tǒng)一管理。交通運(yùn)輸大部門(mén)管理全國(guó)交通運(yùn)輸事業(yè)，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀上統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)各種運(yùn)輸方式相互配合的作用，促進(jìn)和交通運(yùn)輸體系和網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變發(fā)展范式，向布局合理，結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的方向科學(xué)發(fā)展，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸綜合體系的整體功能和效益。

（2）建立完善的交通運(yùn)輸專(zhuān)業(yè)管理體系。除對(duì)各種交通運(yùn)輸方式進(jìn)行整合，實(shí)行綜合、統(tǒng)一的管理外，應(yīng)注重決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的適度區(qū)分，即主管部門(mén)與各職能部門(mén)之間，要規(guī)定好事權(quán)。主管部門(mén)作為決策部門(mén)，應(yīng)盡可能把相關(guān)具體管理職能下放至各運(yùn)輸方式自身的管理體系，保證交通運(yùn)輸管理的完整性和連續(xù)性，以從根本上打破部門(mén)利益帶來(lái)的種種阻礙行為。

（3）加強(qiáng)“條”“塊”管理的有機(jī)結(jié)合。中央和地方的管理要適度分權(quán)，中央在進(jìn)行垂直管理、加強(qiáng)“條”管理的同時(shí)，要通過(guò)適度分權(quán)向地方政府下放應(yīng)歸屬地方的管理權(quán)限；同樣的道理，應(yīng)歸屬于中央的管理權(quán)限，地方應(yīng)交還。中央理順同地方政府的“塊”管理，使“條”“塊”有機(jī)結(jié)合，權(quán)責(zé)分明，既充分發(fā)揮了中央宏觀管理的職能，又有利于地方發(fā)展交通運(yùn)輸管理的積極性和主動(dòng)性，二者得以共同推動(dòng)交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展。

（4）建立健全法律體系，推進(jìn)交通運(yùn)輸管理法制化。目前，涉及我國(guó)交通運(yùn)輸管理領(lǐng)域的法律不完善，法律法規(guī)建設(shè)比較滯后，導(dǎo)致一些管理處于無(wú)法可依的狀態(tài)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)港口建設(shè)和管理突飛猛進(jìn)，而直到2004年國(guó)家才正式頒布施行《中華人民共和國(guó)港口法》；2009年底，交通部研究起草了《城市公共交通條例》（送審稿）。2012年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，交通運(yùn)輸部配合國(guó)務(wù)院法制辦，對(duì)擬定中的條例內(nèi)容進(jìn)行了多輪修改完善，但《城市公共交通條例》一直未出臺(tái)，城市公交發(fā)展的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等諸多實(shí)踐環(huán)節(jié)無(wú)法可依，導(dǎo)致城市公共交通在用地、資金、路權(quán)方面的審批及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等多方需求無(wú)法滿足，公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略難以落到實(shí)處。由此，我國(guó)交通運(yùn)輸大部門(mén)體制改革，客觀上要求建立一套適應(yīng)行業(yè)發(fā)展需要的法律法規(guī)，做到“以法治交”，推進(jìn)交通運(yùn)輸管理法制化。

4 國(guó)內(nèi)其他省市交通運(yùn)輸行政管理大部門(mén)制改革實(shí)踐舉要

全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市繼中央部委層面的管理體制改革啟動(dòng)后，都在探索構(gòu)建交通運(yùn)輸行政管理大部門(mén)制改革。然而，因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此改革的條件、步驟、方式和進(jìn)度存在著差異。此外，地方政府在進(jìn)行交通運(yùn)輸大部制過(guò)程中，尚未建立成熟的模式，供其他地方政府照搬、套用。本文選擇了交通運(yùn)輸方式完備、發(fā)達(dá)的北京市、全國(guó)綜合交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)省份的湖北省及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省作為對(duì)象，考察其交通運(yùn)輸管理體制改革，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和做法。

4.1 北京市交通運(yùn)輸管理體制及運(yùn)行機(jī)制

早在2003年，北京市就進(jìn)行了交通運(yùn)輸管理體制改革，對(duì)全市的交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)等職能進(jìn)行了整合，成立了北京市交通委員會(huì)，初步建立起統(tǒng)一的交通運(yùn)輸管理體制，為協(xié)調(diào)全市的交通運(yùn)輸資源、充分發(fā)揮交通運(yùn)輸聚合效應(yīng)提供了體制基礎(chǔ)。北京市交通委員會(huì)是管理該市公路、水路、公共交通、軌道交通、長(zhǎng)途客運(yùn)、城市道路等的公共職能部門(mén)，從職能上看，北京市交通委員會(huì)的管理涉及公路、水路、公共交通、軌道交通、鐵路、民航和郵政，在職能上體現(xiàn)出了“大部門(mén)制”管理的思路。

北京市交通委員會(huì)下設(shè)北京市交通委員會(huì)路政局、北京市交通委員會(huì)運(yùn)輸管理局及北京市交通執(zhí)法總隊(duì)，分別管理公路和城市道路、交通運(yùn)輸行業(yè)管理、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法；同時(shí)，委員會(huì)對(duì)北京市交通學(xué)校、北京市交通信息中心等事業(yè)單位進(jìn)行管理。在組織的設(shè)計(jì)模式上，具有“一城一交”的特點(diǎn)，即一個(gè)城市一個(gè)綜合交通運(yùn)輸管理體制，我國(guó)上海、天津、重慶、武漢、成都等中心城市，大都采取類(lèi)似的“一城一交”的管理模式，使決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的較好分離，具有職責(zé)明確的特點(diǎn)。

但是，具體執(zhí)行軌道交通、鐵路、民航和郵政等管理的部門(mén)未能歸口進(jìn)行管理，在職能上僅僅充當(dāng)協(xié)調(diào)作用。如圖2所示：北京市交通委員會(huì)作為決策層，負(fù)責(zé)該市交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展規(guī)劃；屬下各單位為執(zhí)行層，具體行使行業(yè)相應(yīng)管理職能，并進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。

圖2 北京市交通運(yùn)輸管理組織機(jī)構(gòu)圖

4.2 湖北省綜合交通運(yùn)輸改革進(jìn)展情況

作為交通運(yùn)輸部確定的綜合交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)省份之一，湖北省以理順管理體制機(jī)制為突破口，深入推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)。一是制定《關(guān)于加快推進(jìn)交通運(yùn)輸改革重點(diǎn)任務(wù)和重大課題調(diào)研的實(shí)施意見(jiàn)》，配套出臺(tái)《綜合交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)重點(diǎn)任務(wù)分工》；二是強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸職能整合。湖北省的《交通運(yùn)輸廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確提出，省交通運(yùn)輸廳組織擬訂交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)、省政府規(guī)章，承擔(dān)協(xié)調(diào)服務(wù)民用航空、鐵路、郵政等工作，承擔(dān)涉及綜合運(yùn)輸體系的規(guī)劃協(xié)調(diào)工作。已完成《湖北省綜合交通運(yùn)輸“十三五”規(guī)劃綱要》《“兩圈一帶”綜合交通規(guī)劃》的編制工作。三是構(gòu)建部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。湖北省組織成立了由副省長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的綜合交通運(yùn)輸工作領(lǐng)導(dǎo)小組，代表省政府全面負(fù)責(zé)綜合交通運(yùn)輸?shù)慕M織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，成員單位包括發(fā)改、編辦、財(cái)政等部門(mén)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省交通運(yùn)輸廳。堅(jiān)持每年召開(kāi)一次全省綜合交通運(yùn)輸工作會(huì)議，對(duì)綜合交通運(yùn)輸改革發(fā)展進(jìn)行部署。目前，湖北省綜合交通運(yùn)輸改革取得實(shí)質(zhì)性突破，逐步建立各部門(mén)密切配合、各運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展的工作機(jī)制，構(gòu)建了高效運(yùn)行、協(xié)調(diào)暢通的綜合交通運(yùn)輸管理新格局。

4.3 廣東省交通運(yùn)輸大部門(mén)制改革實(shí)踐

廣東省交通運(yùn)輸廳在原交通廳的基礎(chǔ)上，于 2009年 10月成立。新組建的交通運(yùn)輸廳增加了地方鐵路建設(shè)、交通戰(zhàn)備工作、指導(dǎo)城市公共客運(yùn)三項(xiàng)職責(zé)。同時(shí)，交通運(yùn)輸廳取消了公路養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)、客運(yùn)附加費(fèi)及水路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等 5項(xiàng)交通規(guī)費(fèi)的管理職責(zé)，并將道路運(yùn)輸管理的公共事務(wù)職能交給直屬的事業(yè)單位進(jìn)行管理；在城市地鐵等軌道交通方面的職責(zé)分工上，則由省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳指導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè)，省交通運(yùn)輸廳具體指導(dǎo)運(yùn)營(yíng)。

作為地方交通運(yùn)輸行業(yè)的主管部門(mén)，廣東交通運(yùn)輸廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增加了綜合運(yùn)輸處和地方鐵路處。其中，綜合運(yùn)輸處的職責(zé)為：承擔(dān)道路運(yùn)輸市場(chǎng)的監(jiān)管和指導(dǎo)城市公共客運(yùn)工作；組織實(shí)施重要客運(yùn)公路和物資的運(yùn)輸；負(fù)責(zé)省際、省內(nèi)跨市旅客運(yùn)輸?shù)墓芾砗推?chē)出入境運(yùn)輸管理；管理物流市場(chǎng)有關(guān)工作；組織協(xié)調(diào)道路、水路、地方鐵路等多種交通運(yùn)輸方式的銜接工作；協(xié)調(diào)鐵路、民航、郵政、海事等管理機(jī)構(gòu)相關(guān)工作。

此外，自2003年交通部確定廣東、重慶作為兩個(gè)省級(jí)交通綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)后，廣東交通綜合行政執(zhí)法改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得了突破性進(jìn)展。廣東省交通運(yùn)輸廳配合機(jī)構(gòu)改革，成立了綜合行政執(zhí)法局，將原來(lái)分屬不同職能機(jī)構(gòu)的公路路政、水路運(yùn)政、道路運(yùn)政、航道行政、港口行政、交通規(guī)費(fèi)征稽等6支執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，提高了執(zhí)法效率。目前，廣東省已有中山等10多個(gè)地市成立交通綜合行政執(zhí)法局，統(tǒng)一政令政策、執(zhí)法規(guī)范、處罰標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)隊(duì)伍管理和人員培訓(xùn)，使執(zhí)法更加專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化。

4.4 國(guó)內(nèi)省、直轄市交通運(yùn)輸管理大部門(mén)制改革借鑒意義

通過(guò)對(duì)北京、湖北和廣東等典型發(fā)達(dá)省份、直轄市對(duì)交通運(yùn)輸大部門(mén)制改革實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，雖無(wú)成熟模式可借鑒，也為地方大部門(mén)制改革提供了積極的借鑒意義：

（1）牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，著力推進(jìn)交通大部制改革，加快推進(jìn)綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通的發(fā)展。

（2）做好頂層設(shè)計(jì)，組建具有統(tǒng)籌全省、直轄市、自治區(qū)等層面綜合管理職能的交通運(yùn)輸部門(mén)，建立起組織職能上的有機(jī)聯(lián)系；

（3）根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，探索建立符合實(shí)際的交通運(yùn)輸行政管理大部門(mén)體制模式；

（4）完善地方法規(guī)，加強(qiáng)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法。

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A study of management system reform of integrated transportation in both China and other countries

This paper summarizes the law of transportation and communications development and reform in developed countries，analyzes the development trend and requirements of the administrative system reform of China’s transportation and communications， and draw on the reform experiences of super ministry system in the transportation and communications industry in some cities and provinces of China. By means of summarizing the administrative system reform of integrated transportation in both China and other countries， this paper aims to promote the management system reform of transportation and communications and to improve the efficiency of administrative management of transportation and communications.

Transportation and communications； system reform； in China and aboard

U491

A

1008-1151（2016）08-0154-04

2016-07-13

廣西高等學(xué)校科學(xué)研究立項(xiàng)項(xiàng)目“廣西交通行政管理體制改革研究——基于大部制改革的思考”（SK13LX607）。

韋耀（1980-），男，供職于廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)榻M織及行為管理、高職教育發(fā)展。