董文君

摘 要：地方治理在當代己經成為公共管理的一個新的發(fā)展方向，并且治理在本質上其實是地方性的，所以聚焦于地方成為治理的內在品質。中國的地方治理一直在發(fā)展當中，這其中會出現諸多問題，同樣也會有一些收獲。隨著經濟和社會的發(fā)展，中國的地方治理必將會有大的發(fā)展。

關鍵詞：地方治理；社會發(fā)展；政府權力

引言

隨著改革開放施行以來，經濟體制改革成為助推社會變遷的中堅力量。一方面，我國的社會結構隨著經濟和制度改革的發(fā)展，產生了社會分化的情況，整個社會的權利構成、利益結構、價值體系等都朝著多元化的趨勢發(fā)展，這是由于這些發(fā)展才推動著我國制度體系和地方治理方式的一些改變。另一方面，在我國經濟取得長足發(fā)展的情況下，國民的物質文化水平得到了顯著的提高、人民實現自己權利的方式和方法也更加多元化。這種多元化的帶了的是人們參與熱情地提高，更多的人希望通過參與地方治理來達到有利于自身的相關政策。具體說就是通過參與，爭取實現個人的全面發(fā)展。這就使得地方治理與以往發(fā)生了很大變化。在外，地方治理是在國家和民族受到經濟全球化沖擊下，國家政策和權力性質發(fā)生重大變化的背景下地方治理的變化更加顯著，只有隨著經濟和社會的發(fā)展而變化，才能有適應時代的地方治理。

一、地方治理的概述

地方治理，簡言之就是將地方治理的井井有條，各個地方組織井然有序。如若給予書面的定義的話則可按照孫柏瑛教授的總結：地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內，依托政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務的改革與發(fā)展過程”。[1]理想地方治理模式包含以下思想：是具有彈性的地方制度與組織結構安排；是地方政府改革和自主選擇可持續(xù)發(fā)展道路的行動過程；其運作依靠在地方形成的應對公共問題的公共政策和公民參與網絡；關注環(huán)境變化和調整；始終將視野放在地方的戰(zhàn)略發(fā)展前景上。

中國作為一個中央集權制的國家，地方治理權利始終受到中央的調控。各級地方政府除了自主負責本地區(qū)的有關事務外，還需要執(zhí)行始于中央機關的指令性任務。從這一方面看，中國的地方政府不會像西方國家那樣相對獨立的進行地方治理。相反的，地方始終要受到中央的控制和監(jiān)督，不管地方有什么樣動作，它的一切活動都會在上級政府的掌控之內。國家會以法律規(guī)范地方的行為，在進行地方治理時，絕對不能忽略宏觀的體制對它的制約作用。但是不可否認，近年來隨著黨中央的各種政策的下達，地方治理有著不同以往的可喜變化。

二、我國地方治理過程中存在的問題

（一）制度建設方面的問題

制度方面的不足首先表現在舉國體制當中，我們所熟悉的舉國體制大多體現在體育項目和大型項目的建設當中，如同我國能夠戰(zhàn)勝“非典”一樣，這就是舉國體制的一大益處。在地方治理當中，現階段中共無法做到西方國家那樣的政府、市場、社會三者合一的地方治理體系。我國政府在社會建設中起著舉足輕重的作用，甚至是主導的作用。國家通過控制社會各個方面加快既定的經濟目標和現代化建設目標的實現，實現資源的最佳配置。但是這種戰(zhàn)略目標的實現需要強大的后盾支持的，這表現為舉國體制。舉國體制就是指以國家利益為最高目標，動員和調配全國有關的力量，包括精神意志和物質資源，攻克某一項世界尖端領域或國家級特別重大項目的工作體系和運行機制。在這樣的情況下，所有的社會資源都要服從于既定的目標，而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處這一級別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和辦事處只有執(zhí)行權，嚴格執(zhí)行上級領導下達的指令。這樣地方政府在負責本地經濟發(fā)展和社會事務的同時，還要不斷地與上級發(fā)出的文書打交道。越往下層這種指令性的任務越重，而基層政府則是這些目標的最終實施者。作為基層的實施者，他們在處理當地事物的同時，也要尋求與上層領導下達的指令的平衡點。諸多基層領導者認為，只有不斷的與上層領導聯(lián)系，才能達到自己與上級領導之間的那個平衡點，上下級之間才不會出現或者會有少量的摩擦，事情才能順理成章地落實好。但事實上，這一點很難做到，各個基層政府不斷為此花費時間和精力，忽略了地方事務，重心偏移，造成地方治理的不完善。

制度不完善的另一個表現是法制建設的不甚完備。各級政府該做什么，不該做什么都是按照當地領導人的個人主張，沒有長遠的規(guī)劃，更不要提地方治理的長遠規(guī)劃，如果完善了法制和制度建設，進行長遠的規(guī)劃，當地主政者更替則不會對地方治理有任何影響，地方治理將實現平穩(wěn)的發(fā)展，不會出現起伏的狀況。因此，制度的不完善也是地方治理中存在的一個問題。

（二）地方治理理念方面的問題

有怎樣的地方治理理念，就決定著有怎樣的地方治理策略和方法。黨的十六大報告中把人的全面發(fā)展列為全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標之中，十六屆三中全會明確提出以人為本的理念。以人為本，就是一切為了人民，一切依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。社會的一切發(fā)展，離開了人就無從談起，社會的一切進步，離開了人就無法實現。[2]但明確的說，我國的以人為本的觀念已經廣泛宣傳卻沒有深入人心，難以做到很好的貫徹落實。首先是思想觀念沒有轉變。我國改革開放雖然已經三十余年，但是在政府體制里思想老化的現象屢見不鮮。依靠自己個人的執(zhí)政思路規(guī)劃地方的治理，主要從經濟的角度進行規(guī)劃，在自己任期內將可發(fā)展性徹底透支，沒有從全局的角度進行統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴重脫離可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。其次，對社會組織的管理存在問題，主要表現在非盈利組織上。在西方國家，非盈利組織的成立不需要太多規(guī)矩，尤其是這些慈善組織。但在我國，地方非盈利組織的建立要經過層層審核，對非盈利組織的管理要有相應的主管部門。我國沒有相應的管理非營利組織的部門，這就造成很多非盈利組織掛靠于工商管理部門之下。這樣的社會組織在促進地方治理的同時也要進行一定的經營，直接有悖于其初衷。社會組織在地方治理中的作用也直接被限制。

（三）地方治理方式經驗化

在我國地方治理的過程中，地方政府最常用的方式就是強制性手段，即在遇到無法解決的社會問題時，出臺相應的政策性指導文件和法規(guī)，通過強制性的手段促使問題在短時間內得到解決。這是典型的人治社會的傳統(tǒng)的延續(xù)而非現代法治社會的體現。一個典型的例子就是沿街商販，在各種新聞報道中，我們經?？梢钥吹匠枪芘c商販發(fā)生沖突的類似的新聞，我們在斥責城管暴力執(zhí)法的同時也應反思一下是否是地方治理中的不足。采取疏通的方式：劃定特定的區(qū)域以供商販經營，相應的工商部門及時跟進，這既可以減少城管也商販的沖突，也可以解決無業(yè)人員的就業(yè)問題，并能在方便社會居民。現代化的地方治理是社會、政府、市場三者的有機結合，我國的地方治理的法制化手段剛剛邁上征程，且應愈加重視市場在地方治理當中的作用。

（四）行政問責機制不健全

問責機制是在地方管理過程中對出現的對無作為的現象需要相應的人員承擔一定責任的制度?？梢院唵蔚睦斫鉃閰⑴c地方治理的政府人員要確保地方治理的卓有成效，如若出現一定的問題，則需要相應的人員對此負責。這可以說是一套非常合理的制度，但是在實行過程中卻難以起到真正的制約作用。在一些國家，存在著引咎辭職的情況，這可以說是行政問責的一種體現。我國政府中普遍實行集體領導制，這種制度能夠充分集中眾人的智慧，將地方治理做到合理滿意，但也存在著諸多問題，集體責任制在承擔責任的表現上往往是互相推諉。再著，我國的行政問責機制存在嚴重的滯后性，在某種社會事件在各種新聞媒體上曝光、大眾已知曉之后才開始起作用，這無法起到真正的問責作用。

（五）政策執(zhí)行不到位

一項政策的執(zhí)行包括執(zhí)行人員、政策本身、政策實行的環(huán)境三個方面。首先是執(zhí)行人員。政策能否得到全面的貫徹落實最主要的要看其執(zhí)行人員的素質高低。在我國的政府機構里，公務員的素質水平高低不同，雖然在初始時，都是經過嚴格的公考才進入公務員行列，但也存在一些參差不齊的情況。公務員的素質高低包括其知識水平、對政策的理解能力、政治覺悟等諸多方面。如果選擇的執(zhí)行的公務員隊伍的素質較高，則政策執(zhí)行的效果相對較好。政策本身包括政策的時效性、合理性、合法性等以及政策執(zhí)行的資源是否充足。政策本身的制定由專家組來完成，此就要求政策制定者具有較高素質組合，兩者是相聯(lián)系的。政策執(zhí)行的資源如果有限，受到人力、物力、財力的諸多限制，便難以發(fā)揮出它的真正效用。最后則是政策的執(zhí)行環(huán)境。環(huán)境不是一成不變的，只有根據環(huán)境的變化及時調整或者修改政策才可保證政策及時有效。但是我國缺乏及時反饋的渠道，上級所獲得的回報大多來自下級的匯報，報喜不報憂的現象極為普遍，因此怎樣確保執(zhí)行環(huán)境暢通成為諸多地方政府不得不考慮的問題。總而言之，政策執(zhí)行需要三者的緊密結合，三者相互作用，相互影響，缺一不可。

三、地方治理問題的原因分析

（一）地方財政不足

由于各種原因，地方財政存在些許困難，與地方財政狀況相伴隨而生的是地方政府的權責失衡現象，這種失衡狀態(tài)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府那里得到了很典型的體現：與其他層級的政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府在地方治理過程中的表現是權力小、責任大、能力弱。[3]地方公務員、教師的工資拖欠屢見不鮮；向農民伸手亂收費現象、亂罰款的現象屢禁不止；公共服務和公共產品的提供不足。甚至會出現大量尋租活動的出現，進而引起了新一輪的地方腐敗，削弱了黨和政府的執(zhí)政能力，導致地方治理的不足。

（二）地方政府的績效評價方法單一

在我國，地方政府的主要績效評價指標是經濟效益，因此各個地方政府都將發(fā)展當地經濟作為主要任務，同樣這也是當地官員晉升的主要指標，而其他方面的指標只作為參考，形同虛設。良好的績效評價體系不僅可以規(guī)范地方官員的行為，還能促使他們更好地履行自己的職責。以經濟效益為唯一主要指標的評價體系制約了政府工作人員的積極性，過度追求經濟指標的飆升甚至更會使地方治理發(fā)生扭曲。

（三）公民的參與熱情不高

兩千多年的封建專制統(tǒng)治，使封建思想在大眾心中仍有留存，雖然新中國使人民翻身做了主人，民主制度不斷建設與完善，但部分公民仍缺乏參與政治的民主意識與熱情，由此影響到地方治理的民主化、法制化、科學化。從國家層面講，我國的公民參與制度建設還不甚完善，要讓人民知道參政不僅是一項權利而且是一項義務，用義務來規(guī)范形成人民的民主思想。隨著社會的發(fā)展，公民的參與熱情定會有所提高，權力意識也有所增強。相信隨著我國法制建設的完備和公民法律意識的增強，諸多造成公民參與熱情不高的原因都會隨之解決。

四、完善地方治理的對策建議

地方治理直接涉及到人民生活的方方面面，與人民的生活息息相關。因此，做好地方治理工作異常重要。

（一）合理劃分行政職權

隨著經濟和社會的發(fā)展，人們的物質文化水平得到了顯著提高，同時人們對公共服務也提出了更高的要求。不再是以往的簡單要求，而是呈現多元化的趨勢。要求地方政府更加貼近民生，合理規(guī)劃自己的職權。

中央政府要與地方政府進行權力的合理劃分。中央政府應扮演起監(jiān)督者的角色，給予地方充足的自主權與管理權。中央政府出臺相關的文件和政策，下達指示命令，地方政府則需根據當地的實際情況靈活實施政策，不能搞一刀切，地方政府，需要的是對中央的文件精神的執(zhí)行，但這種執(zhí)行是在充分考慮當地的情況下執(zhí)行的，而不是盲目的執(zhí)行，且在執(zhí)行過程中充分發(fā)揮中央政府及各級相關利益群體的監(jiān)督作用，包括大眾、新聞媒體等，這樣政策才能發(fā)揮其應有效果。再者政府在地方治理當中要轉變觀念，不再以管理者的身份出現，而是服務者的身份，這將和中央的建設服務型政府相對應。

（二）建立法治政府

法治社會是當前黨中央一再強調的建設目標。法治，就是依靠法律法規(guī)進行地方治理，不再由領導者的個人意志所決定。無規(guī)矩不成方圓，法治政府下，地方官員均以法律為準繩，量法辦事，實現了法律面前人人平等，并能在一定程度上能抑制官員腐敗現象的產生。建設法治政府，完善法律體系，將法律細化到社會生活的方方面面，做到一切有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，不僅是對地方政府的要求，而且是對各級政府的規(guī)定。

（三）合理分配財政資源

資源匱乏是地方政府治理過程中的一大問題。保證資源合理配置，并確保其切實使用到位就必須建立完善相應的財政制度。

首先是建立中央及地方的財政監(jiān)督機制。確保中央下發(fā)的財政資金用在政策施行上，對于資金的支取和使用進行全面的監(jiān)督，并建立報告機制，及時匯報相關資源使用情況，?？顚Ｓ谩Ｆ浯问亲⒁獠豢深A知風險的發(fā)生。這需要中央政府在政策執(zhí)行資金之外進行不可預知風險資金的評估與預算。最后，還要健全和完善國債制度。國債是我國公共財政的主要來源之一，可以彌補財政補貼的不足。因此，健全國債制度將會使地方政府有充足的資金進行地方治理。

（四）發(fā)展和完善地方各級人民代表大會

地方人民代表大會是保證地方人民當家做主的主要實現形式。首先，對公民進行普法宣傳、加強普法教育，提高公民的法律意識、維權意識。其次，吸引更多基層有代表性民眾加入到人大代表團中，充分反映民意。再次，不斷進行人大代表的再培訓、再教育，保證人大代表的思想素質與時俱進，更好地為民服務，逐步建立形成一個有自主性的公民社會。

五、結論

地方治理的理論在國際上沒有統(tǒng)一的模式，各國都是依據本國情況實行自己的模式，因此，我國也要根據我國的特色發(fā)展相應的地方治理的理論。但我國地方治理的理論還處在一個上升的發(fā)展過程，還不夠成熟，因此，盡快形成符合我國國情的理論體系是重中之重?？偟膩碚f，地方治理就使人民的利益最大化的過程，做好全局統(tǒng)籌工作異常重要。相信，在不久的將來我國的地方治理將會取得長足進展。

（作者單位：北華大學）

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