賈俊雪，張　超，秦　聰，馮　靜

(1.中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心　北京　100872；2.寧波市海曙區(qū)國(guó)家稅務(wù)局　浙江寧波　315010； 3.中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院　北京　100028)

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縱向財(cái)政失衡、政治晉升與土地財(cái)政

賈俊雪1，張超2，秦聰1，馮靜3

(1.中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心北京100872；2.寧波市海曙區(qū)國(guó)家稅務(wù)局浙江寧波315010； 3.中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院北京100028)

本文在深入剖析“土地財(cái)政”形成的邏輯機(jī)理的基礎(chǔ)上，利用我國(guó)2001—2007年間地級(jí)市面板數(shù)據(jù)考察了縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響。研究表明，縱向財(cái)政失衡對(duì)土地出讓金規(guī)模具有顯著的正影響，表明財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)位加劇了地方政府土地財(cái)政行為。政治晉升激勵(lì)亦是“土地財(cái)政”形成的一個(gè)重要原因，體現(xiàn)在離任后獲得升遷的市委書記在任時(shí)更加熱衷通過土地出讓獲取財(cái)政收入。在任期的最后一年，政治晉升激勵(lì)的影響尤為明顯。分樣本分析還發(fā)現(xiàn)：縱向財(cái)政失衡對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響在經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)更為突出，政治晉升激勵(lì)的影響則在較發(fā)達(dá)地區(qū)尤為強(qiáng)烈。政治晉升激勵(lì)強(qiáng)化了縱向財(cái)政失衡對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的影響，賦予地方更大的行政自主權(quán)則有助于矯正縱向財(cái)政失衡和政治晉升造成的地方政府土地財(cái)政行為扭曲。

縱向財(cái)政失衡政治晉升土地財(cái)政

一、引言

1978年以來，伴隨著市場(chǎng)化改革的逐步深化，我國(guó)土地要素價(jià)值得到極大釋放和利用，成為推動(dòng)房地產(chǎn)等行業(yè)蓬勃發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平大幅提升和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。然而，新世紀(jì)以來，土地開發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐作用逐步走向另一種極端——地方財(cái)政對(duì)土地資源等相關(guān)收入高度依賴，出現(xiàn)了所謂的“土地財(cái)政”現(xiàn)象；不僅導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)快速上漲，加重了居民負(fù)擔(dān)和資源錯(cuò)配，也帶來地方政府債務(wù)和銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)積聚，對(duì)我國(guó)財(cái)政金融安全構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。*2011年，我國(guó)土地出讓金收入為33477萬億，占地方本級(jí)財(cái)政收入的比值為64.7%，而由土地出讓金撬動(dòng)的債務(wù)資金高達(dá)4.8萬億。那么，究竟是什么因素誘發(fā)了地方政府的內(nèi)在激勵(lì)，促使其熱衷與土地相關(guān)的財(cái)政行為？無疑，這一問題的解答有助于深刻認(rèn)識(shí)和理解“土地財(cái)政”形成的邏輯機(jī)理，為完善地方政府治理體系、化解“土地財(cái)政”的風(fēng)險(xiǎn)隱患尋求良好解決之道。

近年來，我國(guó)學(xué)者對(duì)“土地財(cái)政”的成因進(jìn)行了較廣泛的研究。目前，已有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，“土地財(cái)政”的形成與我國(guó)財(cái)稅體制變遷密切相關(guān)——1994年分稅制改革導(dǎo)致地方財(cái)力缺口嚴(yán)重，迫使地方政府不得不尋求新的收入來源；而土地資源相關(guān)收入幾乎完全由地方政府控制，因此“賣地生財(cái)”就成為地方政府解決財(cái)力不足的一個(gè)有效途徑(吳群、李永樂，2010[11]；陳志勇、陳莉莉，2011[1]；賈康、劉薇，2012[4]；Lichtenberg and Ding, 2009[18])。陶然等(2007)[9]、盧洪友等(2011)[7]、李郇等(2013)[5]以及孫秀林、周飛舟(2013)[8]基于省份或地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究，為這一觀點(diǎn)提供了較好的經(jīng)驗(yàn)支持。還有一些研究指出，除了財(cái)政激勵(lì)外，政治晉升激勵(lì)亦是影響地方政府土地財(cái)政行為的一個(gè)重要因素——以GDP增長(zhǎng)為核心的干部考核晉升機(jī)制，促使地方政府熱衷通過“經(jīng)營(yíng)出讓土地”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、博取晉升資本(陶然等，2009[10]；張莉等，2011[13])。不過，這方面的研究更多關(guān)注的是：政治晉升激勵(lì)對(duì)地方政府利用低價(jià)工業(yè)用地招商引資行為的影響。但工業(yè)用地出讓收入在地方“土地財(cái)政”中扮演的作用極為有限，而且現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，地方政府還廣泛通過“賣地生財(cái)、質(zhì)押舉債”的投融資模式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。更為重要的是，此類研究普遍缺乏將官員晉升激勵(lì)變量顯性地納入分析之中，因而也就無法深刻揭示政治晉升激勵(lì)對(duì)“土地財(cái)政”的影響。

本文旨在彌補(bǔ)這一不足，豐富拓展此類文獻(xiàn)。為此，本文從一個(gè)全面而連貫的視角出發(fā)梳理了改革開放以來我國(guó)“土地財(cái)政”的發(fā)展演進(jìn)歷程，剖析地方政府的行為動(dòng)機(jī)及其對(duì)“土地財(cái)政”的影響，探究“土地財(cái)政”形成的制度基礎(chǔ)和邏輯機(jī)理；在此基礎(chǔ)上，利用我國(guó)2001—2007年間的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，就縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響進(jìn)行實(shí)證分析。本文的研究貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。(1)本文通過多種渠道收集了我國(guó)地級(jí)市市委書記的詳細(xì)資料，依據(jù)市委書記離任后的去向構(gòu)造了市委書記升遷啞變量以捕捉晉升預(yù)期的影響，還考慮了市委書記的年齡、任期長(zhǎng)短以及不同任期階段行為差異的影響。鑒于現(xiàn)實(shí)中地方“一把手”擁有主要的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力，這使得本文可以從更基層的角度深入探究政治晉升激勵(lì)在地方“土地財(cái)政”形成中的作用，豐富近年來關(guān)于政治晉升激勵(lì)對(duì)地方政府行為及其經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)影響的研究文獻(xiàn)。(2)本文通過分樣本分析考察了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政分權(quán)水平條件下，縱向財(cái)政失衡和政治晉升激勵(lì)對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的影響差異，以及縱向財(cái)政失衡和政治晉升激勵(lì)的交互影響。地方政府治理涉及政治、行政和財(cái)政三個(gè)層面。當(dāng)前，我國(guó)業(yè)已進(jìn)入“改革深水區(qū)”，單純依靠任何一個(gè)層面的改革可能都無法有效實(shí)現(xiàn)地方政府治理體系的優(yōu)化。就此而言，本文的研究可以為政治、行政和財(cái)政協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)改革，優(yōu)化地方政府治理機(jī)制，化解“f土地財(cái)政”的風(fēng)險(xiǎn)隱患提供一些良好借鑒。

二、“土地財(cái)政”的歷史演進(jìn)

改革開放前，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國(guó)城鎮(zhèn)土地實(shí)行的是無償、無限期、無流動(dòng)的行政劃撥使用制度。這種制度導(dǎo)致土地資源配置不合理、利用效益低下、土地浪費(fèi)嚴(yán)重以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂等諸多問題，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。改革開放后，為了克服這些弊端，我國(guó)在城鎮(zhèn)土地有償使用方面進(jìn)行了一系列改革探索。

1987年，深圳市在全國(guó)率先進(jìn)行土地出讓制度改革試點(diǎn)，先后以協(xié)商、招標(biāo)和拍賣方式有償出讓國(guó)有土地使用權(quán)，取得較大成功。這產(chǎn)生良好示范效應(yīng)，使得國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度迅速在全國(guó)許多城市推開。與此同時(shí)，中央亦著手進(jìn)行全國(guó)性制度安排以確保土地使用權(quán)有償出讓的合法化：1988年4月通過的《憲法》修正案規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”；同年12月，《土地管理法》也做出修改，規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。這為土地有償使用制度改革的順利推進(jìn)掃除了制度障礙。1990年5月，國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對(duì)土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和終止等問題作出更加明確的規(guī)定。不過，2000年以前，行政劃撥仍是最主要的供地方式；即使是有償出讓，95%以上的土地也采取的是市場(chǎng)化程度較低的協(xié)議出讓方式。2001年以后，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部相繼頒布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》和《關(guān)于通過招標(biāo)、掛牌、拍賣國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定》等政策法規(guī)，明確市場(chǎng)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行配置的主導(dǎo)地位。自此，土地有償出讓比例大幅度提升，土地市場(chǎng)機(jī)制逐步健全，土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值得到充分釋放*2001—2011年間，我國(guó)土地出讓面積增加了2.7倍，出讓價(jià)款大幅增加了23.3倍。2003—2011年間，通過招拍掛出讓土地面積的比例由28.0%提高到91.3%，招拍掛出讓價(jià)款的比例則由56.7%提高到95.9%。數(shù)據(jù)來源于2001—2011年間《國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。。

隨著土地有償出讓制度的確立與推行，土地出讓收益分配逐步成為中央和地方博弈的焦點(diǎn)，土地出讓金分成比例調(diào)整頻繁。1988年11月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》將土地使用費(fèi)改為土地使用稅，由中央和地方五五分成。1989年5月，國(guó)務(wù)院規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入必須上交財(cái)政，由中央與地方四六分成。1992年9月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，首次將土地使用權(quán)出讓收入稱為“土地出讓金”，并將上交中央財(cái)政的比例下調(diào)為5%。1994年分稅制改革以后，土地出讓金作為地方固定收入全部劃歸地方政府所有*這并不意味著中央對(duì)土地出讓收入置之不管。恰恰相反，近年來，中央對(duì)土地出讓的調(diào)控和土地出讓金的管理越來越嚴(yán)格——土地出讓金在2007年以前屬于預(yù)算外收入，此后納入地方政府性基金預(yù)算管理，與一般財(cái)政預(yù)算分開核算，實(shí)行?？顚Ｓ?財(cái)政部，2012)。。

我國(guó)土地交易市場(chǎng)化程度的提升、土地使用權(quán)價(jià)值的釋放以及地方政府土地出讓金分成比例的擴(kuò)大，使得地方政府從土地出讓中找到了籌措建設(shè)資金、解決財(cái)力不足的出路，逐步形成“賣地生財(cái)、質(zhì)押舉債”的財(cái)政投融資模式，“土地財(cái)政”漸成現(xiàn)狀且日益突出。以我國(guó)地級(jí)市和四個(gè)直轄市為例，2001—2007年間，雖然各地存在一些明顯差異，但土地出讓金占GDP的比值以及土地出讓金與地方預(yù)算內(nèi)收入的比值均呈現(xiàn)出持續(xù)增加的態(tài)勢(shì)(除了2006年)，尤以2007年最為突出(見圖1)*數(shù)據(jù)來源于2002—2008年間的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。。

三、“土地財(cái)政”形成的制度基礎(chǔ)與內(nèi)在邏輯

“土地財(cái)政”是在我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中形成的，與財(cái)稅、金融體制改革以及官員考核體系密不可分(見圖2)。20世紀(jì)90年代中期以來，為了更好地調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，中央主導(dǎo)了以分稅制為主的財(cái)稅體制改革，建立健全了以GDP增長(zhǎng)為核心的干部考核晉升體系。這使得地方政府的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和政治利益保持較高一致性，促使地方政府熱衷通過土地經(jīng)營(yíng)和出讓獲取建設(shè)資金、推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。換言之，現(xiàn)行的干部考核晉升機(jī)制和財(cái)政體制安排構(gòu)成地方“土地財(cái)政”的主要激勵(lì)基礎(chǔ)。而商業(yè)銀行的市場(chǎng)化改革亦促使信貸資金大量流入土地交易和房地產(chǎn)市場(chǎng)，對(duì)“土地財(cái)政”的形成起到推波助瀾的作用。

(一)財(cái)稅改革與縱向財(cái)政失衡

1994年分稅制改革重新劃分了中央與地方的財(cái)政收支責(zé)任，在財(cái)政收入方面主要采取了集權(quán)做法：中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1993年的21.9%激增到1994年的55.7%，此后基本保持在50%—55%之間。如果加上掌握的社?；鸷凸芾淼拿窈?、鐵路、石油、金融、保險(xiǎn)等大型壟斷行業(yè)的利潤(rùn)，中央政府集中了全國(guó)近60%的財(cái)政資源，但僅承擔(dān)近20%的支出事務(wù)*2010年，地方財(cái)政收入40613.04億元，占全國(guó)財(cái)政收入的48.9%，而同年地方財(cái)政支出73884.43億元，占全國(guó)財(cái)政支出的82.2%。。財(cái)政收支責(zé)任安排的不匹配，造成地方財(cái)力缺口嚴(yán)重。雖然建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以調(diào)節(jié)地區(qū)間和不同級(jí)次政府間財(cái)力差異，但并不能滿足地方政府支出所需。尤其是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提速以及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資成為優(yōu)化招商引資硬件條件、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段。快速膨脹的資本性支出需求進(jìn)一步加劇了地方政府的資金困境和縱向財(cái)政失衡，地方官員創(chuàng)收動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈。而財(cái)政收入自主權(quán)的下降、預(yù)算管理的加強(qiáng)，迫使地方政府不得不更多利用可控的土地資源配置權(quán)，以土地出讓籌措收入，彌補(bǔ)財(cái)力缺口。

(a)土地出讓金與GDP比值的截面均值　　　　　　(b)土地出讓金與地方預(yù)算內(nèi)收入比值的截面均值圖1　2001—2007年間地級(jí)市和四個(gè)直轄市土地出讓金的變化

圖2　土地財(cái)政形成的邏輯機(jī)理和制度基礎(chǔ)

我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度也為地方“土地財(cái)政”形成提供了較強(qiáng)的制度激勵(lì)。1994年分稅制改革初期，地方擁有13個(gè)稅種，但隨著改革深入，地方稅收收入來源不斷縮?。恨r(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅等農(nóng)業(yè)相關(guān)稅種相繼取消，個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅改為中央與地方共享稅(地方共享比例為40%)，而且地方政府還面臨著增值稅轉(zhuǎn)型和“營(yíng)改增”帶來的營(yíng)業(yè)稅稅基大幅縮減。目前，除了主體稅種(即營(yíng)業(yè)稅)以外，屬于地方稅的主要有房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和車船稅等。營(yíng)業(yè)稅主要來自建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，其他地方稅種(除了車船稅外)也基本都與土地和房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。因此，現(xiàn)行稅制為地方政府熱衷土地開發(fā)和房地產(chǎn)建設(shè)提供了較強(qiáng)的財(cái)政收入激勵(lì)——地方政府不僅可從土地開發(fā)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得大量土地出讓金，還能從中獲得與之相關(guān)的各種稅收收入*房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅以及耕地占用稅的稅收總額在過去的十余年里快速增長(zhǎng)，占地方財(cái)政收入的比重從1998年的7%左右上升到2011年的16%左右，充分說明土地資源相關(guān)稅收對(duì)地方財(cái)政的重要意義。。

(二)政績(jī)考核與地方官員晉升

20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)地方官員的考核晉升標(biāo)準(zhǔn)由過去以政治表現(xiàn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)績(jī)效為主，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接左右著地方官員的升遷(Li and Zhou, 2005[19]；張軍、高遠(yuǎn)，2007[14]；徐現(xiàn)祥、王賢彬，2010[12])。土地出讓一方面可促進(jìn)當(dāng)?shù)亟ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，培植地方稅源；另一方面也可為地方道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的資金支持。因此，“土地財(cái)政”對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，可謂是“一舉多得”，很好契合了地方官員尋求政治晉升的需要。正是在這樣的利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府“不遺余力”地借助在土地一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷權(quán)力，操控商業(yè)用地供給以從土地出讓中獲得高額收益。

當(dāng)然，并非所有的土地出讓都能產(chǎn)生高額的土地出讓金。土地資源有限，加之中央對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格總量控制。在此背景下，大量用于招商引資的工業(yè)用地勢(shì)必?cái)D壓商業(yè)用地額度。有限的商業(yè)用地供應(yīng)在市場(chǎng)化“招拍掛”競(jìng)買手段下，價(jià)格被大幅推高。以“招拍掛”出讓為標(biāo)志的高價(jià)商業(yè)用地供應(yīng)和以“協(xié)議出讓”為特征的低價(jià)工業(yè)用地出讓，是地方政府在權(quán)衡財(cái)政收入最大化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大化(進(jìn)而政治晉升最大化)目標(biāo)后作出的一個(gè)理性政策組合，以確保地方政府整體利益的最大化。

(三)金融改革與銀行信貸支持

1984年以前，我國(guó)實(shí)行“大一統(tǒng)”的銀行體制，中國(guó)人民銀行壟斷了幾乎所有金融業(yè)務(wù)，同時(shí)銀行內(nèi)部實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的信貸資金管理制度。此后，四大國(guó)有銀行和三家政策性銀行的成立以及《中國(guó)人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》的相繼頒布，標(biāo)志著我國(guó)二元銀行體系的建立。同時(shí)，我國(guó)信貸政策也經(jīng)歷了從額度分配等行政干預(yù)到市場(chǎng)化調(diào)節(jié)的逐步轉(zhuǎn)變。在此背景下，商業(yè)銀行逐步成長(zhǎng)為追求盈利、相對(duì)獨(dú)立的商業(yè)主體。而住房商品化(房地產(chǎn)投資和居民貸款購(gòu)房)為銀行信貸資金提供了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定且具有較高回報(bào)的投資渠道。銀行信貸資金源源不斷流入房地產(chǎn)市場(chǎng)*1999年以來，房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額同比增長(zhǎng)率一直保持在兩位數(shù)。2000—2011年間，房地產(chǎn)貸款余額由8183.55億元增加到10.73萬億，占金融機(jī)構(gòu)貸款余額的比例由8.24%提升到19.58%。，在有限的土地供給約束和大幅增加的住房需求的共同作用下，推動(dòng)房?jī)r(jià)不斷上漲。高額利潤(rùn)又吸引更多企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，加劇商業(yè)用地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步抬高土地出讓價(jià)格，給地方政府帶來豐厚的土地出讓收入*近年來，各地頻繁出現(xiàn)的土地“標(biāo)王”正是這一機(jī)制的產(chǎn)物。。

而且，地方政府征收、出讓土地中涉及的支出也大量來自銀行信貸資金?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，地方政府廣泛以土地儲(chǔ)備中心和政府性公司等作為融資主體，以土地作為抵押從銀行獲得貸款(劉守英、蔣省三，2005[6])*截止2011年末，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地有30.08萬公頃，抵押貸款4.80萬億元，抵押面積和抵押貸款同比增長(zhǎng)了16.5%和36.3%。，并利用各種手段對(duì)銀行信貸進(jìn)行干預(yù)，使得“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押貸款—再征地”成為典型的“土地財(cái)政”運(yùn)作模式。通過銀行信貸的杠桿放大作用，地方政府從土地出讓中獲得更多的可支配資金，這對(duì)“土地財(cái)政”的形成起到推波助瀾的作用。

四、計(jì)量策略與數(shù)據(jù)

依據(jù)上節(jié)揭示的“土地財(cái)政”形成的制度基礎(chǔ)和內(nèi)在邏輯，本文以我國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)考察縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)地方土地財(cái)政行為的影響。

(一)計(jì)量策略

土地出讓金無疑是“土地財(cái)政”的核心，因此，本文以土地出讓金規(guī)模(即土地出讓金與GDP的比值)作為因變量，捕捉地方政府土地融資行為及其引發(fā)的“土地財(cái)政”問題。本文首先關(guān)注的是縱向財(cái)政失衡的影響，利用(地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)支出-地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)收入)/地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)支出加以度量。該指標(biāo)越大，表明地方政府的縱向財(cái)政失衡越嚴(yán)重。1994年分稅制改革以來，我國(guó)地方政府在獲得上級(jí)政府給予的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)還需按原體制安排向上級(jí)政府上解財(cái)政收入。很多時(shí)候，凈轉(zhuǎn)移支付(即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付減去上解收入)無法完全彌補(bǔ)地方政府的財(cái)力缺口，所以一些地方政府還存在財(cái)政赤字(雖然我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)此予以了明確禁止)，需要借助銀行借款等加以彌補(bǔ)。因此，本文采用的這一度量指標(biāo)可以很好地刻畫財(cái)政收支分權(quán)不匹配的程度及其帶來的影響(Jia, Guo, and Zhang, 2014[17])。

我們還特別關(guān)注政治晉升激勵(lì)對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的影響。鑒于地方政府“一把手”擁有更大的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力，因此，本文主要考慮地級(jí)市市委書記的晉升激勵(lì)對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響。首先，我們構(gòu)造了一個(gè)升遷啞變量(即某個(gè)地級(jí)市的市委書記離任后獲得升遷，賦值為1，否則為零)來捕捉升遷預(yù)期的影響，并將其作為政治晉升激勵(lì)的主要度量指標(biāo)。本文所指的升遷包括如下兩個(gè)方面：(1)地級(jí)市市委書記離任后到本省或其他省份的省級(jí)政府(包括人大和政協(xié))以及中央部委任職；(2)普通地級(jí)市的市委書記離任后到省會(huì)城市或副省級(jí)城市任市委書記、市長(zhǎng)、人大主任和政協(xié)主席*副省級(jí)城市屬于地級(jí)市的一種，但擁有省級(jí)政府的權(quán)限。1997年以來，我國(guó)有15個(gè)副省級(jí)城市：哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、濟(jì)南、南京、杭州、武漢、廣州、西安和成都等10個(gè)省會(huì)城市以及大連、青島、寧波、廈門和深圳等5個(gè)計(jì)劃單列市。。之所以將后一種情況也視為升遷，原因在于我國(guó)的省會(huì)城市和副省級(jí)城市與普通地級(jí)市相比具有更高的行政地位。其次，我們還考慮了任期因素的影響。改革開放以來，隨著我國(guó)干部人事制度改革的深化，任期業(yè)已成為地方政府治理的一個(gè)重要手段，也是影響地方官員職務(wù)晉升激勵(lì)的一個(gè)重要因素——任期增加會(huì)加劇地方官員的晉升急迫性，促使其更加注重本地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)(賈俊雪等，2012[2])，強(qiáng)化地方政府土地財(cái)政行為*本文在確定市委書記的任期時(shí)：對(duì)于6月份之前任職的，將該年視為任期開始年份，對(duì)于6月份以后任職的，將下一年度視為任期開始年份；對(duì)6月份以前離任的，將上一年視為任期最后年份，對(duì)6月份以后離任的，將該年視為任期最后年份。?？紤]到任期的影響可能是非線性的，我們引入任期的平方項(xiàng)。此外，為了考察地級(jí)市市委書記在任期不同階段的行為差異，本文還考慮了其上任當(dāng)年啞變量和離任當(dāng)年啞變量。最后，鑒于改革開放以來，年輕化逐步成為我國(guó)干部隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)重要方針，意味著年齡對(duì)地方官員的晉升激勵(lì)和行為選擇具有重要影響，因此本文也考慮市委書記在任時(shí)的年齡(取自然對(duì)數(shù))。

除了上述核心解釋變量，本文考慮了一組控制變量，以確?；貧w結(jié)果的準(zhǔn)確性。鑒于土地出讓可能涉及大量錢權(quán)交易，我們考慮政府腐敗的影響。我國(guó)缺乏地級(jí)市官員腐敗的完整數(shù)據(jù)，但公開媒體提供了市委書記在任或離任后因腐敗被查處的詳細(xì)信息。鑒于市委書記的重要地位，他們是否腐敗不僅可較好反映該地官員的整體清廉程度，而且對(duì)地方政府土地出讓行為具有更突出的影響。因此，本文用地級(jí)市市委書記腐敗啞變量(在任或離任后因腐敗被查處，賦值為1，否則為零)來捕捉地方政府腐敗的影響(賈俊雪，2014[3])。正如前文指出的，房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展和金融部門的信貸支持在“土地財(cái)政”的形成中發(fā)揮了重要作用。為了捕捉它們的影響，本文引入房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模(即房地產(chǎn)開發(fā)投資與GDP的比值)和金融發(fā)展水平(用年末金融機(jī)構(gòu)貸款余額與GDP的比值度量)。此外，我們還考慮了如下一組變量：人均實(shí)際GDP(取自然對(duì)數(shù))，以捕捉經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響；人口密度(取自然對(duì)數(shù))，以捕捉住房需求或市場(chǎng)規(guī)模的影響；非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾钥坍嫵擎?zhèn)化水平的影響。

最后，為了捕捉土地出讓金規(guī)模的動(dòng)態(tài)變化過程，我們考慮了滯后1期的土地出讓金規(guī)模。此外，為了控制非觀測(cè)的資源稟賦等地區(qū)異質(zhì)性因素以及政策變化等共同沖擊的影響，我們引入地級(jí)市固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)。這樣，本文采用的是如下形式的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

Lfit=ρLfit-1+αVifit+βPincit+γXit

+μi+υt+εit

(1)

其中，Lfit為第i個(gè)地級(jí)市t年的土地出讓金規(guī)模，Vifit為地方縱向財(cái)政失衡，Pincit為政治晉升激勵(lì)變量，包括地級(jí)市市委書記的升遷啞變量、年齡、任期及其平方項(xiàng)以及上任當(dāng)年啞變量和離任當(dāng)年啞變量。Xit為控制變量包括政府腐敗啞變量、房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模、金融發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度和城鎮(zhèn)化水平。μi為地級(jí)市固定效應(yīng)，υt為時(shí)間固定效應(yīng)，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(二)數(shù)據(jù)

本文使用的是2001—2007年間全國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)*由于2007年以后土地出讓金預(yù)算管理制度發(fā)生變更，我們無法從現(xiàn)有公開資料中獲取地級(jí)市的土地出讓金數(shù)據(jù)，因此將樣本期確定為2001—2007年間。。土地出讓金數(shù)據(jù)來源于2002—2008年間的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，地級(jí)市市委書記的年齡、任期以及離任后去向等數(shù)據(jù)來源于歷年的各省和地級(jí)市《統(tǒng)計(jì)年鑒》以及人民網(wǎng)和新華網(wǎng)，其他數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)。本文的地級(jí)市數(shù)據(jù)為市轄區(qū)(包括城區(qū)和郊區(qū)但不包括市轄縣)數(shù)據(jù)。樣本期內(nèi)，一些地級(jí)市的行政區(qū)劃發(fā)生了變化。為了確保數(shù)據(jù)的可比性，我們剔除了行政區(qū)劃發(fā)生變更的地級(jí)市。我們也剔除了缺乏土地出讓金等關(guān)鍵信息的樣本，因此本文最終使用的是247個(gè)地級(jí)市2001—2007年間的非平衡面板數(shù)據(jù)。表1給出主要變量的基本描述統(tǒng)計(jì)。

表1　主要變量的統(tǒng)計(jì)描述

由表1可知：2001—2007年間，我國(guó)地級(jí)市的土地出讓金與GDP比值的均值為0.85%，但地區(qū)之間差異較大——標(biāo)準(zhǔn)差為1.36，最大值為12.29%，最小值則近乎為零。地級(jí)市政府存在較嚴(yán)重的縱向財(cái)政失衡，本級(jí)財(cái)政收支缺口占本級(jí)財(cái)政支出的比值平均達(dá)到39.64%。不過，地區(qū)之間存在明顯差異(標(biāo)準(zhǔn)差為24.64%)，而且一些地級(jí)市在一些年份的上解收入遠(yuǎn)超出得到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此縱向財(cái)政失衡出現(xiàn)了負(fù)值。在我們的樣本中，有71%的市委書記獲得了升遷，6%的市委書記在任時(shí)或離任后因腐敗被查處；市委書記的任期平均為4.64年，絕大多數(shù)在10年之內(nèi)，但最長(zhǎng)達(dá)到了17年之久，在任時(shí)的年齡平均為51歲(自然對(duì)數(shù)為3.94)。

五、實(shí)證結(jié)果

本節(jié)首先考察縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的影響，然后通過分樣本分析探究這些影響的異質(zhì)性及其影響因素。

(一)基準(zhǔn)結(jié)果

方程(1)中包含了滯后1期因變量，其與地級(jí)市固定效應(yīng)存在相關(guān)性，因此最小二乘法(OLS)會(huì)產(chǎn)生向上偏差，而基于去均值變換的組內(nèi)估算(即固定效應(yīng)估算)會(huì)產(chǎn)生向下偏差。為了有效校正估算偏差，本文采用Arellano和Bover(1995)[15]以及Blundell和Bond(1998)[16]提出的系統(tǒng)廣義矩估計(jì)(GMM)。表2中的模型1c和1d給出具體估算結(jié)果：模型1c只考慮以升遷啞變量來捕捉政治晉升激勵(lì)的影響，模型1d則在模型1c的基礎(chǔ)上引入市委書記的年齡、任期及其平方項(xiàng)、上任當(dāng)年啞變量、離任當(dāng)年啞變量和市委書記腐敗啞變量。模型1c將縱向財(cái)政失衡、升遷啞變量、房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平設(shè)為內(nèi)生變量，模型1d還將政府腐敗啞變量視為內(nèi)生變量。為了便于比對(duì)，我們也給出包含所有變量的OLS和固定效應(yīng)(FE)的估算結(jié)果(見模型1a和1b)。模型1c和1d的AR(2)、Hansen和Difference-in-Hansen檢驗(yàn)結(jié)果表明：差分誤差項(xiàng)不存在顯著的二階序列相關(guān)，工具變量與誤差項(xiàng)的正交條件也得到很好滿足，說明模型設(shè)定較為合理，其中模型1d更為可取(模型1c的AR(2) 檢驗(yàn)的p值小于0.1)。而且，模型1d中滯后1期因變量的回歸系數(shù)具有很好的統(tǒng)計(jì)顯著性，處于合理的區(qū)間內(nèi)(即固定效應(yīng)和OLS估算結(jié)果之間)。

模型1d的估算結(jié)果顯示：縱向財(cái)政失衡的回歸系數(shù)為正且在10%的置信水平上顯著，表明地方縱向財(cái)政失衡越嚴(yán)重，土地出讓金規(guī)模越大。這符合我們的預(yù)期，意味著財(cái)政收支分權(quán)不匹配是導(dǎo)致地方“土地財(cái)政”形成的一個(gè)重要原因。市委書記升遷啞變量的回歸系數(shù)也顯著為正，表明那些離任后獲得升遷的市委書記在任時(shí)更加熱衷通過經(jīng)營(yíng)和出讓土地來獲取財(cái)政收入，這很好地驗(yàn)證了政治晉升激勵(lì)在地方“土地財(cái)政”的形成中的重要作用。上述結(jié)論具有良好的穩(wěn)健性——與模型1c的估算結(jié)果保持了較好的一致性。

任期及其平方項(xiàng)的回歸系數(shù)分別為正值和負(fù)值，但都不具有統(tǒng)計(jì)顯著性，表明任期長(zhǎng)短并非是影響地方政府土地財(cái)政行為的重要因素。上任當(dāng)年啞變量的回歸系數(shù)同樣不顯著，而離任當(dāng)年啞變量的回歸系數(shù)顯著為正，說明在任期的不同階段，地方政府面臨的政治激勵(lì)及其行為選擇存在巨大差異。這一結(jié)論較易理解——地方官員在上任伊始往往需要一段時(shí)間熟悉當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)情況，而且晉升急迫性較弱；越臨近離任，晉升急迫性越強(qiáng)，借助“土地財(cái)政”拼政績(jī)、搏晉升的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈。Li和Zhou(2005)[1]發(fā)現(xiàn)，省委書記的年齡與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效具有顯著的負(fù)相關(guān)——年齡越大，省委書記的晉升激勵(lì)越弱。與之不同，地級(jí)市市委書記年齡在模型1d中的回歸系數(shù)雖為負(fù)值但并不顯著。究其原因，可能在于：與省委書記相比，地級(jí)市市委書記的晉升空間更大，而且更加年輕(平均年齡為51歲)，因此年齡對(duì)其晉升激勵(lì)的抑制作用較弱。

表2　縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響：基準(zhǔn)結(jié)果

注：小括號(hào)中的數(shù)值為基于進(jìn)行Windmeijer(2005)的小樣本校正的robust標(biāo)準(zhǔn)差，*、**、***分別表示在10%、5%和1%置信水平上顯著，AR(1)和AR(2)分別為 Arellano-Bond 1階和2階自相關(guān)檢驗(yàn)，Hansen檢驗(yàn)為工具變量過度識(shí)別檢驗(yàn)，Difference-in-Hansen檢驗(yàn)為水平方程系統(tǒng)GMM工具變量子集的有效性檢驗(yàn)，L1表示1階滯后算子，模型1b—1d均包含時(shí)間固定效應(yīng)。

就控制變量而言，市委書記腐敗啞變量的回歸系數(shù)不顯著。政府腐敗對(duì)土地出讓金具有兩種相反的影響：由于存在錢權(quán)交易，地方官員會(huì)以低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地，但也可能增加土地(特別是商業(yè)用地)轉(zhuǎn)讓數(shù)量以獲取更大私利。我們的回歸結(jié)果表明，這兩種效應(yīng)大體相當(dāng)。房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模的影響系數(shù)顯著為正，表明房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于土地出讓金規(guī)模的增加，這為地方政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的土地收入激勵(lì)提供了很好的經(jīng)驗(yàn)支持。金融發(fā)展水平的回歸系數(shù)不顯著，原因可能在于：正如前文指出的，銀行信貸資金主要通過流入房地產(chǎn)市場(chǎng)從而影響“土地財(cái)政”，因此房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模已較好地捕捉了銀行信貸支持對(duì)“土地財(cái)政”的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度和城鎮(zhèn)化水平的回歸系數(shù)不顯著，表明需求因素并非地方“土地財(cái)政”形成的重要原因。

(二)異質(zhì)性分析

本節(jié)進(jìn)一步通過分樣本分析考察縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)“土地財(cái)政”影響的異質(zhì)性及其影響因素，具體結(jié)果見表3。

首先，我們考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。具體而言，我們依據(jù)人均實(shí)際GDP的樣本中位數(shù)將整個(gè)地級(jí)市樣本分為兩個(gè)子樣本：低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平組(人均實(shí)際GDP小于中位數(shù))和高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平組(人均實(shí)際GDP大于中位數(shù))，分別進(jìn)行回歸估算。對(duì)比模型2a和2b的估算結(jié)果可以看出，縱向財(cái)政失衡和政治晉升的影響與地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市組，縱向財(cái)政失衡對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響不顯著，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市組則具有顯著的正影響。這可能是因?yàn)椋航?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金來源渠道較廣(如稅源較豐裕)，因此地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴性較弱；而欠發(fā)達(dá)城市獲取財(cái)政收入的能力和途徑較少，難以其他方式獲取足夠的財(cái)政收入，因此更依賴“賣地生財(cái)”來解決自身財(cái)力不足的問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市組中，市委書記升遷啞變量的回歸系數(shù)顯著為正，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的城市組中，升遷啞變量的影響并不顯著。這說明，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市的地方官員而言，政治晉升的激勵(lì)作用更為強(qiáng)烈。

表3　縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響：異質(zhì)性分析

注：小括號(hào)中的數(shù)值為基于進(jìn)行Windmeijer(2005)的小樣本校正的robust標(biāo)準(zhǔn)差，*、**、***分別表示在10%、5%和1%置信水平上顯著，AR(1)和AR(2)分別為 Arellano-Bond 1階和2階自相關(guān)檢驗(yàn)，Hansen檢驗(yàn)為工具變量過度識(shí)別檢驗(yàn)，Difference-in-Hansen檢驗(yàn)為水平方程系統(tǒng)GMM工具變量子集的有效性檢驗(yàn)，L1表示1階滯后算子，所有模型均包含時(shí)間固定效應(yīng)。

其次，我們將整個(gè)樣本分為省會(huì)及副省級(jí)城市組和非省會(huì)及副省級(jí)城市組，以考察地級(jí)市行政地位差異的影響。就省會(huì)及副省級(jí)城市組而言，縱向財(cái)政失衡對(duì)土地出讓金規(guī)模具有顯著的負(fù)影響，市委書記升遷啞變量的回歸系數(shù)不具有統(tǒng)計(jì)顯著性(見模型3a)；而在其他地級(jí)市樣本中，這兩個(gè)變量的回歸結(jié)果與基準(zhǔn)結(jié)果保持了較好的一致性(見模型3b)。與普通地級(jí)市相比，省會(huì)及副省級(jí)城市具有更高的行政級(jí)別，擁有更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。鑒于我們?cè)诨貧w方程中業(yè)已控制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的影響，因此上述結(jié)果差異很可能主要源于這兩類城市擁有的行政自主權(quán)的差異，表明賦予地方更大的行政自主權(quán)有助于矯正縱向財(cái)政失衡和政治晉升激勵(lì)造成的地方政府土地財(cái)政行為扭曲。

最后，依據(jù)地級(jí)市市委書記離任后是否獲得升遷，我們將整個(gè)樣本劃分為兩個(gè)子樣本，考察政治晉升激勵(lì)與縱向財(cái)政失衡的相互影響。估算結(jié)果表明：政治晉升激勵(lì)強(qiáng)化了縱向財(cái)政失衡對(duì)土地出讓金規(guī)模的正影響，體現(xiàn)在縱向財(cái)政失衡的回歸系數(shù)在升遷組中顯著為正(見模型4a)，在未升遷組中不顯著(見模型4b)。這一結(jié)果較直觀——政治晉升激勵(lì)越強(qiáng)，地方政府越希望有充足的資金搞建設(shè)以獲得更大的政績(jī)，因而強(qiáng)化了縱向財(cái)政失衡的邊際影響。另一個(gè)有趣的發(fā)現(xiàn)是：在升遷組中，任期及其平方項(xiàng)的回歸系數(shù)都顯著為正，表明在較強(qiáng)的政治晉升激勵(lì)下，任期對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的扭曲性影響呈現(xiàn)出加速增大的特點(diǎn)。這與市委書記年齡的影響系數(shù)顯著為正的結(jié)果具有較好的邏輯一致性。

六、結(jié)論和政策建議

本文從一個(gè)全面而連貫的視角出發(fā)剖析了地方政府的行為動(dòng)機(jī)及其對(duì)“土地財(cái)政”的影響，揭示出“土地財(cái)政”形成的制度基礎(chǔ)和內(nèi)在邏輯；然后以我國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，就縱向財(cái)政失衡和政治晉升對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響進(jìn)行實(shí)證分析，以期為有效化解“土地財(cái)政”問題提供一些良好借鑒。

我們的研究表明，縱向財(cái)政失衡對(duì)土地出讓金規(guī)模具有顯著的正影響，表明財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)位加劇了地方政府的土地財(cái)政行為。政治晉升激勵(lì)亦是地方“土地財(cái)政”形成的一個(gè)重要原因，體現(xiàn)在離任后獲得升遷的市委書記在任時(shí)更加熱衷通過土地出讓獲取財(cái)政收入。市委書記的年齡和任期長(zhǎng)短對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響不顯著，但任期不同階段的影響存在一定差異——任期最后一年，政治晉升激勵(lì)對(duì)地方土地財(cái)政行為的影響尤為明顯。進(jìn)一步的分樣本分析發(fā)現(xiàn)：縱向財(cái)政失衡對(duì)土地出讓金規(guī)模的影響在經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)表現(xiàn)得更為突出，政治晉升激勵(lì)的影響則在較發(fā)達(dá)地區(qū)尤為強(qiáng)烈。政治晉升激勵(lì)強(qiáng)化了縱向財(cái)政失衡對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的影響，賦予地方更大的行政自主權(quán)則有助于矯正縱向財(cái)政失衡和政治晉升造成的地方政府土地財(cái)政行為扭曲。

作為稀缺土地資源的所有者，政府通過土地有償出讓調(diào)節(jié)資源配置，釋放土地價(jià)值，獲取財(cái)政收入本無可厚非。但在當(dāng)前的制度激勵(lì)下，新世紀(jì)以來，地方政府土地出讓行為扭曲嚴(yán)重，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展造成了諸多不良影響。本文研究表明，規(guī)范地方政府土地財(cái)政行為、化解“土地財(cái)政”的風(fēng)險(xiǎn)隱患需要政治、行政和財(cái)政協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)改革以優(yōu)化地方政府治理體系。(1)繼續(xù)推進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)制度改革，切實(shí)改變以GDP增長(zhǎng)為核心的政府政績(jī)考核體系，適當(dāng)下放行政自主權(quán)，優(yōu)化政治和行政激勵(lì)約束，促使地方政府真正樹立科學(xué)發(fā)展的政績(jī)觀和責(zé)任感，切實(shí)校正地方政府在土地出讓方面的短期性行為*2013年11月召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)和中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議均明確提出要改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度。中共中央組織部在2013年12月印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》標(biāo)志著我國(guó)在完善干部考核評(píng)價(jià)制度、改變以GDP增長(zhǎng)為核心的政府政績(jī)考核體系方面邁出了重要一步，但距離各級(jí)政府真正樹立科學(xué)發(fā)展的政績(jī)觀無疑還有一段較長(zhǎng)的路要走。。(2)深化財(cái)稅體制改革，優(yōu)化中央與地方以及省以下政府間財(cái)政關(guān)系——適當(dāng)上移事權(quán)、下放財(cái)權(quán)，有效緩解地方縱向財(cái)政失衡；完善地方稅收體系，推進(jìn)土地和房產(chǎn)稅系改革，使“土地財(cái)政”的主要收入來源從土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的一次性土地出讓金向保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)變，降低地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴性。參考文獻(xiàn)：

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(本文責(zé)編：海洋)

Vertical Fiscal Imbalance, Political Promotion and Land Finance

JIA Jun-xue1，ZHANG Chao2，QIN Cong1，F(xiàn)ENG Jing3

(1.China Financial Policy Research Center, Renmin University of China, Beijing 100872, China;2.NationalTaxationBureauofHaishuDistrictinNingbocity，Ningbocity315010;3.NationalAcademyofEconomicStrategy,Beijing100028)

Based on delving into the logical mechanism with respect to the formation of the “l(fā)and finance”, drawn on a Chinese prefectural panel data set from 2001 to 2007, this paper evaluates the impact of vertical imbalance and political promotion on the scale of land grand fee.Our results show that vertical imbalance has a significantly positive effect on the scale of land grand fee, indicating that the mismatch between administrative and financial powers enervates the land finance activities of local governments.Another explanation to the formation of land finance is political promotion.The secretary of municipal Party committee, who gets promotion after his term, is more interested in raising fiscal revenue through land grand.The effect is especially significant in the last year of his term.When applying the decomposition strategy, we further find that effect of vertical imbalance on land grand fee is more significant in backward regions, while the effect of political promotion is more obvious in developed regions.The political promotion encouragement amplifies the impact of vertical fiscal imbalance on land finance activities of local governments.We also find that granting more administrative power to local governments helps to redress the distortion brought by vertical fiscal imbalance and political promotion.Key words: vertical fiscal imbalance; political promotion; land finance

2016-03-19

2016-08-16

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(14JJD790003)的階段性成果。

賈俊雪( 1972—)，男，河北廊坊人，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院、中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心教授、院長(zhǎng)助理，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)周期理論與政策、財(cái)政 理論與政策。

F812

A

1002-9753(2016)09-0144-12