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(1.上海大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200444； 2. Program on Chinese Cities, University of North Carolina at Chapel Hill，27599； 3.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237； 4. 上海大學(xué) 美術(shù)學(xué)院，上海 200444)

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我國(guó)特大型城市的城市更新機(jī)制探討：全球城市經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒

吳冠岑1，2，牛星2，3，田偉利4

(1.上海大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200444； 2. Program on Chinese Cities, University of North Carolina at Chapel Hill，27599； 3.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237； 4. 上海大學(xué) 美術(shù)學(xué)院，上海 200444)

各國(guó)大城市在發(fā)展中面臨著不同特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，城市更新可以作為解決這些問(wèn)題一種行之有效的方式。盡管紐約市、大倫敦和東京都等全球城市在城市更新背景上有所差異，但它們?cè)诔鞘懈滦袆?dòng)戰(zhàn)略目標(biāo)、合作主體、實(shí)施重點(diǎn)和法規(guī)保障方面有一些共同的規(guī)律。我國(guó)特大型城市的城市更新也可以借鑒全球城市的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)面臨的具體問(wèn)題，從理念變革、體制結(jié)構(gòu)、實(shí)施管理、制度基礎(chǔ)上推進(jìn)城市更新發(fā)展機(jī)制的構(gòu)建。

特大型城市；城市更新；機(jī)制

一、引言

城市是人類社會(huì)文明發(fā)展的結(jié)晶，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中具有重要的作用。世界各國(guó)的發(fā)展無(wú)不以規(guī)模較大城市的興衰作為標(biāo)志，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)期，一個(gè)國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力更是越來(lái)越取決于具有一定影響力的特大型城市。而這些特大城市的發(fā)展也不可避免地會(huì)存在這樣或那樣的問(wèn)題。工業(yè)化革命時(shí)期，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)要素開始向城市聚集，并形成了不少大都市型(Metropolis)城市。這個(gè)階段的城市發(fā)展模式還遵循著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身規(guī)律，很少受到政府的干預(yù)，但也存在一些弊端。例如倫敦和紐約都曾經(jīng)因?yàn)檫^(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展在城市環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展方面走過(guò)彎路。因此，從19世紀(jì)末開始，這些發(fā)達(dá)國(guó)家不約而同致力于對(duì)大城市發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行改造，涌現(xiàn)出田園城市理論、有機(jī)疏散理論、衛(wèi)星城市理論等諸多學(xué)術(shù)見解，也開展了城市美化運(yùn)動(dòng)、綠帶城等多種實(shí)踐活動(dòng)[1]。20世紀(jì)隨著后工業(yè)時(shí)代的來(lái)臨，舊城改造、新城建設(shè)、城市結(jié)構(gòu)性調(diào)整等活動(dòng)更是頻繁出現(xiàn)，城市更新運(yùn)動(dòng)也正式從這個(gè)時(shí)期發(fā)展起來(lái)。

對(duì)城市更新較早也較為權(quán)威性的界定來(lái)自1958年8月在荷蘭海牙市召開的城市更新第一次研究會(huì)，會(huì)上對(duì)城市更新作了以下的闡述?！吧钣诙际械娜耍瑢?duì)于自己所住的建筑物，周圍的環(huán)境或通勤、購(gòu)物、游樂(lè)及其他的生活，有各種不同的希望與不滿。對(duì)于自己所住房屋的修理改造、街路、公園、綠地、不良住宅區(qū)的清除等環(huán)境的改善，有要求及早施行。尤其對(duì)于土地利用的形態(tài)或地域地區(qū)制的改善，大規(guī)模都市計(jì)劃事業(yè)的實(shí)施，以便形成舒適的生活，美麗的市容等。有關(guān)這些都市改善，就是都市更新(Urban Renewal)”[2]。隨后，更多國(guó)家的城市發(fā)展中出現(xiàn)了各種各樣的特殊問(wèn)題，開始了各種類型的城市更新活動(dòng)，且呈現(xiàn)出與當(dāng)?shù)匕l(fā)展背景和地方區(qū)域特色緊密聯(lián)系的特征。不僅包括在應(yīng)對(duì)工業(yè)城市向后工業(yè)城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)舊工業(yè)用地的再利用，對(duì)已污染“棕地”的可持續(xù)再開發(fā)；還包括在促進(jìn)中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)興的過(guò)程中，使被剝奪社區(qū)及邊緣化弱勢(shì)人群重返社會(huì)主流，對(duì)衰敗地區(qū)城市形象的再塑造；在快速城市化過(guò)程中的各種舊城改造、歷史遺存的保護(hù)式再開發(fā)；以及城市發(fā)展能級(jí)提升過(guò)程的自上而下、自下而上的多種更新活動(dòng)。城市更新的目標(biāo)已經(jīng)不僅僅局限在土地的利用上，而是由原來(lái)簡(jiǎn)單的住宅改造慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)福利、商業(yè)再發(fā)展等綜合性目標(biāo)。不同地區(qū)城市更新活動(dòng)目標(biāo)的多元化及內(nèi)容的差異化豐富了城市更新的內(nèi)涵和廣度。相關(guān)的概念也發(fā)生了多次明顯的變化，有城市更新(Urban Renewal)、城市再開發(fā)(Urban Redevelopment)、城市再利用(Urban Reuse)、城市再生(Urban Regeneration)和城市復(fù)興(Urban Renaissance)等多種稱謂?？梢?，城市更新已經(jīng)逐漸成為解決城市發(fā)展問(wèn)題的一種慣用做法，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念而不是一個(gè)完結(jié)性的狀態(tài)。在有的地區(qū)和國(guó)家，這種更新活動(dòng)不僅已成為使城市變得更好的一種綜合戰(zhàn)略，而且上升為一種國(guó)家政策。

我國(guó)一些城市也是如此，不同的是我國(guó)這些城市不僅遇到了之前歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展高潮期遇到過(guò)的問(wèn)題，而且由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境更加錯(cuò)綜復(fù)雜，還出現(xiàn)了一些其他城市沒(méi)有遇到過(guò)的，屬于我國(guó)城市特有的問(wèn)題。作為引領(lǐng)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展并更多參與到全球化和信息化過(guò)程中的特大型城市更是如此。如果不重視對(duì)我國(guó)特大型城市發(fā)展中出現(xiàn)問(wèn)題的解決，這些城市未來(lái)不僅不能保證它持久的吸引力、影響力和競(jìng)爭(zhēng)力，而且還有可能會(huì)像美國(guó)底特律、英國(guó)曼徹斯特以及德國(guó)哈勒和萊比錫等一些城市一樣提前進(jìn)入發(fā)展階段的萎縮期。慶幸的是我國(guó)一些特大型城市，特別是深圳、廣州和上海市等土地資源較為緊缺的城市已經(jīng)意識(shí)到城市更新活動(dòng)的重要性。2009年深圳市就出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》，并于2012年補(bǔ)充頒布了《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》。2015年3月廣州市正式掛牌成立了全國(guó)首家城市更新局，上海市人民政府也于2015年5月下發(fā)了共20條的《上海市城市更新實(shí)施辦法》。但就目前現(xiàn)有的深圳、廣州、上海市實(shí)踐來(lái)看，實(shí)施城市更新還遇到很多困難和制約，而且最大的困境不在于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不完善，以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和影響力的限制，更重要的還有既有規(guī)劃和土地管理政策的制約，城市發(fā)展理念以及城市協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的欠缺。因此，本文擬對(duì)國(guó)際發(fā)達(dá)城市在城市更新方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)借鑒，并嘗試從理念、體制、實(shí)施、制度等多方面探討推進(jìn)我國(guó)特大型城市城市更新機(jī)制構(gòu)建的可行措施。

二、研究的比較對(duì)象及其概況

實(shí)際上，對(duì)于任何一個(gè)城市，城市更新都是其發(fā)展和轉(zhuǎn)型的重要手段和策略之一，它可以有效地促進(jìn)城市不斷變革以達(dá)成可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。但特大型城市不同于一般的中小城市，特大型城市不僅希望自身可以可持續(xù)發(fā)展，而且希望城市的競(jìng)爭(zhēng)力和能級(jí)得到持續(xù)提升，成為在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等領(lǐng)域更加領(lǐng)先的城市。因此，本文選取了紐約市、大倫敦和東京都目前這三個(gè)世界公認(rèn)的全球城市作為比較對(duì)象。雖然這些城市由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史、意識(shí)形態(tài)等諸多方面的影響，其城市更新的發(fā)展背景和發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題有所不同，但他們?cè)诔鞘懈律辖?jīng)歷的教訓(xùn)以及積累的成熟經(jīng)驗(yàn)依然有一些共同的地方，在一些問(wèn)題的解決上也存在一些固有的一致性。而且更重要的是他們的城市更新活動(dòng)仍在根據(jù)城市發(fā)展面臨問(wèn)題的不同以及人們對(duì)城市更新認(rèn)識(shí)的變化持續(xù)進(jìn)行，并不斷發(fā)展完善。因此，對(duì)這三個(gè)城市城市更新經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，有助于我國(guó)特大型城市盡量避免重蹈城市更新活動(dòng)失敗的覆轍，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)并逐漸構(gòu)建起更為完善的城市更新機(jī)制，也更有利于這些城市實(shí)現(xiàn)預(yù)定的城市發(fā)展目標(biāo)。

比較對(duì)象空間范圍界定如下：

表1 城市更新國(guó)際比較對(duì)象的空間范圍界定

其中，紐約市官方名稱為The City of New York，是紐約都會(huì)區(qū)的核心，也是美國(guó)人口最多和最密集的城市。近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，紐約市一直在商業(yè)和金融方面發(fā)揮巨大的全球影響力，直接影響著全球的經(jīng)濟(jì)、金融、媒體、政治、教育、娛樂(lè)與時(shí)尚界的發(fā)展。行政區(qū)域上包括曼哈頓(Manhattan)，布魯克林(Brooklyn)，皇后(Queens)，布朗克斯(The Bronx)，斯塔滕島(Staten Island)等5個(gè)區(qū)。城市管理上基于美國(guó)整體的分權(quán)治理體制，所以聯(lián)邦、州、紐約市及其內(nèi)部各區(qū)，甚至社區(qū)都分別有自己在城市管理方面的自治權(quán)。

倫敦是英國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融中心，也是多元化的國(guó)際大都市，近幾百年來(lái)一直在世界上具有巨大的影響力。但由于一些政治原因，大倫敦地區(qū)(Greater London)歷史上經(jīng)歷過(guò)統(tǒng)一和解散的過(guò)程，并于2000年又重新組建。目前大倫敦地區(qū)相當(dāng)于郡一級(jí)的行政區(qū)劃，一共包括倫敦市(City of London)與32個(gè)自治市區(qū)(Borough)。其中，倫敦市比較特殊，幾乎擁有和大倫敦一樣獨(dú)立的行政與立法權(quán)限，級(jí)別較高。治理體制上，共同發(fā)展的事物由大倫敦市政府或及各自治市共同解決，個(gè)別如教育、住房等事物由各自治市處理。

東京都是日本首都，是日本政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多領(lǐng)域的中心，與紐約、倫敦公認(rèn)為是世界的三大城市。行政區(qū)劃與我國(guó)城市最為類似，由23個(gè)特別區(qū)及26市5町8村構(gòu)成。但另一方面，東京都及各區(qū)市仍然有著較為獨(dú)立的自治制度。日本整個(gè)國(guó)家基本由道府縣與區(qū)市町村的雙層結(jié)構(gòu)構(gòu)成，東京都即屬于道府縣，負(fù)責(zé)廣域地方的行政事務(wù)，所轄的區(qū)市町村負(fù)責(zé)基礎(chǔ)的與居民生活密切相關(guān)的事務(wù)，但市、町、村之間并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

三、紐約市、大倫敦、東京都城市更新發(fā)展的背景

紐約市的城市更新是在典型的北美式城市化大背景下進(jìn)行的，其城市更新源于1949年聯(lián)邦政府的城市更新計(jì)劃(Urban Renewal program)，關(guān)注重點(diǎn)在貧民區(qū)的清除和提供公共住房上，開始傾向于開展各種大型項(xiàng)目的建設(shè)，但由于這種大規(guī)模城市更新項(xiàng)目不僅沒(méi)有起到消除貧困的目標(biāo)還帶來(lái)了種種社會(huì)負(fù)面問(wèn)題，因此從70年代開始逐漸減少[3]。這一階段，還因?yàn)槊绹?guó)私有化的盛行，交通和通訊工具的進(jìn)步，各大城市出現(xiàn)人口流失現(xiàn)象，一些曾經(jīng)因工業(yè)化興起的城市核心區(qū)逐漸衰退，并出現(xiàn)自發(fā)的逆城市化現(xiàn)象。之后，城市更新趨向小規(guī)模區(qū)域的整舊復(fù)新和保存維護(hù)，對(duì)城市中心區(qū)的維護(hù)整修的項(xiàng)目也漸漸增多。90年代末期，在以市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)為主體的城市發(fā)展模式下，重視公眾利益逐漸以一種保守和反饋的形勢(shì)被表達(dá)。特別是隨著提高福利的呼聲高漲，城市更新政策中增加了對(duì)一些因經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化而利益受損居民給予一定補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。許多計(jì)劃越來(lái)尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖娚踔廖{民眾參與決策。而且，多方參與的策略也開始改善城市更新的政府治理和制度安排[4]。

英國(guó)的工業(yè)化和城市化實(shí)際上比美國(guó)開始的更早，其城市更新也經(jīng)歷過(guò)多個(gè)階段，包括20世紀(jì)50年代的戰(zhàn)后重建，70年代后期的內(nèi)城再開發(fā)，到20世紀(jì)90年代以來(lái)以區(qū)域發(fā)展為視角的城市再生[5]。與北美不同的是，英國(guó)特別是倫敦市土地、住房和規(guī)劃的權(quán)利不是控制在追求利潤(rùn)的地主或大建筑商手里，而是在政府住房管理部門手里，再加上歐洲福利政策的意識(shí)形態(tài)影響，因此城市更新活動(dòng)更加注重公眾利益和私人利益之間的平衡[4]。一開始，城市重建計(jì)劃的主要行動(dòng)者(Key actor)和利益相關(guān)人(stakeholder)是國(guó)家和地方政府，加上一小部分私人公司。而且主要是通過(guò)國(guó)家的控制和提供服務(wù)來(lái)指導(dǎo)城市變化和發(fā)展，并不重視對(duì)私人部門的依靠[6]。但到了1970年代，政府當(dāng)局開始重新思考內(nèi)城問(wèn)題和第一批城市政策，試圖協(xié)調(diào)物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策(之前這些都是相互獨(dú)立的)。城市更新更加注重解決增長(zhǎng)的城市貧困、住房需求、低收入者、失業(yè)以及就業(yè)機(jī)會(huì)喪失的問(wèn)題。并通過(guò)內(nèi)城區(qū)域法案(Inner Urban Areas Act 1978)提供給私人公司資金，使他們可以與城市計(jì)劃(Urban Programme)和政府一起解決經(jīng)濟(jì)更新。合作的主要目的是通過(guò)撬動(dòng)私人投資來(lái)獲得城市更新需要的資本，獲得各個(gè)部分的努力和資源。1980年代形成了更加一體化的公共政策框架，戰(zhàn)略目標(biāo)也趨向物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的整合，并希望通過(guò)公共政策塑造城市的未來(lái)。執(zhí)行上通過(guò)私人、地方和國(guó)家政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)的合作資助來(lái)使主要行動(dòng)者、利益相關(guān)人的聯(lián)合更加加強(qiáng)。在一系列基金資助制度的激勵(lì)下，成立了眾多的城市更新合作組織，如官方半官方性質(zhì)的城市開發(fā)公司，住房合作社和住宅行動(dòng)信用社等[5,7]。

日本在明治維新時(shí)期以來(lái)一直是一個(gè)高度集權(quán)的國(guó)家，但在二戰(zhàn)戰(zhàn)后美國(guó)分散民主以及政治分權(quán)思想開始成為整個(gè)日本以及各城市發(fā)展的主要潮流，中央政府的控制開始逐漸減少。也就是在此過(guò)程中，工業(yè)進(jìn)程帶來(lái)了很多環(huán)境污染公害問(wèn)題和土地稀缺問(wèn)題。二戰(zhàn)末期，戰(zhàn)后的東京比其他日本城市聚集了更多的移民，盡管城市政府提供了大量住房，但仍然存在供不應(yīng)求現(xiàn)象并出現(xiàn)了很多的貧民窟。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，日本和東京都頒布了不少全國(guó)性的規(guī)劃和區(qū)域性政策。更加系統(tǒng)的城市更新則是始于國(guó)家層面上，1969年為了災(zāi)后重建而頒布實(shí)施的《都市再開發(fā)法》，該法規(guī)不僅為東京都也為整個(gè)日本的市區(qū)重建提供了整體政策指引。還規(guī)定了以權(quán)力變換和收購(gòu)方式獲取土地的兩種市街地再開發(fā)事業(yè)，成立了全國(guó)市街地再開發(fā)協(xié)會(huì)，謀求土地的合理利用。到2001年，為了帶動(dòng)整個(gè)日本的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，當(dāng)時(shí)的日本政府又成立了都市再生本部，并于2002年立法通過(guò)《都市再生特別措置法》，奠定了現(xiàn)在都市再生的方針和基礎(chǔ)。該法規(guī)指出都市再生是針對(duì)都市內(nèi)建筑物結(jié)構(gòu)惡化，其公共設(shè)施老舊或不敷使用，或都市機(jī)能狀況不佳，阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之地區(qū)，有計(jì)劃地進(jìn)行全面更新重建、部分改建或保存，藉以達(dá)到重建都市機(jī)能，健全土地發(fā)展及有效利用，以及增進(jìn)公共安全與福利的活動(dòng)[9]。當(dāng)時(shí)還制定了民營(yíng)部門的城市再生事業(yè)金融支持制度，并希望通過(guò)制定都市再生特別區(qū)推動(dòng)各區(qū)域的都市再生工作。2011年為了促進(jìn)城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，又特別增設(shè)了特定都市再生緊急整備地區(qū)制度。迄今為止，都市再生已經(jīng)形成了比較完善的政策體系，各都市再生區(qū)域的地域整備方針也經(jīng)歷了多次的變更和發(fā)展。

四、紐約市、大倫敦、東京都城市更新的共同經(jīng)驗(yàn)

(一)城市更新與城市發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合，并逐漸趨向于城市能級(jí)的提升

紐約市是美國(guó)城市更新的一個(gè)縮影，目前的城市更新活動(dòng)基本是通過(guò)項(xiàng)目基金資助的方式進(jìn)行。最近由于自然災(zāi)害桑迪颶風(fēng)對(duì)整個(gè)紐約市帶來(lái)的許多負(fù)面影響，所以紐約市在全市層面推出了一系列城市恢復(fù)(NYC recovery)的活動(dòng)。2013年紐約市編制了全市層面的《A Stronger, More Resilient New York》報(bào)告，該報(bào)告致力于讓城市從氣候變化和災(zāi)難中反彈恢復(fù)，并對(duì)全市范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施及建筑環(huán)境重建做了規(guī)劃，包括保護(hù)海岸線，提高新建和重建建筑在抗災(zāi)害方面的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)，幫助社區(qū)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)電力、天然氣等市政設(shè)施、油氣等各種液體燃料及其管道、各種醫(yī)護(hù)中心、通信、交通、公園和濕地等綠色生態(tài)資源、廢水處理設(shè)施的保護(hù)[8]。具體到住房恢復(fù)方面主要是住房恢復(fù)運(yùn)營(yíng)部(Housing Recovery Operations，HRO)負(fù)責(zé)，該部門通過(guò)項(xiàng)目形式資助受災(zāi)害影響的土地所有者和租戶重建、返修他們的房屋，執(zhí)行賠償和收回受損害房屋等。經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇主要由紐約經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司(New York City Economic Development Corporation，NYCEDC)運(yùn)作，它致力于通過(guò)促進(jìn)投資增加就業(yè)崗位、培育有活力和宜居的社區(qū)來(lái)加強(qiáng)紐約市的競(jìng)爭(zhēng)地位，保持其作為全球城市的領(lǐng)先地位，包括利用基金資助那些受到颶風(fēng)影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期復(fù)蘇。為了幫助一些小公司更好地從颶風(fēng)災(zāi)害影響中恢復(fù)，NYCEDC還推出過(guò)專門的借貸和撥款計(jì)劃。此外，紐約市住房保護(hù)和發(fā)展部(Department of Housing Preservation and Development，HPD)還擔(dān)負(fù)著日常的住房管理任務(wù)，該機(jī)構(gòu)以為低中收入家庭建設(shè)和維護(hù)可支付和高質(zhì)量的住房，促進(jìn)多樣化的社區(qū)為使命，貫徹實(shí)施住房質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提供財(cái)政資助，完善可支付住房的存量管理。許多廢棄的建筑和場(chǎng)地通過(guò)HPD的項(xiàng)目和努力，已經(jīng)轉(zhuǎn)變成更安全和可支付的住房，以及更具有生機(jī)和活力的商業(yè)、公共、開放空間混合的新建筑。

大倫敦政府將城市更新統(tǒng)一稱為城市再生(Urban Regeneration)，明確表示進(jìn)行投資是使倫敦成為世界上最好的城市甚至更好的城市中至關(guān)重要的一步，還把政府提供基金資助的城市再生項(xiàng)目作為一項(xiàng)主要的城市發(fā)展政策。其城市再生的戰(zhàn)略與愿景是：希望創(chuàng)建更多充滿活力的商業(yè)街和更好的室外空間，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助倫敦的企業(yè)發(fā)展壯大。大倫敦政府還認(rèn)為創(chuàng)建更多有倫敦地方特色的區(qū)域是提高居民生活質(zhì)量的重要途徑，因?yàn)樗梢员Ａ舨⑽魇礁鳂拥娜撕凸境掷m(xù)來(lái)倫敦進(jìn)行投資，也有助于引入更多的游客。在大倫敦促進(jìn)城市再生的各項(xiàng)基金中，High street基金幫助倫敦的商業(yè)街更好地發(fā)展和提高活力；Growing places基金旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并釋放就業(yè)崗位和更多的住房；London regeneration基金旨在將倫敦絕大多數(shù)的人才資源集中在創(chuàng)意和科技產(chǎn)業(yè)上。此外，大倫敦還有一個(gè)大型室外計(jì)劃，該計(jì)劃旨在通過(guò)對(duì)公共空間的投資改善城市的外觀和感覺(jué)，提高生活在倫敦市每一個(gè)人的生活質(zhì)量。大倫敦還特別關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)，特別是那些大規(guī)模鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和橫貫線交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。大倫敦政府認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)可以確保城市再生機(jī)會(huì)的最大化，提高城市連通性，拓展現(xiàn)有的商業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)也會(huì)創(chuàng)造更多所需的住房和就業(yè)需求，并認(rèn)為如果沒(méi)有這些基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)，倫敦將失去其在大都市競(jìng)爭(zhēng)中的領(lǐng)先地位。

就東京都而言，除了國(guó)家在都市再生方面的規(guī)定，其特殊目標(biāo)即使城市充滿活力和魅力，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)能力，創(chuàng)造環(huán)境先進(jìn)的都市，提高業(yè)務(wù)、商業(yè)、居住、文化等多種功能的合理安排，更新城市功能。在2011年制定的東京都心.臨海地域等特定都市再生緊急整備地區(qū)，還要根據(jù)東京都希望成為世界第一都市的目標(biāo)以及進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的建設(shè)愿景，加強(qiáng)東京都的國(guó)際商務(wù)中心功能，提高國(guó)際金融中心集聚力，促進(jìn)住宿、停留、居住、商業(yè)、醫(yī)療和教育等多功能中心的形成。為了推進(jìn)都市市中心的宜居戰(zhàn)略，需要在保持民營(yíng)部門進(jìn)行高質(zhì)量開發(fā)的同時(shí)，靈活利用公用土地促進(jìn)人們?cè)谑兄行牡木幼?，讓無(wú)論是本地還是外地的人們都可以在東京舒適地生活，增加其作為國(guó)際都市的魅力，促進(jìn)更多樣化人才的集聚和交流。

(二)城市更新建立在多主體的合作，以及更多發(fā)揮私人部門作用的基礎(chǔ)上

紐約市《A Stronger, More Resilient New York》報(bào)告指出，此次紐約市城市恢復(fù)計(jì)劃的成功實(shí)施，主要得力于市政府辦公室和市議會(huì)強(qiáng)有力的合作和領(lǐng)導(dǎo)。特別是長(zhǎng)期規(guī)劃和可持續(xù)管理辦公室(OLTIPS)對(duì)各個(gè)部門和利益相關(guān)者的集中管理和協(xié)調(diào)。其中，涉及到的部門包括城市規(guī)劃部(DCP)、環(huán)境保護(hù)部(DEP),公園和游憩部(DPR), 交通部(NYCDOT),紐約經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司(NYCEDC)，建造部(DOB),住房保護(hù)和開發(fā)部(HPD),住房恢復(fù)運(yùn)行辦公室(HRO)等。紐約市的住房恢復(fù)工作也十分注重市、州和聯(lián)邦部門的合作，不僅與聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部、聯(lián)邦危機(jī)管理局還與新澤西州、紐約州等部門共同開展住房恢復(fù)行動(dòng)，分享活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)。紐約市住房保護(hù)和發(fā)展部的住房十年規(guī)劃藍(lán)圖中指出要保護(hù)和修建未來(lái)200000套可支付住房，不僅需要城市資金的投入，更重要的還是更有效地激活私人部門的投資，而且預(yù)計(jì)2015-2024年資助這些可支付住房的建設(shè)和維護(hù)所需的414億美元中，可以由市政府提供20.4%，州和聯(lián)邦提供7.02%，私人部門則提供剩下的72.94%[10]。

大倫敦政府發(fā)布的2015年3月版?zhèn)惗乜臻g開發(fā)和戰(zhàn)略規(guī)劃(簡(jiǎn)稱倫敦規(guī)劃)則在城市再生部分專門指出，地方政府要識(shí)別自己轄區(qū)的再生區(qū)域，設(shè)定空間戰(zhàn)略目標(biāo)，通過(guò)改善健康、安全、可達(dá)性、就業(yè)、環(huán)境和住房等區(qū)域發(fā)展框架和社區(qū)戰(zhàn)略將再生、城市開發(fā)和交通開發(fā)融合在一起。同時(shí)，市長(zhǎng)要和地方進(jìn)行戰(zhàn)略層面的合作，但地方應(yīng)該是再生項(xiàng)目的主要執(zhí)行部門，市政府只提供戰(zhàn)略框架，或者是促進(jìn)土地所有者、居民和企業(yè)主的合作，使城市再生達(dá)成各方都可以接受的、積極的發(fā)展目標(biāo)[11]。

日本國(guó)家層面的都市再生政策認(rèn)為城市問(wèn)題的解決本就應(yīng)該是相關(guān)部委、地方政府和私營(yíng)企業(yè)之間的共同合作和參與的行動(dòng)。而且認(rèn)為都市再生項(xiàng)目更多的是要充分吸納私人部門的意見，激發(fā)民間的活力，由民間部門扮演主導(dǎo)，公共部門進(jìn)行支持。此外，還規(guī)定如果在東京都等都市再生緊急整備地域中，需要協(xié)調(diào)整合相關(guān)政府單位、地方公共團(tuán)體等意見時(shí)，則可以組成緊急都市再生整備協(xié)議會(huì)，進(jìn)行協(xié)調(diào)。截至2015年7月，整個(gè)日本共指定了63個(gè)都市再生緊急整備地域，12個(gè)特定都市再生緊急整備地域，認(rèn)定了77個(gè)民間都市再生事業(yè)計(jì)劃。其中，僅東京都就認(rèn)定了38項(xiàng)。在這種都市再生機(jī)制下，政府的作用主要是制定都市再生地區(qū)范圍，制定都市再生方針，對(duì)都市再生項(xiàng)目進(jìn)行批準(zhǔn)，提供技術(shù)支持、監(jiān)管等。私營(yíng)部門則負(fù)責(zé)提供更為具體的建造及規(guī)劃成本，土地業(yè)主貢獻(xiàn)土地或建筑物。

表2　紐約市、大倫敦、東京都城市更新的主要戰(zhàn)略目標(biāo)

注：根據(jù)紐約市、大倫敦、東京都政府網(wǎng)站資料整理

(三)城市更新更加注重以社區(qū)為主和以人為本

紐約市住房恢復(fù)運(yùn)行辦公室的住房恢復(fù)報(bào)告(one city, rebuilding together)指出在對(duì)受災(zāi)的住房所有者救濟(jì)和加快恢復(fù)進(jìn)程中，要注意讓住房所有者提前知道未來(lái)的建造過(guò)程，以便更好地推動(dòng)房屋征收工作，并提供有利于每個(gè)人選擇適合自己的合同恢復(fù)方式。取消項(xiàng)目批準(zhǔn)的優(yōu)先等級(jí)，確保沒(méi)有人會(huì)因?yàn)槭杖朐蚨蝗∠亟ā⒄魇召r償?shù)染葷?jì)資格，以便更多的家庭可以得到救濟(jì)。從多個(gè)渠道為受災(zāi)群眾減負(fù)，包括與州立法和金融部門聯(lián)合提供財(cái)產(chǎn)稅減免，提供水費(fèi)的減免等措施。此外，還特別強(qiáng)調(diào)要更好地吸引當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)直接參與重建過(guò)程，如注重通過(guò)重建為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，在社區(qū)、勞工組織以及其他合作者之間建立聯(lián)系推動(dòng)地區(qū)就業(yè)。任命專門主管增加社區(qū)和市政部門之間的協(xié)調(diào)，直接指派人員參與社區(qū)重建工作，增進(jìn)居民對(duì)重建項(xiàng)目的理解，與當(dāng)?shù)胤菭I(yíng)利組織共同直接為房屋所有者提供援助。構(gòu)建網(wǎng)站方便參與重建人員的項(xiàng)目申請(qǐng)以及對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)施狀態(tài)的查詢，在線發(fā)布多種語(yǔ)言的項(xiàng)目指導(dǎo)手冊(cè)[12]。

大倫敦的城市再生也是如此，倫敦規(guī)劃指出城市再生主要的實(shí)施工具是社區(qū)戰(zhàn)略和規(guī)劃，以及地方層面的其他政策；再生項(xiàng)目應(yīng)該考慮涉及居民、及更廣泛利益相關(guān)者的需求，并最大化再生項(xiàng)目參與者可以獲得的發(fā)展機(jī)會(huì)；鼓勵(lì)允許社區(qū)和居民參與再生項(xiàng)目的咨詢活動(dòng)；城市再生規(guī)劃和項(xiàng)目應(yīng)該最小化對(duì)社區(qū)發(fā)展和商業(yè)發(fā)展的影響。

東京都都市再生事業(yè)在各個(gè)層面上也十分注重地方社區(qū)的意見，并強(qiáng)調(diào)在都市再生緊急整備地域指定時(shí)就必須事先征詢并尊重地方公共團(tuán)體的意見。而且通過(guò)法律規(guī)定民間可以積極參與都市再生的計(jì)劃、事業(yè)、運(yùn)營(yíng)等。

(四)城市更新都有不同程度的規(guī)定和法規(guī)輔助執(zhí)行

盡管紐約市和大倫敦的都市更新目前大都通過(guò)項(xiàng)目合作方式開展，但是二者在項(xiàng)目開發(fā)上都遵循申請(qǐng)批準(zhǔn)或許可制度。

就紐約市而言，只要涉及土地使用改變，無(wú)論是城市更新還是區(qū)劃的修訂都必須通過(guò)城市規(guī)劃部的申請(qǐng)和批準(zhǔn)。這一程序被稱為土地利用審查(ULURP)，其實(shí)質(zhì)是一種公共審查的形式，服從于城市憲章的規(guī)定。ULURP要求首先向城市規(guī)劃部門提出申請(qǐng)和預(yù)先審定，城市規(guī)劃部門將合格的申請(qǐng)文件提交給社區(qū)委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)會(huì)通知社區(qū)居民并召開聽證會(huì)，并將結(jié)果告知區(qū)委員會(huì)，由區(qū)長(zhǎng)審核。如果跨區(qū)還要和其他區(qū)委員會(huì)商議，然后將審核意見送交市規(guī)劃委員會(huì)。市規(guī)劃委員會(huì)召開全市居民參加的聽證會(huì)，如果批準(zhǔn)還可以添加某些附加條件。但如果市規(guī)劃委員會(huì)不批準(zhǔn)，項(xiàng)目就不能開展。如果市規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)，最后要遞交市議會(huì)，市議會(huì)通過(guò)了送市長(zhǎng)最終審核。通過(guò)這樣的程序保證每個(gè)項(xiàng)目使所有利益相關(guān)者都可以接受和遵守。除此之外，日常的住房和社區(qū)更新項(xiàng)目還需要遵循紐約州的法律法規(guī)。紐約州住房和社區(qū)更新部門服務(wù)的一項(xiàng)主要內(nèi)容就包括和利益相關(guān)者的溝通和交流，制定法規(guī)，日常管理，維護(hù)住房公平，制定政策等。

至于大倫敦，眾所周知，其建設(shè)開發(fā)控制十分嚴(yán)格。所有的規(guī)劃和開發(fā)申請(qǐng)，包括城市再生項(xiàng)目中土地用途和建筑用途的變更，都要通過(guò)規(guī)劃許可。有些建筑用途變化、小的建筑功能替換和增加則可以不需要規(guī)劃許可，但要具有所謂的可開發(fā)權(quán)。具體哪些是不需要規(guī)劃許可的部分服從于對(duì)地方建筑設(shè)施影響和保護(hù)的要求。大倫敦政府通過(guò)這種方式可以保證城市再生項(xiàng)目更好地適應(yīng)現(xiàn)有倫敦市的社區(qū)和商業(yè)區(qū)的特征。目前為了保證有足夠的住房，并加快住房釋出的速度，大倫敦政府爭(zhēng)取到一個(gè)新的特殊的可開發(fā)許可權(quán)，允許在某些關(guān)鍵的商業(yè)區(qū)將商業(yè)辦公用房轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮梅?。為?qiáng)化這一政策的效果，2013年倫敦市政府規(guī)劃法的修正案中還增加了允許辦公用房改變?yōu)榫幼∮梅繒r(shí)不需要經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可的條款。

日本的都市再生，如上所述已經(jīng)有了一整套的法規(guī)體系?！抖际性偕貏e措置法》詳細(xì)規(guī)定了都市再生機(jī)構(gòu)、基本方針、地域整備方針、項(xiàng)目的立項(xiàng)程序等。其中，都市再生基本方針一般由都市再生本部負(fù)責(zé)制定，都市再生特別區(qū)域由都市規(guī)劃決定，超過(guò)一定規(guī)模的民間都市再生事業(yè)由國(guó)土交通大臣認(rèn)定。并規(guī)定只要被制定為都市再生緊急地域的地區(qū)就可以超越現(xiàn)有城市規(guī)劃對(duì)于土地使用限制的一些規(guī)定，并制定了一系列為私人部門提供稅收優(yōu)惠和免息貸款等金融支持。此外還有《都市再生特別措置法施行令》、《都市再生特別措置法施行規(guī)則》、《都市再生安全確保規(guī)劃》等與之相配和。具體到東京都的特別再生地區(qū)，還有東京都促進(jìn)再開發(fā)指定區(qū)域規(guī)劃運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該地區(qū)容積率、項(xiàng)目申請(qǐng)程序進(jìn)行具體規(guī)定。

五、我國(guó)特大型城市城市更新的背景和存在的問(wèn)題

我國(guó)城市的發(fā)展是在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)配置資源體制為主的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變背景下進(jìn)行的，且一直是以政府主導(dǎo)為主。經(jīng)歷了1949-1957年自由發(fā)展的城市化，1958-1977年由于政策原因?qū)е碌姆浅Ｒ?guī)城市化、逆城市化和城市化停滯，以及1979年之后至今的城市化加速發(fā)展等多個(gè)時(shí)期。目前為止，短短幾十年間已經(jīng)經(jīng)歷了發(fā)達(dá)城市幾百年走過(guò)的資源向城市聚集的過(guò)程，不僅已經(jīng)形成了像北京、上海、廣州和深圳等各種區(qū)域性和國(guó)際性的特大型城市，還涌現(xiàn)了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等世界級(jí)的城市群。而且隨著國(guó)家地位重要性的提升，一些城市在世界經(jīng)濟(jì)格局中起到越來(lái)越重要的作用。

正如之前發(fā)達(dá)國(guó)家大城市將制造業(yè)轉(zhuǎn)移出去，自己則轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)中心一樣，我國(guó)各特大型城市為了能夠積極參與到經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中，也在經(jīng)歷這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和升級(jí)的過(guò)程。但由于這些特大型城市更多是在受國(guó)家政策傾斜的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)，普遍現(xiàn)代化的速度滯后于城市化和工業(yè)化的速度，人口城市化的速度滯后土地城市化的速度。再加上傳統(tǒng)社會(huì)階層、意識(shí)形態(tài)、空間結(jié)構(gòu)以及城市管理體制還沒(méi)有及時(shí)得到轉(zhuǎn)變，缺少相對(duì)完善的公共服務(wù)和政策儲(chǔ)備，所以在內(nèi)外部力量影響下，這些城市轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中出現(xiàn)了一些具有中國(guó)特色的城市問(wèn)題。一部分如發(fā)達(dá)國(guó)家大城市發(fā)展過(guò)程中都存在過(guò)的交通過(guò)分擁擠、低收入群體居民居住條件惡化等現(xiàn)象。另一方面，雖然沒(méi)有其他全球城市嚴(yán)重的種族不平等現(xiàn)象，但由于我國(guó)特有的戶籍政策，在不同社會(huì)階層之間也存在著日益凸顯的種種社會(huì)不平等現(xiàn)象。而且由于我國(guó)各種資源和要素過(guò)于集中在大城市，還出現(xiàn)了不同于其他發(fā)達(dá)國(guó)家城市的常住人口持續(xù)增加，居民住房壓力加大，公共資源、服務(wù)設(shè)施和就業(yè)崗位跟不上需求，社會(huì)保障缺失的問(wèn)題。不同區(qū)域公共服務(wù)的不均等，中心城和新城發(fā)展不均衡，居住和就業(yè)空間不匹配的情況也十分常見。同時(shí)因?yàn)橥恋刂贫群彤a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的不相協(xié)調(diào)，還存在不同程度的建設(shè)用地空間有限以及土地低效利用和閑置并存的現(xiàn)象。再有就是在這些特大型城市居住和工作的人們對(duì)生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需求日益增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展對(duì)這些城市也提出更多、更高的要求。

在這些新的挑戰(zhàn)下，北京、上海、廣州、深圳、天津等許多特大型城市根據(jù)各自的特點(diǎn)和面臨的不同問(wèn)題，自發(fā)或被動(dòng)地開展了大膽的探索與實(shí)踐。廣州市市場(chǎng)主導(dǎo)下以“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊‘三舊’改造”為主要內(nèi)容的土地節(jié)約集約利用型城市更新經(jīng)驗(yàn)被國(guó)家發(fā)改委納入國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)改革成果，在全國(guó)推廣。上海市在以政府推動(dòng)為主的老工業(yè)城區(qū)城市更新與改造中也積累了不少值得借鑒的范例。天津市對(duì)歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌建筑的更新與保護(hù)也形成了一套完善的體系。北京中關(guān)村互聯(lián)網(wǎng)金融中心的轉(zhuǎn)型，“798”藝術(shù)區(qū)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)也是很好的成功典型。各開發(fā)企業(yè)也在參與城市更新中逐漸形成了與政府合作、收購(gòu)、聯(lián)合等多種運(yùn)作模式。一些城市規(guī)劃部門和專家學(xué)者還提出了有機(jī)更新、微更新等一些新的有中國(guó)特色的城市更新理念。雖然各地有很多值得借鑒的案例甚至有相關(guān)政策進(jìn)行配套，但整體而言，這些城市的城市更新還面臨著許多困難和制約。

一是這些特大型城市更新目標(biāo)上更多的是被動(dòng)的對(duì)目前出現(xiàn)問(wèn)題的回應(yīng)和解決，還沒(méi)有轉(zhuǎn)變到深刻洞察所在城市特性，辨識(shí)未來(lái)發(fā)展問(wèn)題和尋找未來(lái)發(fā)展機(jī)會(huì)的政策設(shè)計(jì)思路上。例如：《深圳市城市更新辦法》僅指出其城市更新是一種對(duì)特定城市建成區(qū)(包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等)的一種綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng)[13]?！渡虾Ｊ谐鞘懈聦?shí)施辦法》中的城市更新雖然已將實(shí)施重點(diǎn)拓展為包括完善城市功能，強(qiáng)化城市活力，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展；強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)，完善公共配套設(shè)施；增加公共開放空間，促進(jìn)市民交往；改善生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)綠色建筑和生態(tài)街區(qū)建設(shè)；完善慢行系統(tǒng)，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保護(hù)歷史文化風(fēng)貌，改善城市景觀；改善基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全，保障市民安居樂(lè)業(yè)等多個(gè)方面[14]。但這些現(xiàn)有城市更新政策中大都沒(méi)有提到如何根據(jù)未來(lái)中長(zhǎng)期的城市發(fā)展目標(biāo)，設(shè)計(jì)城市更新的主要內(nèi)容并付諸實(shí)施，更沒(méi)有上升到如何將提升城市特色和魅力與城市可持續(xù)發(fā)展相融合的層次。而從紐約市、大倫敦和東京都等全球城市在城市更新活動(dòng)上的分析來(lái)看，這些全球城市的城市更新已經(jīng)不僅涉及到土地和住房，還涉及到生活在這個(gè)城市的人，城市本身，城市發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面，而且最主要是城市更新都以城市未來(lái)發(fā)展目標(biāo)為核心。

二是城市更新運(yùn)行上，雖然政府直接干預(yù)的成分逐漸減少，中央也不斷向地方分權(quán)，但在個(gè)人、企業(yè)和政府共同對(duì)城市進(jìn)行協(xié)同治理方面還沒(méi)有建立起真正的合作機(jī)制，市場(chǎng)介入的程度還很有限。個(gè)人方面對(duì)城市更新的公共利益還不能很好的理解，社會(huì)力量也還沒(méi)有能力參與到城市更新中。企業(yè)方面更多的受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，沒(méi)有足夠動(dòng)力去執(zhí)行大型的公共項(xiàng)目。政府則一方面在城市更新項(xiàng)目上的定位還不夠明確，另一方面因?yàn)閷?duì)城市更新后的一些利益還不能很好的放手，激發(fā)不起私人部門的活力。而且很多項(xiàng)目由于受到越來(lái)越復(fù)雜的因素制約，經(jīng)濟(jì)效益也越來(lái)越少，企業(yè)更不愿意參與。反觀其他全球城市，公私合營(yíng)等模式早已在城市更新項(xiàng)目中扮演重要的角色，并起到主要的作用。

三是城市更新在以人為本方面的政策設(shè)計(jì)上還有所欠缺。一方面由于戶籍和土地制度的影響，土地成本和房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，降低了這些特大型城市在住房、就業(yè)和生活方面的包容性和吸引力。而政府卻沒(méi)有很好的辦法解決住房的可支付性問(wèn)題，僅僅是被迫采用限購(gòu)等行政手段進(jìn)行應(yīng)對(duì)。即便是希望通過(guò)大力建設(shè)保障房來(lái)從供給方面改善住房問(wèn)題，但也還面臨著居住區(qū)域公共服務(wù)均等化不夠的問(wèn)題，這種大型保障房社區(qū)建設(shè)是否可以起到引導(dǎo)人口合理分布、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和改善居民居住狀況的效果還尚未可知。另一方面，即便是我國(guó)較為發(fā)達(dá)的特大型城市，在向高端服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市功能升級(jí)期間，尚缺乏對(duì)高素質(zhì)人才和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)有吸引力和開放的金融或貿(mào)易政策，基礎(chǔ)設(shè)施和營(yíng)商環(huán)境。而且由于之前工業(yè)發(fā)展導(dǎo)向政策的影響，以及一直存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的矛盾，導(dǎo)致我國(guó)這些特大型城市在空氣和環(huán)境質(zhì)量方面還不盡如人意，影響了對(duì)城市發(fā)展所需人才的吸引力。

四是城市更新法規(guī)上，除了之前提到的上海和深圳出臺(tái)了市級(jí)的城市更新辦法，其他城市還沒(méi)有城市更新方面的詳細(xì)規(guī)定和操作方案，仍然是之前的舊城改造或拆舊建新思路。出臺(tái)過(guò)相關(guān)法規(guī)的深圳市還由于一些條款制定的不夠完善和明確，出現(xiàn)城市更新項(xiàng)目局部上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，以及各參與方對(duì)利益爭(zhēng)奪糾紛加劇的現(xiàn)象[15]。而且在城市更新中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的土地用途和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換方面還受到現(xiàn)行較為剛性的城市規(guī)劃和土地法規(guī)的限制。目前尚沒(méi)有完善的土地退出和更新機(jī)制，導(dǎo)致土地使用效率不高，農(nóng)村集體組織、原使用者、開發(fā)企業(yè)等單位對(duì)城市更新項(xiàng)目的積極性也不高。未來(lái)一段時(shí)期，一大批現(xiàn)存商業(yè)和工業(yè)土地使用權(quán)，以及一些住宅用地使用期限即將到期，到期如何處理這些用地也依然沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，影響利益相關(guān)者對(duì)未來(lái)土地再開發(fā)的態(tài)度和行為，以及地方政府、開發(fā)商和原土地使用權(quán)人的在使用土地上的收益分配規(guī)則制定。

六、我國(guó)特大型城市城市更新未來(lái)的發(fā)展思路

綜合借鑒現(xiàn)有全球城市在城市更新方面的經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)特大型城市的特點(diǎn)和管理機(jī)制，未來(lái)我國(guó)各特大型城市在城市更新方面不僅要始終堅(jiān)持以人為本，持續(xù)不斷優(yōu)化的更新，還要從理念、體制、實(shí)施和制度上構(gòu)建適合我國(guó)城市更新發(fā)展的機(jī)制。

城市更新的理念上，宜根據(jù)城市定位不同，要面向未來(lái)世界發(fā)展趨勢(shì)，依托戰(zhàn)略性資源與核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提煉出適合自己城市的發(fā)展之路。在城市更新區(qū)域劃定或項(xiàng)目確定時(shí)更多的從區(qū)域發(fā)展，城市功能定位角度上考慮。例如北京要依托是全國(guó)首都、政治中心、文化中心的定位，打造世界著名的古都和現(xiàn)代國(guó)際城市，同時(shí)依據(jù)京津冀一體化戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和交通設(shè)施建設(shè)的一體化發(fā)展。上海則不僅要在四個(gè)中心基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)2040年努力建設(shè)成為具有全球資源配置能力、較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的全球城市目標(biāo)[16]，還要發(fā)揮長(zhǎng)江三角洲城市群核心城市的輻射帶動(dòng)作用，并合理疏散其非核心功能。同時(shí)，借鑒世界不同城市和地區(qū)提出并付諸實(shí)踐的緊湊型發(fā)展，精明增長(zhǎng)，公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)，適度和有機(jī)更新等思想，保證社區(qū)和鄰里空間保護(hù)與城市更新的協(xié)調(diào)。重視利用歷史遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)導(dǎo)向和重大事件導(dǎo)向等方式來(lái)對(duì)原土地低效利用和廢棄區(qū)域進(jìn)行改造和更新，更多的促進(jìn)閑置和公共土地參與更新。通過(guò)引入文化產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)提高城市更新項(xiàng)目的綜合效益，實(shí)現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

體制上，建立政府，原權(quán)利人、社區(qū)，開發(fā)者、第三方等多方參與平臺(tái)，更新需求的對(duì)接平臺(tái)，協(xié)商和融資平臺(tái)，形成一個(gè)自上而下和自下而上推動(dòng)相結(jié)合，第三方協(xié)助的多中心治理結(jié)構(gòu)。政府要認(rèn)清在不同類型更新活動(dòng)中的地位，進(jìn)行差別化的引導(dǎo)，適當(dāng)下放權(quán)力和讓利。在保留政府劃定城市更新單元、審批規(guī)劃和實(shí)施方案、建設(shè)許可和監(jiān)督、利益協(xié)調(diào)等方面職能的同時(shí)，賦予公眾在城市更新單元設(shè)立、規(guī)劃建設(shè)等過(guò)程中的參與權(quán)利。加強(qiáng)第三方如半官方、研究機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織在城市更新標(biāo)準(zhǔn)制定，提供咨詢、監(jiān)督等的咨詢和協(xié)助作用。對(duì)企業(yè)參與城市更新項(xiàng)目的，要完善項(xiàng)目篩選、參與企業(yè)選擇、融資管理和后期運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。

實(shí)施上，要更加注重以人為本。重視社區(qū)和原土地權(quán)利人的真實(shí)需求，提高其對(duì)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和文化遺產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)，減少傳統(tǒng)文化和社區(qū)習(xí)慣的流失。采取謹(jǐn)慎和差別化的城市更新方式，針對(duì)不同區(qū)域原有城市空間和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的特點(diǎn)，對(duì)城市更新類型進(jìn)行區(qū)分，并因地制宜地進(jìn)行差別化對(duì)待。高度重視城市更新前的確權(quán)工作，也可以引入第三方確權(quán)評(píng)估單位促進(jìn)以后利益分配工作的順利開展。注意更新單元定期的評(píng)估和平時(shí)的監(jiān)督，建立完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

制度上，考慮對(duì)城市更新進(jìn)行系統(tǒng)性的立法，為未來(lái)城市更新的順利實(shí)施和更新后的利益共享創(chuàng)造條件，抑制現(xiàn)有類似行動(dòng)中的各種違法和短視行為。制定明確的城市更新區(qū)域劃定和協(xié)商制度，實(shí)施細(xì)則等。完善土地用途管制和規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高土地利用和城市規(guī)劃的彈性。穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)的改革，試點(diǎn)允許自行開發(fā)、多元主體協(xié)議等城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地開發(fā)模式。制定更合理的土地權(quán)利轉(zhuǎn)換和差異化補(bǔ)償?shù)恼吆头椒?，在保障社區(qū)居民和原土地使用者利益的基礎(chǔ)上，增加政府、社會(huì)和個(gè)人的成本分擔(dān)和協(xié)議共建機(jī)制，理順土地增值收益在政府，集體經(jīng)濟(jì)組織，用地企業(yè)和原權(quán)利人的合理分配關(guān)系。倡導(dǎo)城市中心區(qū)適度的土地混合使用，通過(guò)用地和建筑物功能的空間混合提高土地使用效率，構(gòu)建高效的、多樣的土地利用模式。提供激勵(lì)措施促進(jìn)城市更新，研究制定村集體或企業(yè)在貢獻(xiàn)公共設(shè)施和公共服務(wù)用地時(shí)，在保護(hù)耕地或綠地時(shí)，在保護(hù)歷史建筑時(shí)的容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移以及稅負(fù)減免等政策。規(guī)范開發(fā)商、農(nóng)村集體、市民和原用地企業(yè)的開發(fā)和改造行為，限制其過(guò)度逐利行為，構(gòu)建更為全面的監(jiān)督管理措施。

圖1　城市更新機(jī)制構(gòu)建圖

[1]崔珩.西方大城市空間結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011,(12)3:111-115.

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[14]上海市人民政府. 上海市城市更新實(shí)施辦法[Z].2015.

[15]東方早報(bào). 城市更新“七年之癢”急需明晰“游戲規(guī)則”[EB/OL]. http://epaper.oeeee.com/epaper/H/html/2016-07/01/content_51845.htm.2016.7.1.

[16]上海市人民政府. 關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃指導(dǎo)意見的通知[Z].2014.

(本文責(zé)編：王延芳)

Study on New Mechanism of Urban Regeneration in China’S Megalopolis:Compare and Implication of Three Global Cities

WU Guan-cen1,2，NIU Xing2,3，TIAN Wei-li4

(1.School of Management, Shanghai University, Shanghai 200444,China;2.ProgramonChineseCities,UniversityofNorthCarolinaatChapelHill, 27599;3.SchoolofSocialandPublicAdministration,EastChinaUniversityofScienceandTechnology,Shanghai200237,China; 4.CollegeofFineArts,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Urban regeneration is an effective method to solve metropolitan problem. Though some differences exist in the background of urban regeneration among New york city, great London and Tokyo, it is found that there are some common basic rules of the strategic target, action subjects, implementation focus, auxiliary policy in these cities. Our megalopolis governors should learn the experience from these cities and create more proper urban regeneration mechanism to settle the facing puzzle on governance idea, regimes, management policy and institutional base.

megalopolis; urban regeneration; mechanism

2015-12-25

2016-04-20

中央高?？蒲袠I(yè)務(wù)基金(WE1321001)；上海市人民政府發(fā)展研究中心面向未來(lái)30年的上海發(fā)展戰(zhàn)略研究課題“上海城市土地空間資源潛力、再開發(fā)及城市更新研究(2014-A-28-A)；國(guó)家公派訪問(wèn)學(xué)者項(xiàng)目資助。

吳冠岑(1981-)，男，河南新鄉(xiāng)人，博士，上海大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向:土地和房地產(chǎn)管理。

F299.23

A

1002-9753(2016)09-0088-11