胡穎廉

(國(guó)家行政學(xué)院　社會(huì)和文化教研部，北京　100089)

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國(guó)家食品安全戰(zhàn)略基本框架

胡穎廉

(國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部，北京100089)

食品安全戰(zhàn)略是提升食品安全治理水平的基礎(chǔ)性、全局性、前瞻性制度框架。國(guó)際上形成了風(fēng)險(xiǎn)分析型、整體安全型、合作治理型三類食品安全戰(zhàn)略模式。當(dāng)前我國(guó)食品安全領(lǐng)域面臨消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、監(jiān)管能力、城鄉(xiāng)差距等諸多挑戰(zhàn)。基于跨學(xué)科理論，構(gòu)建“使命—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”分析框架。研究認(rèn)為，應(yīng)把握共享、綠色、創(chuàng)新三大發(fā)展理念，激發(fā)市場(chǎng)、政府、社會(huì)三類治理主體。在此基礎(chǔ)上形成戰(zhàn)略核心指標(biāo)體系，并實(shí)施基礎(chǔ)治理設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管體制改革、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、食品安全保障水平提升四項(xiàng)行動(dòng)方案。

食品安全；戰(zhàn)略規(guī)劃；政府監(jiān)管；國(guó)家治理現(xiàn)代化；“十三五”規(guī)劃

一、引言

食品安全關(guān)系群眾身體健康，關(guān)系中華民族未來[1]。當(dāng)前我國(guó)食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，要求食品安全保障水平有本質(zhì)提升。黨的十八屆五中全會(huì)首次提出，推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。戰(zhàn)略是一定歷史時(shí)期指導(dǎo)全局的方略。作為“十三五”時(shí)期和中長(zhǎng)期我國(guó)食品安全工作的綱領(lǐng)性文件，食品安全戰(zhàn)略必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全戰(zhàn)略是國(guó)家針對(duì)特定時(shí)期主要食品安全問題采取行動(dòng)的一致性框架[2]。我國(guó)學(xué)界對(duì)這一新事物的認(rèn)知依然處于探索階段，因此研究食品安全戰(zhàn)略具有現(xiàn)實(shí)和理論雙重意義。本文將結(jié)合國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)、實(shí)踐和跨學(xué)科理論，構(gòu)建“使命—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”分析框架。根據(jù)勢(shì)、道、術(shù)的邏輯架構(gòu)，首先分析我國(guó)食品安全面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，接著從理念定位、治理主體兩個(gè)層面闡述食品安全戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵，進(jìn)而提出食品安全戰(zhàn)略的具體行動(dòng)方案。

二、食品安全戰(zhàn)略的理論和經(jīng)驗(yàn)

(一)食品安全戰(zhàn)略國(guó)際比較

食品安全大概念體系包括糧食數(shù)量安全(food security)、食品質(zhì)量安全(food safety)、食物營(yíng)養(yǎng)安全(nutrition)三個(gè)層次，三者分別是基礎(chǔ)、樞紐和目標(biāo)的關(guān)系[3]?，F(xiàn)代國(guó)家既有責(zé)任保障糧食供應(yīng)滿足消費(fèi)者需求，又要防止食品中有毒有害物質(zhì)影響人體健康，還要引導(dǎo)科學(xué)消費(fèi)和營(yíng)養(yǎng)飲食。一般所說的食品安全是指食品質(zhì)量安全。經(jīng)驗(yàn)表明，糧食安全與食品安全在特定發(fā)展階段存在沖突，營(yíng)養(yǎng)安全則從需求終端影響食品安全?？梢?，食品安全融合了公眾健康、產(chǎn)業(yè)利益、科技創(chuàng)新、社會(huì)穩(wěn)定等多重價(jià)值，內(nèi)涵極為復(fù)雜。正因此，國(guó)際上對(duì)于如何從戰(zhàn)略層面和國(guó)家行為高度保障食品安全尚未達(dá)成共識(shí)，歸納而言有三類模式。

1.風(fēng)險(xiǎn)分析模式

此類模式將食品安全尤其是食源性疾病作為核心，根據(jù)國(guó)際通行的風(fēng)險(xiǎn)分析(risk analysis)框架[4]，提倡從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)溝通三方面降低食品全生命周期風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)是這一模式的代表。早在克林頓政府時(shí)期，美國(guó)衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)署就成立了總統(tǒng)食品安全委員會(huì)(President's Council on Food Safety)。根據(jù)該委員會(huì)決議，美國(guó)食品和藥物管理局(FDA)在2007年制定了“食品保護(hù)計(jì)劃”(Food Protection Plan)，提出國(guó)家食品供應(yīng)保護(hù)體系的三類要素：源頭預(yù)防食品安全問題，有效干預(yù)食品供應(yīng)鏈高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力。保護(hù)計(jì)劃還有四項(xiàng)交叉原則：一是利用科學(xué)和現(xiàn)代技術(shù)體系；二是鎖定目標(biāo)，將風(fēng)險(xiǎn)降低到最??；三是區(qū)分應(yīng)對(duì)無意污染和蓄意污染；四是重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費(fèi)的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)[5]。

2.整體安全模式

這類模式假設(shè)數(shù)量、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)三大安全是層層遞進(jìn)且相互關(guān)聯(lián)的，因此以整體治理理論(Holistic governance theory)為依據(jù)，主張綜合提升食品供應(yīng)能力、食品安全保障水平和食物營(yíng)養(yǎng)程度。例如著名雜志《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》(The Economist)從2013年起推出“全球糧食安全指數(shù)”(Global Food Security Index)，包括可承受性、可及性、質(zhì)量和安全性三大維度，通過動(dòng)態(tài)基準(zhǔn)模型綜合評(píng)估各國(guó)情況。其中質(zhì)量和安全維度進(jìn)一步細(xì)分為飲食多樣性、營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、微量營(yíng)養(yǎng)素可及性、蛋白質(zhì)質(zhì)量、食品安全五方面共11個(gè)定性和定量指標(biāo)[6]。該模式獲得一些國(guó)際組織認(rèn)同，與之類似的還有聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署和英國(guó)梅波克洛夫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司每年聯(lián)合發(fā)布的“糧食安全風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”(Food Security Risk Index)，從糧食供應(yīng)的充足性和穩(wěn)定性、國(guó)民營(yíng)養(yǎng)和健康狀況、監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施等方面測(cè)量一國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)程度。又如日本“食育推進(jìn)基本計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌厚生勞動(dòng)省、農(nóng)林水產(chǎn)省等部門監(jiān)管職能，提升國(guó)民營(yíng)養(yǎng)水平。

3.合作治理模式

一些歐盟國(guó)家具有法團(tuán)主義傳統(tǒng)，提倡將社會(huì)中的組織化利益聯(lián)合到國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)治理中的多元參與。針對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易客觀需要，歐盟食品安全局(EFSA)在2002年成立時(shí)就明確其戰(zhàn)略思想：消費(fèi)者有權(quán)獲得食品安全信息，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全負(fù)責(zé)，各國(guó)政府建立全鏈條追溯體系并開展風(fēng)險(xiǎn)分析，歐盟則通過法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一食品安全體系[7]，從而構(gòu)建起“個(gè)人—企業(yè)—政府—超國(guó)家”的多層級(jí)治理模式。

盡管三類模式對(duì)食品安全戰(zhàn)略的表述不一且特征各異(表1)，我們依然可以提煉出其共性：一是把食品安全作為國(guó)家甚至超國(guó)家行動(dòng)，高位推進(jìn)改革；二是以風(fēng)險(xiǎn)為核心并以科學(xué)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)多元主體和多樣手段在食品安全治理體系中的一致性，而不僅僅關(guān)注政府監(jiān)管職能；三是將頂層宏觀戰(zhàn)略和即時(shí)行動(dòng)方案有機(jī)結(jié)合。

表1　食品安全戰(zhàn)略模式的國(guó)際比較

資料來源：作者整理。

(二)國(guó)內(nèi)食品安全戰(zhàn)略研究進(jìn)展

我國(guó)尚未有食品安全戰(zhàn)略的官方文本和政策實(shí)踐，學(xué)術(shù)界圍繞此話題進(jìn)行了積極探索，同樣可分為若干模式。一是多方協(xié)作模式。如陳錫文、鄧楠、韓俊等較早提出我國(guó)食品安全戰(zhàn)略構(gòu)想，從監(jiān)管國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、支持體系、全過程控制、主要種類食品安全、技術(shù)性貿(mào)易壁壘等角度進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出食品安全的戰(zhàn)略目標(biāo)以及中長(zhǎng)期發(fā)展思路[8]。與之類似的是，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的基本思路是以科學(xué)為基礎(chǔ)提升食品產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和監(jiān)管能力，堅(jiān)持全過程、預(yù)防、可追溯、透明等原則，從科技支撐、管理體制等13個(gè)方面入手，提高公眾健康水平[9]。二是監(jiān)管主導(dǎo)模式。如孫寶國(guó)、周應(yīng)恒圍繞食品安全監(jiān)管提出策略框架，分析了我國(guó)食品安全工作存在的監(jiān)管缺位、失范、低效三大問題，指明了食品安全監(jiān)管制度調(diào)整的思路，在此基礎(chǔ)上分別提出監(jiān)管體制、機(jī)制、手段體系的改革建議[10]。三是技術(shù)支撐模式。如旭日干、龐國(guó)芳領(lǐng)銜的中國(guó)工程院課題組提出了國(guó)家食品安全中長(zhǎng)期規(guī)劃發(fā)展路線圖，根據(jù)“戰(zhàn)略目標(biāo)—基本原則—戰(zhàn)略措施—保障體系”邏輯框架，旨在提高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)能力，落實(shí)預(yù)防為主策略，促進(jìn)監(jiān)管關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。該研究尤其強(qiáng)調(diào)國(guó)家食品安全重大科技戰(zhàn)略的重要性[11]。

上述文獻(xiàn)為下一步食品安全戰(zhàn)略研究提供了有益啟示。為了突破傳統(tǒng)線性監(jiān)管思維，構(gòu)建層次更豐富、要素邊界更清晰的戰(zhàn)略體系，我們需要一個(gè)綜合、嚴(yán)謹(jǐn)、精細(xì)的框架。

三、“使命—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”分析框架

從學(xué)理上說，戰(zhàn)略具有基礎(chǔ)性、全局性、前瞻性三大特征?；A(chǔ)性是組織基本架構(gòu)和主體權(quán)責(zé)關(guān)系，全局性是系統(tǒng)各要素間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，前瞻性是對(duì)規(guī)律和未來發(fā)展方向的把握。國(guó)家戰(zhàn)略一般以政府公共部門為主體，引入企業(yè)、非政府組織、消費(fèi)者等參與方，通過若干子系統(tǒng)和政策措施以實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。研究表明，價(jià)值定位、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作管理共同組成公共部門戰(zhàn)略管理分析框架[12]。因此我們選取戰(zhàn)略管理、組織理論和公共政策三個(gè)學(xué)理維度，構(gòu)建綜合理論框架。

競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略之父波特(Michael Porter)認(rèn)為，戰(zhàn)略管理是組織確定使命并根據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)部要素實(shí)現(xiàn)使命的動(dòng)態(tài)過程[13]。組織理論則關(guān)注體系架構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系、分工協(xié)作等結(jié)構(gòu)性問題。美國(guó)著名學(xué)者錢德勒(Alfred Chandler)提出，戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)緊跟戰(zhàn)略[14]。這一論述將戰(zhàn)略目標(biāo)與組織結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起。公共政策研究更為廣泛，其中政策執(zhí)行是政策主體通過特定組織形式，采取相應(yīng)措施達(dá)到政策目標(biāo)的過程，實(shí)現(xiàn)從意愿到能力的轉(zhuǎn)變。

圖1　食品安全戰(zhàn)略三層分析框架資料來源：作者自制。

我們把食品安全戰(zhàn)略看作國(guó)家在特定歷史階段為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的制度體系和政策任務(wù)，構(gòu)建“使命—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”分析框架(圖1)，將其自上而下具體化為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。其中，使命是食品安全在國(guó)家總體布局中的理念定位，回答“治理什么”的命題；結(jié)構(gòu)是參與食品安全戰(zhàn)略的治理主體，回答“誰(shuí)來治理”的命題；行動(dòng)是為實(shí)現(xiàn)食品安全戰(zhàn)略使命的具體政策任務(wù)，回答“如何治理”的命題。

該分析框架與政策實(shí)踐高度契合?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》有關(guān)食品安全的論述就包括上述三個(gè)邏輯層次：第一層次是“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略”，將食品安全提升到國(guó)家行動(dòng)的高度；第二層次“形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系”是對(duì)治理主體的要求，將市場(chǎng)和社會(huì)與政府監(jiān)管相并列，協(xié)同推進(jìn)食品安全治理現(xiàn)代化；第三層次是“讓人民群眾吃得放心”，政策落腳到共享發(fā)展和健康中國(guó)，需要具體行動(dòng)來落實(shí)。

四、我國(guó)食品安全基本形勢(shì)

戰(zhàn)略研究首先要求全面、客觀分析我國(guó)食品安全形勢(shì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，食品安全是“管”出來的，也是“產(chǎn)”出來的。這一論述表明食品安全狀況受多元因素影響，觀察視角也需要多樣化。接下來我們從消費(fèi)水平、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)、監(jiān)管能力、城鄉(xiāng)差異等方面入手，分析當(dāng)前食品安全的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。

(一)時(shí)間維度：需求和供給的關(guān)系

需求和供給是市場(chǎng)基本關(guān)系，也是食品安全戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全風(fēng)險(xiǎn)受消費(fèi)水平影響，高水平的需求決定高質(zhì)量的供給[15]。由于穩(wěn)定的時(shí)間序列數(shù)據(jù)不可獲得，單個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)也缺乏代表性，研究基于不同國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異，用時(shí)間橫截面數(shù)據(jù)替代。通過引入權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析2014年全球73個(gè)主要國(guó)家和地區(qū)恩格爾系數(shù)(食品支出占消費(fèi)支出總額比例)和食品質(zhì)量安全狀況得分，將數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后進(jìn)行對(duì)數(shù)回歸，除極個(gè)別異常值外，兩者呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系(圖2)。在近百年發(fā)展歷程中，發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全問題依次經(jīng)歷了假冒偽劣、化學(xué)污染、新型風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)階段，食品安全總體狀況隨消費(fèi)水平提高不斷好轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段發(fā)達(dá)國(guó)家恩格爾系數(shù)普遍在15%以下，與之相對(duì)應(yīng)的食品安全得分多在80分以上。由此可見，食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在階段性關(guān)聯(lián)。

圖2　2014年全球73個(gè)主要國(guó)家(地區(qū))消費(fèi)水平與食品安全狀況相關(guān)性資料來源：美國(guó)農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站，http://www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx；英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人雜志網(wǎng)站，http://foodsecurityindex.eiu.com/Resources。對(duì)數(shù)擬合優(yōu)度(R2)為0.497，置信區(qū)間為99%。

當(dāng)前我國(guó)居民恩格爾系數(shù)為30.6%[16]，欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低收入群體尤其是貧困戶的系數(shù)更高。由于整體消費(fèi)水平偏低，低端市場(chǎng)的廣泛存在給低水平供給提供空間，甚至誘發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者機(jī)會(huì)主義行為。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速轉(zhuǎn)型決定了不同類型食品安全問題被壓縮在狹窄的時(shí)空范圍內(nèi)，病原微生物污染、農(nóng)藥獸藥濫用、重金屬污染、非法添加和摻雜使假等問題并存。根據(jù)前述《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志的數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)食品安全狀況得分僅為69.3分。供需兩側(cè)乏力導(dǎo)致食品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，我國(guó)正處于食品安全風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，這一特定階段難以在短時(shí)間內(nèi)逾越。

(二)結(jié)構(gòu)維度：產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管的關(guān)系

中國(guó)是個(gè)美食國(guó)度，也是食品產(chǎn)業(yè)大國(guó)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，全國(guó)居民日均消費(fèi)食品40億斤，各類菜名19000多種。2015年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入11.34萬(wàn)億，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上，成為國(guó)內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱產(chǎn)業(yè)。然而與發(fā)達(dá)國(guó)家集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應(yīng)體系相比，我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信意識(shí)和守法意識(shí)淡薄[17]。全國(guó)通過危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)認(rèn)證的企業(yè)僅占規(guī)模以上食品企業(yè)的10.44%。產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不高是我國(guó)食品安全基礎(chǔ)薄弱的最大制約因素[18]。

監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)不是相對(duì)立的，強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)和強(qiáng)大的監(jiān)管互為支撐[19]。歐美國(guó)家食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開專業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍和強(qiáng)大監(jiān)管能力。如2013財(cái)年美國(guó)食品和藥物管理局實(shí)有雇員14648人，其中不少為擁有博士學(xué)位的專家，其直接監(jiān)管的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)僅5萬(wàn)多家[20]。英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)署(FSA)以及地方環(huán)境和衛(wèi)生部門(EHO)的食品安全檢查員要在大學(xué)經(jīng)過4年正規(guī)學(xué)習(xí)方可上崗，監(jiān)管全國(guó)50多萬(wàn)家食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)[21]。反觀我國(guó)，食品藥品監(jiān)管人員編制長(zhǎng)期在10萬(wàn)左右，而各類有證的食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)以百千萬(wàn)計(jì)，監(jiān)管人員和監(jiān)管對(duì)象比例嚴(yán)重失衡。在監(jiān)管資源硬約束下，靜態(tài)審批替代動(dòng)態(tài)檢查成為主要監(jiān)管手段，行業(yè)“潛規(guī)則”難以被發(fā)現(xiàn)。2013年機(jī)構(gòu)改革后，人均監(jiān)管任務(wù)大幅增加，同時(shí)專業(yè)技術(shù)人員比例下降(表2)。食品大產(chǎn)業(yè)和弱監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，阻礙了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)化和監(jiān)管效能提升。

表2　2013年機(jī)構(gòu)改革前后我國(guó)食品藥品監(jiān)管結(jié)構(gòu)對(duì)比情況

資料來源：*國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《2012年度統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，其中監(jiān)管對(duì)象類型包括餐飲、藥品、保健食品、化妝品;**國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局《2015年度食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，其中監(jiān)管對(duì)象類型包括全部食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者;***國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局《關(guān)于落實(shí)國(guó)務(wù)院電視電話會(huì)議精神進(jìn)一步完善食品藥品監(jiān)管體制機(jī)制的報(bào)告》。經(jīng)作者整理。

(三)空間維度：農(nóng)村和城市的關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)有2億多農(nóng)民散戶從事種植養(yǎng)殖，監(jiān)管難度極大，農(nóng)戶違法成本低，市場(chǎng)機(jī)制失靈。全國(guó)每年消耗大量農(nóng)藥、化肥和農(nóng)業(yè)塑料薄膜(表3)，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學(xué)污染成為當(dāng)前食品安全的最大風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年-2015年31個(gè)省會(huì)城市146種水果蔬菜農(nóng)藥檢出率為54%-96.9%[11]。同時(shí)全國(guó)19.4%耕地土壤點(diǎn)位重金屬或有機(jī)污染超標(biāo)[22]，超過60%的地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)水質(zhì)為較差或極差[23]，工業(yè)化帶來的污染從環(huán)境源頭和本底影響食品安全。食品產(chǎn)業(yè)是“從農(nóng)田到餐桌”的鏈條，食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理壓力加大必然傳遞到下游生產(chǎn)加工、流通消費(fèi)各環(huán)節(jié)。然而根據(jù)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，上述工作分別由農(nóng)業(yè)、國(guó)土、環(huán)保、食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，其往往以自身職能為出發(fā)點(diǎn)設(shè)置政策議程，政策缺乏互補(bǔ)性和一致性。

與此同時(shí)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已超過50%，隨著城市流動(dòng)人口增多，“生人社會(huì)”容易滋生惡意利益驅(qū)動(dòng)行為，發(fā)生問題的概率隨之增加。加之互聯(lián)網(wǎng)(社交媒體)食品經(jīng)營(yíng)、海外代購(gòu)等新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，食品新技術(shù)和供應(yīng)鏈條日趨復(fù)雜，食品安全風(fēng)險(xiǎn)在城市聚集。政府為回應(yīng)消費(fèi)者訴求加大監(jiān)管力度，城鄉(xiāng)間監(jiān)管投入愈加不均等，制售“問題食品”行為轉(zhuǎn)而流向監(jiān)管能力薄弱的農(nóng)村?！安辉O(shè)防的農(nóng)村，高風(fēng)險(xiǎn)的城市”形成惡性循環(huán)。

表3　當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品情況

資料來源：農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)張?zhí)伊?農(nóng)業(yè)面源污染防治工作有關(guān)情況[OL].中國(guó)政府網(wǎng), http://www.gov.cn/xinwen/zb_xwb60/, 2015-04-14/2016-01-27.

五、食品安全戰(zhàn)略的理論內(nèi)涵

(一)使命：共享、綠色、創(chuàng)新三大理念定位

在國(guó)家戰(zhàn)略框架下，食品安全已不再是單個(gè)部門的工作，而要留出制度接口，嵌入“五位一體”總布局和全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程，與其他國(guó)家戰(zhàn)略共同形成內(nèi)容銜接且功能耦合的制度閉環(huán)，用整體治理提升改革紅利。黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展新理念，其中創(chuàng)新、綠色、共享與食品安全關(guān)聯(lián)密切。研究以中發(fā)、國(guó)發(fā)文件為分析樣本，梳理了黨的十八大前后與食品安全(或公共安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全)直接相關(guān)的重要表述，將其分類納入各發(fā)展理念，以此提出食品安全戰(zhàn)略使命和定位(表4)，具體包括三個(gè)方面。

表4　國(guó)家發(fā)展總布局視角下的食品安全

資料來源：《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(中發(fā)〔2015〕34號(hào))，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》(中發(fā)〔2011〕11號(hào))，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2015〕12號(hào))，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》(中發(fā)〔2016〕1號(hào))，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào))，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(2013年)。材料經(jīng)作者整理。

1.全民共享食品安全基本公共服務(wù)，優(yōu)化供需結(jié)構(gòu)

在“十一五”和“十二五”期間，食品安全被作為社會(huì)治理創(chuàng)新和公共安全體系的重要內(nèi)容，其工作定位是防范突發(fā)食品安全事件，通過嚴(yán)肅問責(zé)的負(fù)向激勵(lì)守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性食品安全問題的底線。一些地方實(shí)行食品安全工作倒扣分制，其本身在政績(jī)考核中不占分，若出現(xiàn)食品安全事件則扣分甚至一票否決。這種責(zé)任機(jī)制表面上具有震懾力，實(shí)際上“不出事”的底線思維誘導(dǎo)政府監(jiān)管部門變通或抵觸，難以調(diào)動(dòng)其忠誠(chéng)執(zhí)行法規(guī)政策的積極性。

沒有全民健康就沒有全面小康，共建共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！笆濉币?guī)劃將食品安全工作范式從保障安全底線轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲞M(jìn)健康福祉，并最終立足于共享發(fā)展。因此食品安全工作不僅僅是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，還要管控產(chǎn)業(yè)源頭風(fēng)險(xiǎn)，改善城鄉(xiāng)居民尤其是低收入群體消費(fèi)結(jié)構(gòu)和營(yíng)養(yǎng)水平，通過科學(xué)飲食防治慢性疾病。這就要求政府堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展理念，像過去解決溫飽問題一樣，讓全民共享食品安全基本公共服務(wù)。一是強(qiáng)化食品安全黨政同責(zé)，借鑒“省長(zhǎng)管米袋子”、“市長(zhǎng)管菜籃子”經(jīng)驗(yàn)，用最嚴(yán)肅的問責(zé)落實(shí)屬地責(zé)任。同時(shí)可考慮將各級(jí)黨委政府農(nóng)村工作會(huì)議調(diào)整為農(nóng)村和食品安全工作會(huì)議，加強(qiáng)政策銜接。二是將食品安全與地方政府和監(jiān)管部門官員職務(wù)晉升相兼容，通過政績(jī)考核的正向激勵(lì)引導(dǎo)其主動(dòng)作為，用上限思維將工作“做出彩”。三是實(shí)現(xiàn)基本監(jiān)管服務(wù)均等化，科學(xué)測(cè)算監(jiān)管資源需求并建立財(cái)政投入和增長(zhǎng)機(jī)制，避免連片貧困地區(qū)出現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)“洼地”。

2.將食品安全嵌入綠色發(fā)展，形成城鄉(xiāng)間良性循環(huán)

綠色是食品安全的基本條件，廣義的綠色表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)模式和生活空間三方面。一是分類治理農(nóng)業(yè)污染。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先績(jī)效評(píng)價(jià)，凈化產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境，盡量減少工業(yè)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的影響；發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大城市以輸入型食品安全風(fēng)險(xiǎn)為主，可探索向輸出地進(jìn)行食品安全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償；其他地區(qū)應(yīng)協(xié)調(diào)好三次產(chǎn)業(yè)間關(guān)系。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。現(xiàn)代物流的崛起和出口市場(chǎng)的拓展，正在倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式由“餐桌到農(nóng)田”轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)以消費(fèi)者需求為引導(dǎo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式集約化、規(guī)?；?，將小農(nóng)戶融入?yún)f(xié)作式供應(yīng)鏈，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度，從源頭提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。三是以新型城鎮(zhèn)化解決農(nóng)民市民化問題，通過農(nóng)民扎根城市實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從根本上改變傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)模式。同樣重要的是，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提前規(guī)劃農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、食品工業(yè)園區(qū)、餐飲聚集區(qū)等空間布局。

3.創(chuàng)新推動(dòng)監(jiān)管升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，破解產(chǎn)管矛盾

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展和監(jiān)管的第一動(dòng)力，其核心是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)品安全相兼容，體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是創(chuàng)新監(jiān)管模式，提升監(jiān)管效能。食藥監(jiān)管部門要跳出發(fā)證、檢查、處罰的固有思維，改變將大量精力用于行政許可的狀況，通過簡(jiǎn)政放權(quán)釋放事中事后監(jiān)管資源。建立監(jiān)管信息和市場(chǎng)主體信用“雙公開”，監(jiān)管人員和監(jiān)管對(duì)象“雙隨機(jī)”的監(jiān)管方式。探索食品安全可追溯體系、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、第三方檢驗(yàn)檢測(cè)等市場(chǎng)嵌入型監(jiān)管手段。二是創(chuàng)新市場(chǎng)制度，打造食品安全產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。食品安全是民生工程也是發(fā)展工程，正如綠色轉(zhuǎn)型催生了龐大的環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)，我們同樣需要科學(xué)評(píng)估食品安全產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)含的市場(chǎng)效益。同時(shí)以“雙創(chuàng)”為契機(jī)，推動(dòng)以創(chuàng)新、資本為核心要素的食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者尚德守法的內(nèi)生動(dòng)力。三是創(chuàng)新治理技術(shù)，發(fā)揮第三方平臺(tái)、社交媒體等食品新業(yè)態(tài)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)食品交易信息網(wǎng)上留痕和產(chǎn)品可追溯，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步相融合。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新型手段建立食品安全立體防控體系。建立國(guó)家食品安全大數(shù)據(jù)平臺(tái)，挖掘風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、日常監(jiān)管、投訴舉報(bào)、執(zhí)法稽查、網(wǎng)絡(luò)輿情等大數(shù)據(jù)背后的隱形問題，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。

(二)結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)、政府、社會(huì)三類治理主體

治理主體是食品安全戰(zhàn)略的實(shí)施者。國(guó)家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，食品安全戰(zhàn)略制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌各主體間關(guān)系。研究根據(jù)市場(chǎng)、政府、社會(huì)三類治理主體和事前、事中、事后三段治理環(huán)節(jié)，歸納出食品安全治理體系(表5)。

1.食品安全首先是生產(chǎn)出來的，企業(yè)要承擔(dān)起主體責(zé)任。監(jiān)管是政府依據(jù)一定規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行的引導(dǎo)和限制，其本質(zhì)是對(duì)市場(chǎng)的矯正而非替代[24]。理想的食品安全治理體系，應(yīng)該將各方面激勵(lì)和約束集中到生產(chǎn)經(jīng)者行為上，將食品安全與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“身家性命”相捆綁，從而使優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制起決定作用。與西方從自由市場(chǎng)到監(jiān)管型國(guó)家的變遷路徑不同，我國(guó)是在市場(chǎng)和社會(huì)尚未發(fā)育的前提下建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，“反向制度演進(jìn)”使得市場(chǎng)未能有效發(fā)揮作用[25]。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制并不是否定監(jiān)管的作用，而是克服“委托—代理”式傳統(tǒng)線性監(jiān)管弊端，讓監(jiān)管回歸到其本原狀態(tài)。通過強(qiáng)化食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮信息公開、第三方參與、成本干預(yù)等市場(chǎng)手段的作用。

表5　食品安全治理體系一覽

資料來源：作者整理。

2.食品安全要實(shí)行最嚴(yán)格的監(jiān)管，政府負(fù)責(zé)查找和防治風(fēng)險(xiǎn)。明確各級(jí)政府監(jiān)管事權(quán)劃分，轉(zhuǎn)變“權(quán)責(zé)同構(gòu)”的組織體系，防止監(jiān)管職責(zé)層層推諉。中央負(fù)責(zé)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體制和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范等食品安全治理基礎(chǔ)性制度建設(shè)，建立國(guó)家食品安全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。省級(jí)集中負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)企業(yè)行政許可和日常監(jiān)管，并查處重大食品安全違法行為。市縣兩級(jí)要落實(shí)屬地管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“有責(zé)任、有崗位、有人員、有手段”，重點(diǎn)對(duì)食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)開展日常檢查、抽檢和監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社會(huì)管理綜合治理網(wǎng)格，定格、定責(zé)、定人，聘請(qǐng)協(xié)管員、信息員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)食品安全巡查，防止食品安全在第一線失守。

3.食品安全更需要治理，全社會(huì)要構(gòu)建共治共享網(wǎng)絡(luò)。食品安全具有最廣泛的命運(yùn)共同體，其風(fēng)險(xiǎn)多樣性決定了治理主體多元化。應(yīng)當(dāng)以社會(huì)治理精細(xì)化為指導(dǎo)，建立企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會(huì)共治格局[26]，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)交流、貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、典型示范、科普教育、第三方參與等社會(huì)共治機(jī)制[27]，構(gòu)建包容性共治體系，讓每個(gè)人自發(fā)地維護(hù)食品安全。現(xiàn)階段要重點(diǎn)推廣大眾參與式科普，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)信用記錄，引導(dǎo)社會(huì)力量開展第三方巡查、檢驗(yàn)檢測(cè)等工作。需要說明的是，劃分各主體間邊界的原則有三點(diǎn)：與企業(yè)效益兼容的都由市場(chǎng)解決，普通消費(fèi)者可以自行判斷的交給社會(huì)，必須依靠公權(quán)力介入的才留給政府。

六、食品安全戰(zhàn)略行動(dòng)方案建議

戰(zhàn)略需要頂層設(shè)計(jì)、行動(dòng)方案、路徑過程的有機(jī)結(jié)合。在分析其理論內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，建議制定食品安全戰(zhàn)略行動(dòng)方案。根據(jù)“基礎(chǔ)—載體—支撐—目標(biāo)”的邏輯思路，研究運(yùn)用德爾菲法調(diào)查了7名業(yè)內(nèi)專家對(duì)食品安全戰(zhàn)略的劃分維度和具體測(cè)量方法。在此基礎(chǔ)上，從食品安全治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管體制改革、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、保障水平提升等方面構(gòu)建食品安全戰(zhàn)略核心指標(biāo)體系(表6)。指標(biāo)體系主要用于對(duì)接國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行跨國(guó)比較，測(cè)量我國(guó)食品安全戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)度，評(píng)估各地食品安全工作績(jī)效。

(一)基礎(chǔ)：食品安全治理基礎(chǔ)設(shè)施

完備的基礎(chǔ)設(shè)施是食品安全戰(zhàn)略的基本要求，通過增強(qiáng)治理能力防范食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和持續(xù)提升保障水平。根據(jù)《1997年世界發(fā)展報(bào)告》對(duì)政府能力的經(jīng)典定義，我們將食品安全治理基礎(chǔ)設(shè)施分為學(xué)習(xí)發(fā)展、獲取信號(hào)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面，選取不同指標(biāo)分別對(duì)應(yīng)上述要素。

一是食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)安全標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際基本接軌，不斷更新監(jiān)管基準(zhǔn)。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)是商業(yè)行為起點(diǎn)和政府決策基礎(chǔ)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量指標(biāo)數(shù)量和配套檢驗(yàn)方法都存在較大差距，采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的比例偏低，間接帶來三鹿嬰幼兒奶粉事件等一系列系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此完善標(biāo)準(zhǔn)是最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)防意識(shí)，以食品(食用農(nóng)產(chǎn)品)安全國(guó)際采標(biāo)率進(jìn)行測(cè)量。二是基本健全食品安全追溯體系和信息平臺(tái)?！妒称钒踩ā访鞔_劃分了食品安全追溯工作職責(zé)：國(guó)家確立全程追溯制度，政府部門建立協(xié)作機(jī)制并提供公共服務(wù)，企業(yè)承擔(dān)追溯體系建設(shè)的主體責(zé)任。該項(xiàng)指標(biāo)用食品生產(chǎn)企業(yè)追溯體系覆蓋率來衡量。三是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督抽檢制度化，強(qiáng)化問題發(fā)現(xiàn)能力。鼓勵(lì)地方以國(guó)家食品安全城市創(chuàng)建為契機(jī)，建立食品安全監(jiān)管財(cái)政投入保障機(jī)制和增長(zhǎng)機(jī)制，提高每千人食品安全抽檢批次，逐步實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)企業(yè)、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品監(jiān)督抽檢全覆蓋。

(二)載體：食品安全監(jiān)管體制

體制是國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和權(quán)責(zé)關(guān)系等組織制度的總稱，本質(zhì)上是一種行政資源配置方式。食品安全重在監(jiān)管，因此監(jiān)管體制成為食品安全戰(zhàn)略的載體，也是各級(jí)黨委政府落實(shí)食品安全責(zé)任的抓手。完善統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)管體制，需要從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置模式、職業(yè)檢查員隊(duì)伍、綜合責(zé)任體系、監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)等方面著手。

表6　食品安全戰(zhàn)略核心指標(biāo)體系

資料來源：作者整理。

一是獨(dú)立設(shè)置食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2013年機(jī)構(gòu)改革后，許多地方將工商行政、質(zhì)量監(jiān)督、食藥監(jiān)管等部門成建制整合為市場(chǎng)監(jiān)督管理局，出現(xiàn)食品安全監(jiān)管資源增加但監(jiān)管能力削弱并存的局面[28]。要真正釋放機(jī)構(gòu)改革紅利，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央精神獨(dú)立設(shè)置食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)。綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地方，要將食品安全監(jiān)管作為綜合執(zhí)法首要職責(zé)。同時(shí)學(xué)習(xí)環(huán)保部門經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)各地試點(diǎn)食品安全監(jiān)管省以下垂直管理體制，解決市場(chǎng)分割和地方保護(hù)問題。二是建立職業(yè)檢查員制度。食品安全監(jiān)管是技術(shù)性行政管理工作，要求監(jiān)管者具備較高業(yè)務(wù)素質(zhì)。食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革給監(jiān)管者專業(yè)能力提出更高要求。國(guó)家已出臺(tái)《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》?？蓞⒄辗ü?、檢察官的做法，建立職業(yè)化檢查員隊(duì)伍，實(shí)行檢查員專業(yè)職級(jí)與行政職務(wù)并行。依據(jù)每萬(wàn)人口食品安全職業(yè)檢查員數(shù)量評(píng)估監(jiān)管人力資源，通過薪酬、晉升制度改革激勵(lì)檢查員提升專業(yè)監(jiān)管技能。三是建立科學(xué)的食品安全綜合責(zé)任體系。劃分地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管部門責(zé)任、行業(yè)部門責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任的邊界，以建立食品安全綜合責(zé)任體系的虛擬變量，測(cè)量激勵(lì)約束機(jī)制的科學(xué)性。四是分區(qū)域科學(xué)配置監(jiān)管資源。我國(guó)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在巨大差異，決定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要類型不同?？筛鶕?jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管資源的匹配程度并結(jié)合“一帶一路”、三大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，將全國(guó)劃分為若干監(jiān)管功能區(qū)，通過設(shè)置區(qū)域性監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)跨區(qū)域監(jiān)管事務(wù)和辦理重大案件。

(三)支撐：食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

發(fā)展與安全相兼容才是食品安全的“源頭活水”，因此產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力成為食品安全戰(zhàn)略的支撐和內(nèi)在要求。政府要通過監(jiān)管政策和產(chǎn)業(yè)政策打造優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工、食品經(jīng)營(yíng)(流通、餐飲)全產(chǎn)業(yè)鏈條素質(zhì)整體提升。

一是提高農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)水平。加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)和源頭治理，實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)投入品使用管理制度。推廣高效低毒低殘留農(nóng)藥，實(shí)施獸用抗菌藥治理行動(dòng)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)、園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)。這一指標(biāo)用區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度來衡量。二是提升食品工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)作用，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和食品品牌。尤其要建立統(tǒng)一的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征信系統(tǒng)，研究和推進(jìn)將食品安全信用評(píng)價(jià)結(jié)果與行業(yè)準(zhǔn)入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發(fā)揮其他領(lǐng)域?qū)κ称钒踩判袨榈闹萍s作用。國(guó)際上通常用食品工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量之比來測(cè)量一個(gè)地區(qū)食品工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，本研究遵循這一方法。三是全面提高食品企業(yè)質(zhì)量管理水平。傳統(tǒng)監(jiān)管過分依賴市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和產(chǎn)品限量標(biāo)準(zhǔn)，忽視生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的操作規(guī)范。可借鑒藥品質(zhì)量管理規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)模以上食品生產(chǎn)企業(yè)普遍推行良好行為規(guī)范(GMP)以及危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)認(rèn)證(HACCP)，實(shí)現(xiàn)從政府為企業(yè)背書轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)為自己負(fù)責(zé)。以上述規(guī)范推行率和認(rèn)證率測(cè)量食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是否可度量、可檢查。

(四)目標(biāo)：食品安全保障水平

食品安全戰(zhàn)略的目標(biāo)是提升食品安全保障水平，這也是食品安全工作的落腳點(diǎn)和根本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在宏觀層面，需要制定戰(zhàn)略路線圖和時(shí)間表，確保制度短期、中期、長(zhǎng)期的連續(xù)性和一致性：到2017年即黨的十九大召開前，人民群眾食品安全滿意度顯著提升；到2020年也就是“十三五”末期，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系；到2035年，食品安全狀況達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平；到2050年，實(shí)現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，為中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)奠定基本物質(zhì)基礎(chǔ)。

在微觀層面，應(yīng)改變單純追求監(jiān)督抽檢合格率等靜態(tài)指標(biāo)的思路，從主客觀兩方面引入動(dòng)態(tài)結(jié)果性標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)測(cè)量食品安全狀況。根據(jù)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三項(xiàng)目標(biāo)：首先社會(huì)訴求及時(shí)得到監(jiān)管部門回應(yīng)，其次監(jiān)管部門以問題導(dǎo)向?qū)ιa(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開展有效監(jiān)管，最終讓人民群眾吃得放心。上述指標(biāo)分別用食品安全投訴舉報(bào)辦結(jié)率、監(jiān)管人員人均查處食品案件數(shù)量以及專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)開展的消費(fèi)者食品安全滿意度評(píng)分來測(cè)量。需要說明的是，目前的指標(biāo)體系只涉及食品安全戰(zhàn)略框架核心要素，詳細(xì)的體系架構(gòu)和次級(jí)指標(biāo)選取另述之。

歸納而言，本研究力求跳出安全看安全，超越監(jiān)管談監(jiān)管，拓展食品安全戰(zhàn)略的視野和深度。構(gòu)建“使命—結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”框架，分析我國(guó)食品安全領(lǐng)域基本矛盾。首先是將食品安全嵌入國(guó)家治理現(xiàn)代化的宏觀背景，探討五大發(fā)展新理念對(duì)食品安全的輻射作用。其次是從政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系視角闡述食品安全戰(zhàn)略的主體及其關(guān)聯(lián)，構(gòu)建多元化治理體系。最后提出食品安全戰(zhàn)略行動(dòng)的核心指標(biāo)體系?？傊?，只有牢記增進(jìn)人民群眾健康福祉的初心，才能持續(xù)推動(dòng)我國(guó)食品安全工作從傳統(tǒng)監(jiān)管向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型。

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(本文責(zé)編：辛城)

Basic Framework of Food Safety Strategy in China

HU Ying-lian

(Department of Social & Cultural Studies, Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China)

Food Safety Strategy (FSS) is an essential, systematic and prospective framework of food safety governance. International community has developed three models of food safety system. China is still facing some challenges in food consumption structure, food industrial infrastructure, food safety regulatory capacity and urban-rural disparity. Based on multiple disciplines, “mission-structure-operation” framework is constructed. Sharing, green, innovation compose of value tier; marketplace, government regulation, social governance are three major parties in governance system. FSS Index including four operation plans is introduced to achieve institutional transition of traditional regulation to modern governance.

food safety; strategic plan; government regulation; modernization of national governance; 13thFive Year Plan

2016-03-11

2016-09-08

胡穎廉(1982-)，男，浙江紹興人，國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授，清華大學(xué)法學(xué)本科和管理學(xué)博士，研究方向：政府監(jiān)管。

D035.1

A

1002-9753(2016)09-0018-10