胡穎廉

(國家行政學院　社會和文化教研部，北京　100089)

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國家食品安全戰(zhàn)略基本框架

胡穎廉

(國家行政學院社會和文化教研部，北京100089)

食品安全戰(zhàn)略是提升食品安全治理水平的基礎性、全局性、前瞻性制度框架。國際上形成了風險分析型、整體安全型、合作治理型三類食品安全戰(zhàn)略模式。當前我國食品安全領域面臨消費結構、產業(yè)基礎、監(jiān)管能力、城鄉(xiāng)差距等諸多挑戰(zhàn)。基于跨學科理論，構建“使命—結構—行動”分析框架。研究認為，應把握共享、綠色、創(chuàng)新三大發(fā)展理念，激發(fā)市場、政府、社會三類治理主體。在此基礎上形成戰(zhàn)略核心指標體系，并實施基礎治理設施建設、監(jiān)管體制改革、產業(yè)健康發(fā)展、食品安全保障水平提升四項行動方案。

食品安全；戰(zhàn)略規(guī)劃；政府監(jiān)管；國家治理現代化；“十三五”規(guī)劃

一、引言

食品安全關系群眾身體健康，關系中華民族未來[1]。當前我國食品安全形勢依然嚴峻?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，要求食品安全保障水平有本質提升。黨的十八屆五中全會首次提出，推進健康中國建設，實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。戰(zhàn)略是一定歷史時期指導全局的方略。作為“十三五”時期和中長期我國食品安全工作的綱領性文件，食品安全戰(zhàn)略必將產生深遠影響。

根據世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全戰(zhàn)略是國家針對特定時期主要食品安全問題采取行動的一致性框架[2]。我國學界對這一新事物的認知依然處于探索階段，因此研究食品安全戰(zhàn)略具有現實和理論雙重意義。本文將結合國內外文獻、實踐和跨學科理論，構建“使命—結構—行動”分析框架。根據勢、道、術的邏輯架構，首先分析我國食品安全面臨的形勢和挑戰(zhàn)，接著從理念定位、治理主體兩個層面闡述食品安全戰(zhàn)略的基本內涵，進而提出食品安全戰(zhàn)略的具體行動方案。

二、食品安全戰(zhàn)略的理論和經驗

(一)食品安全戰(zhàn)略國際比較

食品安全大概念體系包括糧食數量安全(food security)、食品質量安全(food safety)、食物營養(yǎng)安全(nutrition)三個層次，三者分別是基礎、樞紐和目標的關系[3]?，F代國家既有責任保障糧食供應滿足消費者需求，又要防止食品中有毒有害物質影響人體健康，還要引導科學消費和營養(yǎng)飲食。一般所說的食品安全是指食品質量安全。經驗表明，糧食安全與食品安全在特定發(fā)展階段存在沖突，營養(yǎng)安全則從需求終端影響食品安全。可見，食品安全融合了公眾健康、產業(yè)利益、科技創(chuàng)新、社會穩(wěn)定等多重價值，內涵極為復雜。正因此，國際上對于如何從戰(zhàn)略層面和國家行為高度保障食品安全尚未達成共識，歸納而言有三類模式。

1.風險分析模式

此類模式將食品安全尤其是食源性疾病作為核心，根據國際通行的風險分析(risk analysis)框架[4]，提倡從風險評估、風險管理、風險溝通三方面降低食品全生命周期風險。美國是這一模式的代表。早在克林頓政府時期，美國衛(wèi)生部、農業(yè)部、環(huán)境保護署就成立了總統(tǒng)食品安全委員會(President's Council on Food Safety)。根據該委員會決議，美國食品和藥物管理局(FDA)在2007年制定了“食品保護計劃”(Food Protection Plan)，提出國家食品供應保護體系的三類要素：源頭預防食品安全問題，有效干預食品供應鏈高風險環(huán)節(jié)，提高應急反應能力。保護計劃還有四項交叉原則：一是利用科學和現代技術體系；二是鎖定目標，將風險降低到最??；三是區(qū)分應對無意污染和蓄意污染；四是重點關注產品從生產到消費的全生命周期風險[5]。

2.整體安全模式

這類模式假設數量、質量、營養(yǎng)三大安全是層層遞進且相互關聯的，因此以整體治理理論(Holistic governance theory)為依據，主張綜合提升食品供應能力、食品安全保障水平和食物營養(yǎng)程度。例如著名雜志《經濟學人》(The Economist)從2013年起推出“全球糧食安全指數”(Global Food Security Index)，包括可承受性、可及性、質量和安全性三大維度，通過動態(tài)基準模型綜合評估各國情況。其中質量和安全維度進一步細分為飲食多樣性、營養(yǎng)標準、微量營養(yǎng)素可及性、蛋白質質量、食品安全五方面共11個定性和定量指標[6]。該模式獲得一些國際組織認同，與之類似的還有聯合國世界糧食計劃署和英國梅波克洛夫風險評估公司每年聯合發(fā)布的“糧食安全風險指數”(Food Security Risk Index)，從糧食供應的充足性和穩(wěn)定性、國民營養(yǎng)和健康狀況、監(jiān)管基礎設施等方面測量一國糧食安全風險程度。又如日本“食育推進基本計劃”強調統(tǒng)籌厚生勞動省、農林水產省等部門監(jiān)管職能，提升國民營養(yǎng)水平。

3.合作治理模式

一些歐盟國家具有法團主義傳統(tǒng)，提倡將社會中的組織化利益聯合到國家的決策結構中，強調公共事務治理中的多元參與。針對內部市場發(fā)展和對外貿易客觀需要，歐盟食品安全局(EFSA)在2002年成立時就明確其戰(zhàn)略思想：消費者有權獲得食品安全信息，生產經營者對食品安全負責，各國政府建立全鏈條追溯體系并開展風險分析，歐盟則通過法規(guī)、標準統(tǒng)一食品安全體系[7]，從而構建起“個人—企業(yè)—政府—超國家”的多層級治理模式。

盡管三類模式對食品安全戰(zhàn)略的表述不一且特征各異(表1)，我們依然可以提煉出其共性：一是把食品安全作為國家甚至超國家行動，高位推進改革；二是以風險為核心并以科學為基礎，強調多元主體和多樣手段在食品安全治理體系中的一致性，而不僅僅關注政府監(jiān)管職能；三是將頂層宏觀戰(zhàn)略和即時行動方案有機結合。

表1　食品安全戰(zhàn)略模式的國際比較

資料來源：作者整理。

(二)國內食品安全戰(zhàn)略研究進展

我國尚未有食品安全戰(zhàn)略的官方文本和政策實踐，學術界圍繞此話題進行了積極探索，同樣可分為若干模式。一是多方協(xié)作模式。如陳錫文、鄧楠、韓俊等較早提出我國食品安全戰(zhàn)略構想，從監(jiān)管國際經驗、支持體系、全過程控制、主要種類食品安全、技術性貿易壁壘等角度進行了系統(tǒng)研究，提出食品安全的戰(zhàn)略目標以及中長期發(fā)展思路[8]。與之類似的是，國務院發(fā)展研究中心課題組的基本思路是以科學為基礎提升食品產業(yè)競爭力和監(jiān)管能力，堅持全過程、預防、可追溯、透明等原則，從科技支撐、管理體制等13個方面入手，提高公眾健康水平[9]。二是監(jiān)管主導模式。如孫寶國、周應恒圍繞食品安全監(jiān)管提出策略框架，分析了我國食品安全工作存在的監(jiān)管缺位、失范、低效三大問題，指明了食品安全監(jiān)管制度調整的思路，在此基礎上分別提出監(jiān)管體制、機制、手段體系的改革建議[10]。三是技術支撐模式。如旭日干、龐國芳領銜的中國工程院課題組提出了國家食品安全中長期規(guī)劃發(fā)展路線圖，根據“戰(zhàn)略目標—基本原則—戰(zhàn)略措施—保障體系”邏輯框架，旨在提高風險發(fā)現能力，落實預防為主策略，促進監(jiān)管關口前移，實現可持續(xù)發(fā)展。該研究尤其強調國家食品安全重大科技戰(zhàn)略的重要性[11]。

上述文獻為下一步食品安全戰(zhàn)略研究提供了有益啟示。為了突破傳統(tǒng)線性監(jiān)管思維，構建層次更豐富、要素邊界更清晰的戰(zhàn)略體系，我們需要一個綜合、嚴謹、精細的框架。

三、“使命—結構—行動”分析框架

從學理上說，戰(zhàn)略具有基礎性、全局性、前瞻性三大特征。基礎性是組織基本架構和主體權責關系，全局性是系統(tǒng)各要素間關聯網絡，前瞻性是對規(guī)律和未來發(fā)展方向的把握。國家戰(zhàn)略一般以政府公共部門為主體，引入企業(yè)、非政府組織、消費者等參與方，通過若干子系統(tǒng)和政策措施以實現預設目標。研究表明，價值定位、治理結構、運作管理共同組成公共部門戰(zhàn)略管理分析框架[12]。因此我們選取戰(zhàn)略管理、組織理論和公共政策三個學理維度，構建綜合理論框架。

競爭戰(zhàn)略之父波特(Michael Porter)認為，戰(zhàn)略管理是組織確定使命并根據外部環(huán)境和內部要素實現使命的動態(tài)過程[13]。組織理論則關注體系架構、權責關系、分工協(xié)作等結構性問題。美國著名學者錢德勒(Alfred Chandler)提出，戰(zhàn)略決定結構，結構緊跟戰(zhàn)略[14]。這一論述將戰(zhàn)略目標與組織結構聯系在一起。公共政策研究更為廣泛，其中政策執(zhí)行是政策主體通過特定組織形式，采取相應措施達到政策目標的過程，實現從意愿到能力的轉變。

圖1　食品安全戰(zhàn)略三層分析框架資料來源：作者自制。

我們把食品安全戰(zhàn)略看作國家在特定歷史階段為實現目標的制度體系和政策任務，構建“使命—結構—行動”分析框架(圖1)，將其自上而下具體化為宏觀、中觀、微觀三個層次。其中，使命是食品安全在國家總體布局中的理念定位，回答“治理什么”的命題；結構是參與食品安全戰(zhàn)略的治理主體，回答“誰來治理”的命題；行動是為實現食品安全戰(zhàn)略使命的具體政策任務，回答“如何治理”的命題。

該分析框架與政策實踐高度契合?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》有關食品安全的論述就包括上述三個邏輯層次：第一層次是“實施食品安全戰(zhàn)略”，將食品安全提升到國家行動的高度；第二層次“形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系”是對治理主體的要求，將市場和社會與政府監(jiān)管相并列，協(xié)同推進食品安全治理現代化；第三層次是“讓人民群眾吃得放心”，政策落腳到共享發(fā)展和健康中國，需要具體行動來落實。

四、我國食品安全基本形勢

戰(zhàn)略研究首先要求全面、客觀分析我國食品安全形勢。習近平總書記強調，食品安全是“管”出來的，也是“產”出來的。這一論述表明食品安全狀況受多元因素影響，觀察視角也需要多樣化。接下來我們從消費水平、產業(yè)素質、監(jiān)管能力、城鄉(xiāng)差異等方面入手，分析當前食品安全的形勢和挑戰(zhàn)。

(一)時間維度：需求和供給的關系

需求和供給是市場基本關系，也是食品安全戰(zhàn)略的經濟基礎。國際經驗表明，食品安全風險受消費水平影響，高水平的需求決定高質量的供給[15]。由于穩(wěn)定的時間序列數據不可獲得，單個國家數據也缺乏代表性，研究基于不同國家和地區(qū)經濟社會發(fā)展水平差異，用時間橫截面數據替代。通過引入權威統(tǒng)計數據，分析2014年全球73個主要國家和地區(qū)恩格爾系數(食品支出占消費支出總額比例)和食品質量安全狀況得分，將數據標準化處理后進行對數回歸，除極個別異常值外，兩者呈顯著負相關關系(圖2)。在近百年發(fā)展歷程中，發(fā)達國家食品安全問題依次經歷了假冒偽劣、化學污染、新型風險三個階段，食品安全總體狀況隨消費水平提高不斷好轉?，F階段發(fā)達國家恩格爾系數普遍在15%以下，與之相對應的食品安全得分多在80分以上。由此可見，食品安全與經濟發(fā)展水平存在階段性關聯。

圖2　2014年全球73個主要國家(地區(qū))消費水平與食品安全狀況相關性資料來源：美國農業(yè)部網站，http://www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx；英國經濟學人雜志網站，http://foodsecurityindex.eiu.com/Resources。對數擬合優(yōu)度(R2)為0.497，置信區(qū)間為99%。

當前我國居民恩格爾系數為30.6%[16]，欠發(fā)達地區(qū)、低收入群體尤其是貧困戶的系數更高。由于整體消費水平偏低，低端市場的廣泛存在給低水平供給提供空間，甚至誘發(fā)生產經營者機會主義行為。經濟社會高速轉型決定了不同類型食品安全問題被壓縮在狹窄的時空范圍內，病原微生物污染、農藥獸藥濫用、重金屬污染、非法添加和摻雜使假等問題并存。根據前述《經濟學人》雜志的數據，2015年我國食品安全狀況得分僅為69.3分。供需兩側乏力導致食品市場結構不優(yōu)，我國正處于食品安全風險易發(fā)期，這一特定階段難以在短時間內逾越。

(二)結構維度：產業(yè)和監(jiān)管的關系

中國是個美食國度，也是食品產業(yè)大國。根據國家統(tǒng)計局數據，全國居民日均消費食品40億斤，各類菜名19000多種。2015年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入11.34萬億，占全國工業(yè)總產值比重10%以上，成為國內第一大工業(yè)行業(yè)和國民經濟重要支柱產業(yè)。然而與發(fā)達國家集中生產和有序流通的食品供應體系相比，我國食品產業(yè)基礎薄弱，表現為產業(yè)結構“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產經營者誠信意識和守法意識淡薄[17]。全國通過危害分析和關鍵控制點(HACCP)認證的企業(yè)僅占規(guī)模以上食品企業(yè)的10.44%。產業(yè)素質不高是我國食品安全基礎薄弱的最大制約因素[18]。

監(jiān)管和產業(yè)不是相對立的，強大的產業(yè)和強大的監(jiān)管互為支撐[19]。歐美國家食品產業(yè)發(fā)展離不開專業(yè)化監(jiān)管隊伍和強大監(jiān)管能力。如2013財年美國食品和藥物管理局實有雇員14648人，其中不少為擁有博士學位的專家，其直接監(jiān)管的食品生產經營企業(yè)僅5萬多家[20]。英國食品標準署(FSA)以及地方環(huán)境和衛(wèi)生部門(EHO)的食品安全檢查員要在大學經過4年正規(guī)學習方可上崗，監(jiān)管全國50多萬家食品生產經營企業(yè)[21]。反觀我國，食品藥品監(jiān)管人員編制長期在10萬左右，而各類有證的食品藥品生產經營主體數以百千萬計，監(jiān)管人員和監(jiān)管對象比例嚴重失衡。在監(jiān)管資源硬約束下，靜態(tài)審批替代動態(tài)檢查成為主要監(jiān)管手段，行業(yè)“潛規(guī)則”難以被發(fā)現。2013年機構改革后，人均監(jiān)管任務大幅增加，同時專業(yè)技術人員比例下降(表2)。食品大產業(yè)和弱監(jiān)管的結構性矛盾日益突出，阻礙了產業(yè)基礎優(yōu)化和監(jiān)管效能提升。

表2　2013年機構改革前后我國食品藥品監(jiān)管結構對比情況

資料來源：*國家食品藥品監(jiān)督管理局《2012年度統(tǒng)計年報》，其中監(jiān)管對象類型包括餐飲、藥品、保健食品、化妝品;**國家食品藥品監(jiān)督管理總局《2015年度食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計年報》，其中監(jiān)管對象類型包括全部食品藥品生產經營者;***國家食品藥品監(jiān)督管理總局《關于落實國務院電視電話會議精神進一步完善食品藥品監(jiān)管體制機制的報告》。經作者整理。

(三)空間維度：農村和城市的關系

我國現有2億多農民散戶從事種植養(yǎng)殖，監(jiān)管難度極大，農戶違法成本低，市場機制失靈。全國每年消耗大量農藥、化肥和農業(yè)塑料薄膜(表3)，粗放的農業(yè)生產模式導致化學污染成為當前食品安全的最大風險。據統(tǒng)計，2012年-2015年31個省會城市146種水果蔬菜農藥檢出率為54%-96.9%[11]。同時全國19.4%耕地土壤點位重金屬或有機污染超標[22]，超過60%的地下水監(jiān)測點水質為較差或極差[23]，工業(yè)化帶來的污染從環(huán)境源頭和本底影響食品安全。食品產業(yè)是“從農田到餐桌”的鏈條，食用農產品源頭治理壓力加大必然傳遞到下游生產加工、流通消費各環(huán)節(jié)。然而根據現行機構設置，上述工作分別由農業(yè)、國土、環(huán)保、食藥監(jiān)管部門負責，其往往以自身職能為出發(fā)點設置政策議程，政策缺乏互補性和一致性。

與此同時，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過50%，隨著城市流動人口增多，“生人社會”容易滋生惡意利益驅動行為，發(fā)生問題的概率隨之增加。加之互聯網(社交媒體)食品經營、海外代購等新業(yè)態(tài)不斷涌現，食品新技術和供應鏈條日趨復雜，食品安全風險在城市聚集。政府為回應消費者訴求加大監(jiān)管力度，城鄉(xiāng)間監(jiān)管投入愈加不均等，制售“問題食品”行為轉而流向監(jiān)管能力薄弱的農村?！安辉O防的農村，高風險的城市”形成惡性循環(huán)。

表3　當前我國農業(yè)化學投入品情況

資料來源：農業(yè)部副部長張?zhí)伊?農業(yè)面源污染防治工作有關情況[OL].中國政府網, http://www.gov.cn/xinwen/zb_xwb60/, 2015-04-14/2016-01-27.

五、食品安全戰(zhàn)略的理論內涵

(一)使命：共享、綠色、創(chuàng)新三大理念定位

在國家戰(zhàn)略框架下，食品安全已不再是單個部門的工作，而要留出制度接口，嵌入“五位一體”總布局和全面建成小康社會的歷史進程，與其他國家戰(zhàn)略共同形成內容銜接且功能耦合的制度閉環(huán)，用整體治理提升改革紅利。黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展新理念，其中創(chuàng)新、綠色、共享與食品安全關聯密切。研究以中發(fā)、國發(fā)文件為分析樣本，梳理了黨的十八大前后與食品安全(或公共安全、農產品質量安全)直接相關的重要表述，將其分類納入各發(fā)展理念，以此提出食品安全戰(zhàn)略使命和定位(表4)，具體包括三個方面。

表4　國家發(fā)展總布局視角下的食品安全

資料來源：《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)〔2015〕34號)，《中共中央國務院關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》(中發(fā)〔2011〕11號)，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》(中發(fā)〔2015〕12號)，《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》(中發(fā)〔2016〕1號)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，國務院關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見(國發(fā)〔2016〕8號)，《國務院機構改革和職能轉變方案》(2013年)。材料經作者整理。

1.全民共享食品安全基本公共服務，優(yōu)化供需結構

在“十一五”和“十二五”期間，食品安全被作為社會治理創(chuàng)新和公共安全體系的重要內容，其工作定位是防范突發(fā)食品安全事件，通過嚴肅問責的負向激勵守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性食品安全問題的底線。一些地方實行食品安全工作倒扣分制，其本身在政績考核中不占分，若出現食品安全事件則扣分甚至一票否決。這種責任機制表面上具有震懾力，實際上“不出事”的底線思維誘導政府監(jiān)管部門變通或抵觸，難以調動其忠誠執(zhí)行法規(guī)政策的積極性。

沒有全民健康就沒有全面小康，共建共享是中國特色社會主義的本質要求?！笆濉币?guī)劃將食品安全工作范式從保障安全底線轉變?yōu)樵鲞M健康福祉，并最終立足于共享發(fā)展。因此食品安全工作不僅僅是應對突發(fā)事件，還要管控產業(yè)源頭風險，改善城鄉(xiāng)居民尤其是低收入群體消費結構和營養(yǎng)水平，通過科學飲食防治慢性疾病。這就要求政府堅持以人民為中心發(fā)展理念，像過去解決溫飽問題一樣，讓全民共享食品安全基本公共服務。一是強化食品安全黨政同責，借鑒“省長管米袋子”、“市長管菜籃子”經驗，用最嚴肅的問責落實屬地責任。同時可考慮將各級黨委政府農村工作會議調整為農村和食品安全工作會議，加強政策銜接。二是將食品安全與地方政府和監(jiān)管部門官員職務晉升相兼容，通過政績考核的正向激勵引導其主動作為，用上限思維將工作“做出彩”。三是實現基本監(jiān)管服務均等化，科學測算監(jiān)管資源需求并建立財政投入和增長機制，避免連片貧困地區(qū)出現食品安全風險“洼地”。

2.將食品安全嵌入綠色發(fā)展，形成城鄉(xiāng)間良性循環(huán)

綠色是食品安全的基本條件，廣義的綠色表現在生態(tài)環(huán)境、生產模式和生活空間三方面。一是分類治理農業(yè)污染。農產品主產區(qū)要實行農業(yè)優(yōu)先績效評價，凈化產地生態(tài)環(huán)境，盡量減少工業(yè)化對農產品質量安全的影響；發(fā)達地區(qū)尤其是大城市以輸入型食品安全風險為主，可探索向輸出地進行食品安全生態(tài)環(huán)境補償；其他地區(qū)應協(xié)調好三次產業(yè)間關系。二是推進農業(yè)現代化?，F代物流的崛起和出口市場的拓展，正在倒逼農業(yè)生產模式由“餐桌到農田”轉變。應當以消費者需求為引導，推進農業(yè)生產模式集約化、規(guī)?；瑢⑿∞r戶融入協(xié)作式供應鏈，提升農業(yè)產業(yè)集中度，從源頭提升農產品質量安全。三是以新型城鎮(zhèn)化解決農民市民化問題，通過農民扎根城市實現農村土地流轉，從根本上改變傳統(tǒng)農戶分散經營模式。同樣重要的是，在城鎮(zhèn)化進程中提前規(guī)劃農貿市場、食品工業(yè)園區(qū)、餐飲聚集區(qū)等空間布局。

3.創(chuàng)新推動監(jiān)管升級和產業(yè)轉型，破解產管矛盾

創(chuàng)新是引領發(fā)展和監(jiān)管的第一動力，其核心是實現產業(yè)發(fā)展和產品安全相兼容，體現在三個方面。一是創(chuàng)新監(jiān)管模式，提升監(jiān)管效能。食藥監(jiān)管部門要跳出發(fā)證、檢查、處罰的固有思維，改變將大量精力用于行政許可的狀況，通過簡政放權釋放事中事后監(jiān)管資源。建立監(jiān)管信息和市場主體信用“雙公開”，監(jiān)管人員和監(jiān)管對象“雙隨機”的監(jiān)管方式。探索食品安全可追溯體系、強制責任保險、第三方檢驗檢測等市場嵌入型監(jiān)管手段。二是創(chuàng)新市場制度，打造食品安全產業(yè)，推動供給側結構性改革。食品安全是民生工程也是發(fā)展工程，正如綠色轉型催生了龐大的環(huán)保產業(yè)和生態(tài)經濟，我們同樣需要科學評估食品安全產業(yè)蘊含的市場效益。同時以“雙創(chuàng)”為契機，推動以創(chuàng)新、資本為核心要素的食品產業(yè)供給側結構性改革，通過優(yōu)化產業(yè)結構和提升產業(yè)素質激發(fā)生產經營者尚德守法的內生動力。三是創(chuàng)新治理技術，發(fā)揮第三方平臺、社交媒體等食品新業(yè)態(tài)優(yōu)勢，實現食品交易信息網上留痕和產品可追溯，推動產業(yè)發(fā)展與技術進步相融合。利用“互聯網+”、大數據等新型手段建立食品安全立體防控體系。建立國家食品安全大數據平臺，挖掘風險監(jiān)測、日常監(jiān)管、投訴舉報、執(zhí)法稽查、網絡輿情等大數據背后的隱形問題，實現智慧監(jiān)管。

(二)結構：市場、政府、社會三類治理主體

治理主體是食品安全戰(zhàn)略的實施者。國家治理現代化強調改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，食品安全戰(zhàn)略制度設計應當統(tǒng)籌各主體間關系。研究根據市場、政府、社會三類治理主體和事前、事中、事后三段治理環(huán)節(jié)，歸納出食品安全治理體系(表5)。

1.食品安全首先是生產出來的，企業(yè)要承擔起主體責任。監(jiān)管是政府依據一定規(guī)則對市場主體行為進行的引導和限制，其本質是對市場的矯正而非替代[24]。理想的食品安全治理體系，應該將各方面激勵和約束集中到生產經者行為上，將食品安全與生產經營者“身家性命”相捆綁，從而使優(yōu)勝劣汰的市場機制起決定作用。與西方從自由市場到監(jiān)管型國家的變遷路徑不同，我國是在市場和社會尚未發(fā)育的前提下建立現代監(jiān)管體系，“反向制度演進”使得市場未能有效發(fā)揮作用[25]。強調市場機制并不是否定監(jiān)管的作用，而是克服“委托—代理”式傳統(tǒng)線性監(jiān)管弊端，讓監(jiān)管回歸到其本原狀態(tài)。通過強化食品產業(yè)基礎，發(fā)揮信息公開、第三方參與、成本干預等市場手段的作用。

表5　食品安全治理體系一覽

資料來源：作者整理。

2.食品安全要實行最嚴格的監(jiān)管，政府負責查找和防治風險。明確各級政府監(jiān)管事權劃分，轉變“權責同構”的組織體系，防止監(jiān)管職責層層推諉。中央負責法規(guī)標準、監(jiān)管體制和企業(yè)生產經營行為規(guī)范等食品安全治理基礎性制度建設，建立國家食品安全基礎信息數據庫。省級集中負責食品生產企業(yè)行政許可和日常監(jiān)管，并查處重大食品安全違法行為。市縣兩級要落實屬地管理責任，實現“有責任、有崗位、有人員、有手段”，重點對食品經營企業(yè)開展日常檢查、抽檢和監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社會管理綜合治理網格，定格、定責、定人，聘請協(xié)管員、信息員負責網格內食品安全巡查，防止食品安全在第一線失守。

3.食品安全更需要治理，全社會要構建共治共享網絡。食品安全具有最廣泛的命運共同體，其風險多樣性決定了治理主體多元化。應當以社會治理精細化為指導，建立企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會共治格局[26]，優(yōu)化風險交流、貢獻獎勵、典型示范、科普教育、第三方參與等社會共治機制[27]，構建包容性共治體系，讓每個人自發(fā)地維護食品安全。現階段要重點推廣大眾參與式科普，建立生產經營者市場信用記錄，引導社會力量開展第三方巡查、檢驗檢測等工作。需要說明的是，劃分各主體間邊界的原則有三點：與企業(yè)效益兼容的都由市場解決，普通消費者可以自行判斷的交給社會，必須依靠公權力介入的才留給政府。

六、食品安全戰(zhàn)略行動方案建議

戰(zhàn)略需要頂層設計、行動方案、路徑過程的有機結合。在分析其理論內涵的基礎上，建議制定食品安全戰(zhàn)略行動方案。根據“基礎—載體—支撐—目標”的邏輯思路，研究運用德爾菲法調查了7名業(yè)內專家對食品安全戰(zhàn)略的劃分維度和具體測量方法。在此基礎上，從食品安全治理基礎設施建設、監(jiān)管體制改革、產業(yè)健康發(fā)展、保障水平提升等方面構建食品安全戰(zhàn)略核心指標體系(表6)。指標體系主要用于對接國際經驗并進行跨國比較，測量我國食品安全戰(zhàn)略實施進度，評估各地食品安全工作績效。

(一)基礎：食品安全治理基礎設施

完備的基礎設施是食品安全戰(zhàn)略的基本要求，通過增強治理能力防范食品安全系統(tǒng)性風險和持續(xù)提升保障水平。根據《1997年世界發(fā)展報告》對政府能力的經典定義，我們將食品安全治理基礎設施分為學習發(fā)展、獲取信號、識別風險三個方面，選取不同指標分別對應上述要素。

一是食品(食用農產品)安全標準與國際基本接軌，不斷更新監(jiān)管基準。在成熟市場經濟中，科學標準是商業(yè)行為起點和政府決策基礎。與發(fā)達國家相比，我國食品安全標準限量指標數量和配套檢驗方法都存在較大差距，采用國際標準和國外先進標準的比例偏低，間接帶來三鹿嬰幼兒奶粉事件等一系列系統(tǒng)性風險。因此完善標準是最重要的基礎設施，應強調風險分析和預防意識，以食品(食用農產品)安全國際采標率進行測量。二是基本健全食品安全追溯體系和信息平臺。《食品安全法》明確劃分了食品安全追溯工作職責：國家確立全程追溯制度，政府部門建立協(xié)作機制并提供公共服務，企業(yè)承擔追溯體系建設的主體責任。該項指標用食品生產企業(yè)追溯體系覆蓋率來衡量。三是實現監(jiān)督抽檢制度化，強化問題發(fā)現能力。鼓勵地方以國家食品安全城市創(chuàng)建為契機，建立食品安全監(jiān)管財政投入保障機制和增長機制，提高每千人食品安全抽檢批次，逐步實現重點企業(yè)、高風險產品監(jiān)督抽檢全覆蓋。

(二)載體：食品安全監(jiān)管體制

體制是國家機關機構設置、人員編制和權責關系等組織制度的總稱，本質上是一種行政資源配置方式。食品安全重在監(jiān)管，因此監(jiān)管體制成為食品安全戰(zhàn)略的載體，也是各級黨委政府落實食品安全責任的抓手。完善統(tǒng)一權威高效的監(jiān)管體制，需要從監(jiān)管機構設置模式、職業(yè)檢查員隊伍、綜合責任體系、監(jiān)管派出機構等方面著手。

表6　食品安全戰(zhàn)略核心指標體系

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一是獨立設置食品藥品監(jiān)管機構。2013年機構改革后，許多地方將工商行政、質量監(jiān)督、食藥監(jiān)管等部門成建制整合為市場監(jiān)督管理局，出現食品安全監(jiān)管資源增加但監(jiān)管能力削弱并存的局面[28]。要真正釋放機構改革紅利，應當根據中央精神獨立設置食藥監(jiān)管機構。綜合設置市場監(jiān)管機構的地方，要將食品安全監(jiān)管作為綜合執(zhí)法首要職責。同時學習環(huán)保部門經驗，鼓勵各地試點食品安全監(jiān)管省以下垂直管理體制，解決市場分割和地方保護問題。二是建立職業(yè)檢查員制度。食品安全監(jiān)管是技術性行政管理工作，要求監(jiān)管者具備較高業(yè)務素質。食品產業(yè)供給側結構性改革給監(jiān)管者專業(yè)能力提出更高要求。國家已出臺《專業(yè)技術類公務員管理規(guī)定(試行)》和《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定(試行)》?？蓞⒄辗ü?、檢察官的做法，建立職業(yè)化檢查員隊伍，實行檢查員專業(yè)職級與行政職務并行。依據每萬人口食品安全職業(yè)檢查員數量評估監(jiān)管人力資源，通過薪酬、晉升制度改革激勵檢查員提升專業(yè)監(jiān)管技能。三是建立科學的食品安全綜合責任體系。劃分地方政府領導責任、監(jiān)管部門責任、行業(yè)部門責任、企業(yè)主體責任的邊界，以建立食品安全綜合責任體系的虛擬變量，測量激勵約束機制的科學性。四是分區(qū)域科學配置監(jiān)管資源。我國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經濟社會發(fā)展存在巨大差異，決定了食品安全風險主要類型不同。可根據產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管資源的匹配程度并結合“一帶一路”、三大經濟發(fā)展區(qū)域，將全國劃分為若干監(jiān)管功能區(qū)，通過設置區(qū)域性監(jiān)管派出機構協(xié)調跨區(qū)域監(jiān)管事務和辦理重大案件。

(三)支撐：食品產業(yè)健康發(fā)展

發(fā)展與安全相兼容才是食品安全的“源頭活水”，因此產業(yè)競爭力成為食品安全戰(zhàn)略的支撐和內在要求。政府要通過監(jiān)管政策和產業(yè)政策打造優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，實現農產品種植養(yǎng)殖、食品生產加工、食品經營(流通、餐飲)全產業(yè)鏈條素質整體提升。

一是提高農產品供應水平。加強產地環(huán)境保護和源頭治理，實行嚴格的農業(yè)投入品使用管理制度。推廣高效低毒低殘留農藥，實施獸用抗菌藥治理行動。繼續(xù)推進農業(yè)標準化示范區(qū)、園藝作物標準園、標準化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))、水產健康養(yǎng)殖場建設。這一指標用區(qū)域內農業(yè)產業(yè)集中度來衡量。二是提升食品工業(yè)競爭力。發(fā)揮產業(yè)政策的激勵作用，創(chuàng)建優(yōu)質農產品和食品品牌。尤其要建立統(tǒng)一的食品生產經營者征信系統(tǒng)，研究和推進將食品安全信用評價結果與行業(yè)準入、融資信貸、稅收、用地審批等掛鉤，充分發(fā)揮其他領域對食品安全失信行為的制約作用。國際上通常用食品工業(yè)產值與農產品產量之比來測量一個地區(qū)食品工業(yè)競爭力，本研究遵循這一方法。三是全面提高食品企業(yè)質量管理水平。傳統(tǒng)監(jiān)管過分依賴市場準入門檻和產品限量標準，忽視生產經營過程中的操作規(guī)范?？山梃b藥品質量管理規(guī)范的經驗，規(guī)模以上食品生產企業(yè)普遍推行良好行為規(guī)范(GMP)以及危害分析和關鍵控制點認證(HACCP)，實現從政府為企業(yè)背書轉變?yōu)槠髽I(yè)為自己負責。以上述規(guī)范推行率和認證率測量食品生產經營行為是否可度量、可檢查。

(四)目標：食品安全保障水平

食品安全戰(zhàn)略的目標是提升食品安全保障水平，這也是食品安全工作的落腳點和根本評判標準。在宏觀層面，需要制定戰(zhàn)略路線圖和時間表，確保制度短期、中期、長期的連續(xù)性和一致性：到2017年即黨的十九大召開前，人民群眾食品安全滿意度顯著提升；到2020年也就是“十三五”末期，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系；到2035年，食品安全狀況達到中等發(fā)達國家水平；到2050年，實現食品安全治理現代化，為中華民族偉大復興中國夢奠定基本物質基礎。

在微觀層面，應改變單純追求監(jiān)督抽檢合格率等靜態(tài)指標的思路，從主客觀兩方面引入動態(tài)結果性標準，科學測量食品安全狀況。根據政府、市場、社會三方關系，實現三項目標：首先社會訴求及時得到監(jiān)管部門回應，其次監(jiān)管部門以問題導向對生產經營者開展有效監(jiān)管，最終讓人民群眾吃得放心。上述指標分別用食品安全投訴舉報辦結率、監(jiān)管人員人均查處食品案件數量以及專業(yè)第三方機構開展的消費者食品安全滿意度評分來測量。需要說明的是，目前的指標體系只涉及食品安全戰(zhàn)略框架核心要素，詳細的體系架構和次級指標選取另述之。

歸納而言，本研究力求跳出安全看安全，超越監(jiān)管談監(jiān)管，拓展食品安全戰(zhàn)略的視野和深度。構建“使命—結構—行動”框架，分析我國食品安全領域基本矛盾。首先是將食品安全嵌入國家治理現代化的宏觀背景，探討五大發(fā)展新理念對食品安全的輻射作用。其次是從政府、市場、社會關系視角闡述食品安全戰(zhàn)略的主體及其關聯，構建多元化治理體系。最后提出食品安全戰(zhàn)略行動的核心指標體系?？傊挥欣斡浽鲞M人民群眾健康福祉的初心，才能持續(xù)推動我國食品安全工作從傳統(tǒng)監(jiān)管向現代治理轉型。

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(本文責編：辛城)

Basic Framework of Food Safety Strategy in China

HU Ying-lian

(Department of Social & Cultural Studies, Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China)

Food Safety Strategy (FSS) is an essential, systematic and prospective framework of food safety governance. International community has developed three models of food safety system. China is still facing some challenges in food consumption structure, food industrial infrastructure, food safety regulatory capacity and urban-rural disparity. Based on multiple disciplines, “mission-structure-operation” framework is constructed. Sharing, green, innovation compose of value tier; marketplace, government regulation, social governance are three major parties in governance system. FSS Index including four operation plans is introduced to achieve institutional transition of traditional regulation to modern governance.

food safety; strategic plan; government regulation; modernization of national governance; 13thFive Year Plan

2016-03-11

2016-09-08

胡穎廉(1982-)，男，浙江紹興人，國家行政學院社會和文化教研部副教授，清華大學法學本科和管理學博士，研究方向：政府監(jiān)管。

D035.1

A

1002-9753(2016)09-0018-10