程安林

【摘要】就國(guó)家審計(jì)構(gòu)建而言，國(guó)家審計(jì)是政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的產(chǎn)物，體現(xiàn)了特定環(huán)境對(duì)國(guó)家審計(jì)功能的基本要求。國(guó)家審計(jì)作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，從而將審計(jì)的作用從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提升到完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督權(quán)力機(jī)制的政治層面，在此政治背景條件下，我們研究國(guó)家審計(jì)在權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控的基點(diǎn)和形式，并提出完善國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控的建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)權(quán)力監(jiān)控監(jiān)控基點(diǎn)監(jiān)控形式

【中圖分類號(hào)】F239.44

黨的十八屆四中全會(huì)后發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）正式提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的改革目標(biāo)及重大任務(wù)，提出要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，明確了“審計(jì)監(jiān)督及完善審計(jì)制度”在推進(jìn)依法治國(guó)目標(biāo)的重要地位及重大作用，因此，我們有必要從依法治國(guó)的高度對(duì)國(guó)家審計(jì)與權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控的背景

如何提高公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源問(wèn)題一直是世界各國(guó)政府部門研究著力解決的重大問(wèn)題之一，由于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的合理安排具有重要影響，進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的運(yùn)行，因此，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序、保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全是建立國(guó)家審計(jì)的根本性目標(biāo)及內(nèi)容，國(guó)家審計(jì)制度作為政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序行為的修正制度，主要通過(guò)約束機(jī)制和引導(dǎo)機(jī)制兩種方式進(jìn)行修正。作為約束機(jī)制，政府應(yīng)將國(guó)家審計(jì)監(jiān)督納入政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督制度中，以國(guó)家審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)界定國(guó)家審計(jì)行為建立及運(yùn)行機(jī)制，將國(guó)家審計(jì)行為限定在資源有效配置的框架內(nèi)進(jìn)行，即國(guó)家審計(jì)行為必須而且只能在國(guó)家審計(jì)法規(guī)所確立的目標(biāo)要素內(nèi)進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)；作為引導(dǎo)機(jī)制，政府應(yīng)將國(guó)家審計(jì)制度作為監(jiān)督公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的理想模式，引導(dǎo)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源按照確立的經(jīng)濟(jì)秩序行為模式發(fā)展，從而促進(jìn)國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！皩?duì)公共資源、公共財(cái)政、公有資產(chǎn)等的配置、管理、使用的權(quán)力和責(zé)任，賦予和委托給了某些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人。對(duì)于這些權(quán)力行使得如何、責(zé)任履行得如何，國(guó)家又通過(guò)法律授權(quán)給專門的機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督，這個(gè)專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督就是國(guó)家審計(jì)”（劉家義，2011）。因此，國(guó)家及政府部門為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，提高經(jīng)濟(jì)資源配置等就應(yīng)依靠國(guó)家權(quán)力構(gòu)建國(guó)家審計(jì)制度等行政權(quán)力對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行行政性監(jiān)控，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督作為一個(gè)重要的國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)以國(guó)家及政府名義，通過(guò)法律和行政手段創(chuàng)立、規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，并以國(guó)家或政府強(qiáng)制力保證實(shí)施。特別是十七大報(bào)告、十八大報(bào)告及十八屆四中全會(huì)后發(fā)布的《決定》等把國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督寫(xiě)進(jìn)了黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告及黨的決定中，這說(shuō)明時(shí)代賦予了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、防止腐敗、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、依法治國(guó)等方面的任務(wù)，審計(jì)的作用從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提升到完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督權(quán)力機(jī)制的政治層面，在此政治背景條件下，我們應(yīng)認(rèn)真研究國(guó)家審計(jì)在權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控方面的相關(guān)問(wèn)題。

二、國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控的基點(diǎn)

政府推行國(guó)家審計(jì)制度是以國(guó)家及其權(quán)力機(jī)關(guān)授予的權(quán)力對(duì)國(guó)家審計(jì)各控制主體關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，國(guó)家審計(jì)是對(duì)國(guó)家財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和其他公共資源使用情況的審計(jì)，而公共資源的使用者是政府官員，審計(jì)監(jiān)督公共資源，也就是對(duì)人的監(jiān)督，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為（劉家義，2012）。因此，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)是監(jiān)督人對(duì)權(quán)力的運(yùn)用。在國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)督與制約的過(guò)程中，權(quán)力運(yùn)用與權(quán)利監(jiān)督是一種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。國(guó)家審計(jì)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，通過(guò)國(guó)家立法和審計(jì)執(zhí)法手段，監(jiān)督擁有權(quán)力的部門、單位、崗位和個(gè)人的權(quán)力行為，使其恰當(dāng)運(yùn)用權(quán)力，真正達(dá)到權(quán)為民用。擁有權(quán)力的單位和個(gè)人作為權(quán)力執(zhí)行的主體，要按照權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，科學(xué)、合理的運(yùn)用權(quán)力，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行，提高資源配置的效率。因此，落實(shí)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，保障對(duì)權(quán)力的支配權(quán)，使權(quán)力在當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中得到有效的制約和保護(hù)，是我國(guó)國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約的基本要求。

1.權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督主體的獨(dú)立性

我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》都規(guī)定了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)在依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)過(guò)程中，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉，使審計(jì)監(jiān)督具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的大小直接影響國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)能在多大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，“獨(dú)立性是影響權(quán)力審計(jì)控制效果的關(guān)鍵因素，獨(dú)立性越強(qiáng)，權(quán)力審計(jì)控制效果就越好”（董延安，2007）。在國(guó)家審計(jì)中，審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)封閉性的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)在審計(jì)人員的精神獨(dú)立、審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立和審計(jì)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。從國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)的封閉性角度來(lái)看，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性將開(kāi)拓對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約機(jī)制，將對(duì)權(quán)力監(jiān)督的主體確定為具有獨(dú)立性的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，這從本質(zhì)上決定了國(guó)家審計(jì)行使權(quán)力監(jiān)督職能的客觀性。

2.權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督行為的合法性

“合法性是權(quán)力的前提，沒(méi)有法律上的根據(jù)，不但無(wú)以行使權(quán)力，而且不存在所謂權(quán)力”（謝暉， 1997）。對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)特征，而且是國(guó)家審計(jì)的法定職責(zé)，這是國(guó)家審計(jì)依法行使對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要依據(jù)。在我國(guó)目前的審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府職能部門，其職責(zé)范圍要圍繞黨和政府在一定時(shí)期的工作重點(diǎn)來(lái)確定。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是當(dāng)前黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要工作，審計(jì)監(jiān)督作為廉政建設(shè)和抑制腐敗的一個(gè)重要手段，應(yīng)將對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督作為一項(xiàng)重要的法定職責(zé)。實(shí)踐證明，不受監(jiān)督與制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，因此，為了確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)政府廉政高效，依法行政，真正做到和諧社會(huì)，就必須大力強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約的機(jī)制和力度。

3.權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性

從系統(tǒng)論看，國(guó)家審計(jì)是一個(gè)包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和制度等的一個(gè)復(fù)雜開(kāi)放式系統(tǒng)，國(guó)家審計(jì)是依法行使對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，而國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用觸及社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，因此，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督內(nèi)容就涵蓋了權(quán)力在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活方方面面的運(yùn)用。在實(shí)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，應(yīng)將審計(jì)重點(diǎn)從過(guò)去僅對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的合法性、合規(guī)性的審計(jì)，轉(zhuǎn)到對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。因?yàn)闄?quán)力的濫用，不僅有可能導(dǎo)致腐敗，而且影響社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行，從而危害社會(huì)。

4.權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督層次的綜合性

與權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)中的其他監(jiān)督形式相比，審計(jì)監(jiān)督具有監(jiān)督的綜合性。黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式都是對(duì)某一個(gè)方面權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，很難將當(dāng)前經(jīng)濟(jì)上的違法違紀(jì)、決策失誤等權(quán)力濫用的問(wèn)題查清查透。而審計(jì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行全過(guò)程和全方位監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)的范圍幾乎涵蓋了所有的權(quán)力部門，在審計(jì)監(jiān)督中，既可對(duì)被審計(jì)單位，又可對(duì)直接責(zé)任人，從而便于發(fā)現(xiàn)普遍性和規(guī)律性問(wèn)題，從宏觀角度提出完善制度和政策的建議，以實(shí)施對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。

三、國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控的形式

權(quán)力監(jiān)督的形式是權(quán)力監(jiān)督內(nèi)容的外在體現(xiàn)，權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容決定權(quán)力監(jiān)督的形式。隨著審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容的不斷拓展和變化，對(duì)權(quán)力監(jiān)督的形式也須不斷發(fā)展和變化，并與之相適應(yīng)。在國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)督工作中，選擇和采用什么樣的監(jiān)督形式主要取決于對(duì)權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容，有時(shí)還要用幾種監(jiān)督形式同時(shí)并用或相繼運(yùn)用對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)督主要有以下幾種監(jiān)督形式：

1.日常監(jiān)督

日常監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位權(quán)力運(yùn)用所進(jìn)行的時(shí)實(shí)監(jiān)督。權(quán)力運(yùn)用的主要方面是支配和管理財(cái)政財(cái)務(wù)收支，權(quán)力濫用則主要表現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)的損失和浪費(fèi)。國(guó)家審計(jì)作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的長(zhǎng)效機(jī)制，將審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)從單純的“馬后炮”審計(jì)監(jiān)督，轉(zhuǎn)向日常跟蹤審計(jì)的“馬前卒”審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)督的范圍從以違法違紀(jì)現(xiàn)象為主轉(zhuǎn)為重大行為、重大決策為主的權(quán)力運(yùn)用。當(dāng)然，日常跟蹤審計(jì)并不是要求審計(jì)人員時(shí)刻都在被審計(jì)單位現(xiàn)場(chǎng)，而是要按行政程序主線對(duì)權(quán)力的職責(zé)范圍、辦事程序、決策機(jī)制等各項(xiàng)工作情況進(jìn)行審計(jì)，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，減少個(gè)人因素對(duì)權(quán)力運(yùn)行的干預(yù)。國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力實(shí)行日常監(jiān)督的形式多種多樣，其主要特點(diǎn)有：一是廣泛性和普遍性，國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督；二是經(jīng)常性與連續(xù)性，國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的日常管理和各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行時(shí)實(shí)的監(jiān)督。

2.專項(xiàng)監(jiān)督

專項(xiàng)監(jiān)督是由國(guó)家審計(jì)針對(duì)被審計(jì)單位某項(xiàng)特定權(quán)力問(wèn)題而進(jìn)行的監(jiān)督。對(duì)權(quán)力采用專項(xiàng)監(jiān)督形式一般有三種情況：一是在一定時(shí)期，為了貫徹落實(shí)黨和國(guó)家確定的某項(xiàng)任務(wù)而對(duì)某項(xiàng)權(quán)力開(kāi)展的專項(xiàng)監(jiān)督；二是根據(jù)國(guó)務(wù)院和審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)的批示，對(duì)政府某項(xiàng)權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中存在的問(wèn)題而進(jìn)行的權(quán)力監(jiān)督；三是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)年度工作任務(wù)，統(tǒng)籌安排的某項(xiàng)專項(xiàng)權(quán)力檢查。國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督具有以下特點(diǎn)：一是專項(xiàng)性與單一性。國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)用的某一項(xiàng)或某一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，一般不延伸，所以其監(jiān)督的針對(duì)性強(qiáng)；二是即時(shí)性和時(shí)效性。國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)用一般是依情況隨時(shí)安排，由于對(duì)權(quán)力實(shí)施即時(shí)專項(xiàng)監(jiān)督，所以其監(jiān)督的時(shí)效性強(qiáng)。

3.專案監(jiān)督

專案監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)根據(jù)相關(guān)線索對(duì)被審計(jì)單位在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中權(quán)力運(yùn)用問(wèn)題開(kāi)展的專門監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力進(jìn)行專案監(jiān)督時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持以下原則：一是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須遵照國(guó)家的法律、法規(guī)和政策所規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序?qū)?quán)力運(yùn)行存在問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，不濫用審計(jì)監(jiān)督檢查權(quán)；二是對(duì)權(quán)力運(yùn)行問(wèn)題的監(jiān)督，應(yīng)做到事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確。國(guó)家審計(jì)對(duì)違規(guī)權(quán)力實(shí)行專案審計(jì)監(jiān)督具有以下特點(diǎn)：一是針對(duì)性與復(fù)雜性。國(guó)家審計(jì)通常針對(duì)權(quán)力違規(guī)的特定事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，而權(quán)力運(yùn)用涉及到各種關(guān)系，使權(quán)力的監(jiān)督變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜；二是嚴(yán)肅性與政策性。由于對(duì)違規(guī)權(quán)力問(wèn)題的審計(jì)關(guān)系到被審計(jì)單位和當(dāng)事人的法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)利益和政治聲譽(yù)，因此，國(guó)家審計(jì)必須嚴(yán)格按照國(guó)家法律、政策進(jìn)行權(quán)力審計(jì)，合理界定權(quán)力運(yùn)用是否存在違規(guī)行為；三是突擊性與事后性。為有效制止濫用權(quán)力問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)集中力量，攻其不備，及時(shí)查清濫用權(quán)力的事實(shí)，從而有效地揭發(fā)并制止權(quán)力濫用行為。

四、完善國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控的建議

完善和深化國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它有賴于我國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國(guó)家審計(jì)應(yīng)根據(jù)變化了的形勢(shì)不斷完善和加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

（一）改革國(guó)家審計(jì)體制

我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制屬于典型的行政型體制，這種具有濃厚政府內(nèi)部審計(jì)色彩的體制目前已明顯限制了審計(jì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。由于審計(jì)體制屬于上層建筑，對(duì)審計(jì)體制的改革不同于經(jīng)濟(jì)體制與其他行政部門管理體制的改革，審計(jì)作為一種強(qiáng)有力的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在對(duì)國(guó)家各種權(quán)力的制衡中起著舉足輕重的作用，近年來(lái)的審計(jì)監(jiān)督成果已充分顯示了審計(jì)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督效果。因此，對(duì)審計(jì)體制的改革應(yīng)與政治改革同步，我們認(rèn)為，審計(jì)體制的改革必須限定在《憲法》框架內(nèi)，重點(diǎn)對(duì)以下問(wèn)題實(shí)現(xiàn)變革。

1.審計(jì)組織關(guān)系的變革

審計(jì)組織改革的出發(fā)點(diǎn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有利于提高審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，從技術(shù)操作層面上看，我們可以吸收和借鑒西方國(guó)家的立法型、司法型和獨(dú)立型的審計(jì)模式，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和可行性，通過(guò)制度創(chuàng)新或制度移植探討我國(guó)審計(jì)組織的模型，在人大系統(tǒng)逐步建立新的審計(jì)體制，以推動(dòng)國(guó)家審計(jì)與立法監(jiān)督相結(jié)合，逐步以立法機(jī)關(guān)的力量來(lái)推動(dòng)國(guó)家審計(jì)從依賴于行政權(quán)力中脫離出來(lái)，并把政府對(duì)立法機(jī)關(guān)承擔(dān)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的權(quán)力履行情況列為主要審計(jì)和評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容。

2.審計(jì)人事任免的變革

現(xiàn)行《審計(jì)法》規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，這使上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)干部的任命失去控制權(quán)，因此，為了使審計(jì)機(jī)關(guān)能有效地對(duì)本級(jí)政府各部門的權(quán)力獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，將現(xiàn)行《審計(jì)法》修改為地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)在提請(qǐng)決定前須經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)同意，從而加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“人”的管理，使下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的“人”能夠無(wú)后顧之憂地肩負(fù)起對(duì)本級(jí)政府各部門權(quán)力運(yùn)行情況的監(jiān)督。

3、審計(jì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的變革

經(jīng)費(fèi)是審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的條件，《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。審計(jì)經(jīng)費(fèi)如得不到保證，既影響審計(jì)工作的正常開(kāi)展，又影響審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約，造成惡性循環(huán)。因此，為了保證審計(jì)機(jī)關(guān)正常的審計(jì)經(jīng)費(fèi)，我們可以改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度，與組織上實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制相適應(yīng)，經(jīng)費(fèi)上也實(shí)行垂直的劃撥體制，中央和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算，每年全國(guó)人大指派有關(guān)機(jī)構(gòu)核定全國(guó)審計(jì)所需經(jīng)費(fèi)總額，由審計(jì)署每年從中央財(cái)政中將得到的省市縣三級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)層層下?lián)?，徹底割斷地方審?jì)機(jī)關(guān)與地方政府和其他被審計(jì)單位的關(guān)系，從而使審計(jì)機(jī)關(guān)真正成為對(duì)各部門權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的主體。

（二）提高審計(jì)信息透明性

對(duì)國(guó)家審計(jì)來(lái)說(shuō)，要發(fā)揮其監(jiān)督和制約權(quán)力、防范權(quán)力腐敗和反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、監(jiān)控經(jīng)濟(jì)秩序的作用，就應(yīng)充分披露審計(jì)信息，保證審計(jì)信息透明。審計(jì)信息的透明與否，很大程度地影響著國(guó)家審計(jì)能否充分發(fā)揮其監(jiān)督和制約權(quán)力的作用，影響民主政治建設(shè)能否順利推進(jìn)。在這種環(huán)境下，提高國(guó)家審計(jì)信息透明度成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

增加審計(jì)信息的透明度是國(guó)家審計(jì)增加對(duì)權(quán)力監(jiān)督的重要途徑之一，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)提高審計(jì)信息透明度使得公眾能夠了解政府的權(quán)力運(yùn)用情況，從而激發(fā)公眾的參政議政意識(shí)，提高公民權(quán)力的保護(hù)意識(shí)，有效發(fā)揮公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，大大威懾權(quán)力人對(duì)權(quán)力的濫用。按照信息不對(duì)稱理論，公眾和政府一個(gè)作為外部人，一個(gè)作為內(nèi)部人，兩者就權(quán)力運(yùn)用存在著信息不對(duì)稱。如果這種信息不對(duì)稱持續(xù)存在或嚴(yán)重惡化，由于雙方追求的目標(biāo)不一致，就會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府的不信任，社會(huì)矛盾會(huì)進(jìn)一步激化。因此，增加透明度一方面使外界對(duì)審計(jì)系統(tǒng)運(yùn)行情況明確，從而更好地支持和配合審計(jì)工作；另一方面透明可以揭示審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部存在的問(wèn)題，督促國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)有效行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。只有增加審計(jì)信息的透明度，才能有效發(fā)揮國(guó)家審計(jì)通過(guò)以權(quán)制權(quán)和以民治權(quán)來(lái)監(jiān)督權(quán)力的作用，以此來(lái)維護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和公眾利益。

國(guó)家審計(jì)的透明性主要體現(xiàn)在審計(jì)結(jié)果透明和審計(jì)程序透明兩個(gè)方面，審計(jì)結(jié)果是審計(jì)系統(tǒng)的工作成果，審計(jì)結(jié)果透明使國(guó)家審計(jì)接受了社會(huì)的監(jiān)督，增加了國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的公正性；審計(jì)程序是控制審計(jì)質(zhì)量、維護(hù)審計(jì)權(quán)威性的保證，審計(jì)程序透明使國(guó)家審計(jì)接受外界的監(jiān)督，提高國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威性。因此，應(yīng)該提高審計(jì)透明度，建立強(qiáng)制性的審計(jì)結(jié)果公告制度，對(duì)審計(jì)報(bào)告實(shí)行“直通車”，全面反映審計(jì)情況和表達(dá)審計(jì)意見(jiàn)，并向社會(huì)公布，將對(duì)權(quán)力的監(jiān)督置于“陽(yáng)光”之下。

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