程安林

【摘要】就國家審計構(gòu)建而言，國家審計是政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的產(chǎn)物，體現(xiàn)了特定環(huán)境對國家審計功能的基本要求。國家審計作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，從而將審計的作用從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提升到完善權(quán)力運行和監(jiān)督權(quán)力機(jī)制的政治層面，在此政治背景條件下，我們研究國家審計在權(quán)力運行監(jiān)控的基點和形式，并提出完善國家審計對權(quán)力運行監(jiān)控的建議。

【關(guān)鍵詞】國家審計權(quán)力監(jiān)控監(jiān)控基點監(jiān)控形式

【中圖分類號】F239.44

黨的十八屆四中全會后發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）正式提出全面推進(jìn)依法治國的改革目標(biāo)及重大任務(wù)，提出要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，明確了“審計監(jiān)督及完善審計制度”在推進(jìn)依法治國目標(biāo)的重要地位及重大作用，因此，我們有必要從依法治國的高度對國家審計與權(quán)力運行監(jiān)控問題進(jìn)行研究。

一、國家審計對權(quán)力運行監(jiān)控的背景

如何提高公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源問題一直是世界各國政府部門研究著力解決的重大問題之一，由于國家審計監(jiān)督對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的合理安排具有重要影響，進(jìn)而影響到整個國家經(jīng)濟(jì)秩序的運行，因此，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序、保障國家財產(chǎn)安全是建立國家審計的根本性目標(biāo)及內(nèi)容，國家審計制度作為政府對國家經(jīng)濟(jì)秩序行為的修正制度，主要通過約束機(jī)制和引導(dǎo)機(jī)制兩種方式進(jìn)行修正。作為約束機(jī)制，政府應(yīng)將國家審計監(jiān)督納入政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理監(jiān)督制度中，以國家審計監(jiān)督目標(biāo)界定國家審計行為建立及運行機(jī)制，將國家審計行為限定在資源有效配置的框架內(nèi)進(jìn)行，即國家審計行為必須而且只能在國家審計法規(guī)所確立的目標(biāo)要素內(nèi)進(jìn)行，從而實現(xiàn)國家審計目標(biāo)；作為引導(dǎo)機(jī)制，政府應(yīng)將國家審計制度作為監(jiān)督公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的理想模式，引導(dǎo)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源按照確立的經(jīng)濟(jì)秩序行為模式發(fā)展，從而促進(jìn)國家審計目標(biāo)的實現(xiàn)?！皩操Y源、公共財政、公有資產(chǎn)等的配置、管理、使用的權(quán)力和責(zé)任，賦予和委托給了某些公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其權(quán)力人。對于這些權(quán)力行使得如何、責(zé)任履行得如何，國家又通過法律授權(quán)給專門的機(jī)關(guān)對其監(jiān)督，這個專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督就是國家審計”（劉家義，2011）。因此，國家及政府部門為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序、保障國家經(jīng)濟(jì)安全，提高經(jīng)濟(jì)資源配置等就應(yīng)依靠國家權(quán)力構(gòu)建國家審計制度等行政權(quán)力對國家經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行行政性監(jiān)控，國家審計監(jiān)督作為一個重要的國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)以國家及政府名義，通過法律和行政手段創(chuàng)立、規(guī)定權(quán)利和義務(wù)，并以國家或政府強(qiáng)制力保證實施。特別是十七大報告、十八大報告及十八屆四中全會后發(fā)布的《決定》等把國家審計對權(quán)力制約和監(jiān)督寫進(jìn)了黨的全國代表大會報告及黨的決定中，這說明時代賦予了國家審計機(jī)關(guān)在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、防止腐敗、加強(qiáng)對權(quán)力運行的監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、依法治國等方面的任務(wù)，審計的作用從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提升到完善權(quán)力運行和監(jiān)督權(quán)力機(jī)制的政治層面，在此政治背景條件下，我們應(yīng)認(rèn)真研究國家審計在權(quán)力運行監(jiān)控方面的相關(guān)問題。

二、國家審計對權(quán)力運行監(jiān)控的基點

政府推行國家審計制度是以國家及其權(quán)力機(jī)關(guān)授予的權(quán)力對國家審計各控制主體關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，國家審計是對國家財政、財務(wù)收支和其他公共資源使用情況的審計，而公共資源的使用者是政府官員，審計監(jiān)督公共資源，也就是對人的監(jiān)督，對權(quán)力的監(jiān)督。國家審計作為一種制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為（劉家義，2012）。因此，國家審計監(jiān)督的本質(zhì)是監(jiān)督人對權(quán)力的運用。在國家審計對權(quán)力監(jiān)督與制約的過程中，權(quán)力運用與權(quán)利監(jiān)督是一種對立統(tǒng)一關(guān)系。國家審計作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，通過國家立法和審計執(zhí)法手段，監(jiān)督擁有權(quán)力的部門、單位、崗位和個人的權(quán)力行為，使其恰當(dāng)運用權(quán)力，真正達(dá)到權(quán)為民用。擁有權(quán)力的單位和個人作為權(quán)力執(zhí)行的主體，要按照權(quán)力運行機(jī)制，科學(xué)、合理的運用權(quán)力，以保障經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的正常運行，提高資源配置的效率。因此，落實對權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，保障對權(quán)力的支配權(quán)，使權(quán)力在當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)運行中得到有效的制約和保護(hù)，是我國國家審計對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約的基本要求。

1.權(quán)力運行監(jiān)督主體的獨立性

我國《憲法》和《審計法》都規(guī)定了國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)該依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，審計機(jī)關(guān)在依法行使審計監(jiān)督權(quán)過程中，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干涉，使審計監(jiān)督具有較強(qiáng)的獨立性。國家審計獨立性的大小直接影響國家審計系統(tǒng)能在多大程度上實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，“獨立性是影響權(quán)力審計控制效果的關(guān)鍵因素，獨立性越強(qiáng)，權(quán)力審計控制效果就越好”（董延安，2007）。在國家審計中，審計獨立性是審計封閉性的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)在審計人員的精神獨立、審計機(jī)構(gòu)獨立和審計經(jīng)費獨立。從國家審計系統(tǒng)的封閉性角度來看，國家審計獨立性將開拓對權(quán)力運行的監(jiān)督與制約機(jī)制，將對權(quán)力監(jiān)督的主體確定為具有獨立性的國家審計機(jī)關(guān)，這從本質(zhì)上決定了國家審計行使權(quán)力監(jiān)督職能的客觀性。

2.權(quán)力運行監(jiān)督行為的合法性

“合法性是權(quán)力的前提，沒有法律上的根據(jù)，不但無以行使權(quán)力，而且不存在所謂權(quán)力”（謝暉， 1997）。對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是國家審計的本質(zhì)特征，而且是國家審計的法定職責(zé)，這是國家審計依法行使對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要依據(jù)。在我國目前的審計體制下，國家審計機(jī)關(guān)作為政府職能部門，其職責(zé)范圍要圍繞黨和政府在一定時期的工作重點來確定。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是當(dāng)前黨和國家的一項重要工作，審計監(jiān)督作為廉政建設(shè)和抑制腐敗的一個重要手段，應(yīng)將對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督作為一項重要的法定職責(zé)。實踐證明，不受監(jiān)督與制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，因此，為了確保經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的正常運行，實現(xiàn)政府廉政高效，依法行政，真正做到和諧社會，就必須大力強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約的機(jī)制和力度。

3.權(quán)力運行監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性

從系統(tǒng)論看，國家審計是一個包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和制度等的一個復(fù)雜開放式系統(tǒng)，國家審計是依法行使對國家權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，而國家權(quán)力的運用觸及社會政治經(jīng)濟(jì)生活的各個方面，因此，國家審計的監(jiān)督內(nèi)容就涵蓋了權(quán)力在社會政治經(jīng)濟(jì)生活方方面面的運用。在實行審計監(jiān)督時，應(yīng)將審計重點從過去僅對經(jīng)濟(jì)事項的合法性、合規(guī)性的審計，轉(zhuǎn)到對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。因為權(quán)力的濫用，不僅有可能導(dǎo)致腐敗，而且影響社會政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的正常運行，從而危害社會。

4.權(quán)力運行監(jiān)督層次的綜合性

與權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)中的其他監(jiān)督形式相比，審計監(jiān)督具有監(jiān)督的綜合性。黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式都是對某一個方面權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，很難將當(dāng)前經(jīng)濟(jì)上的違法違紀(jì)、決策失誤等權(quán)力濫用的問題查清查透。而審計是對經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行全過程和全方位監(jiān)督，國家審計的范圍幾乎涵蓋了所有的權(quán)力部門，在審計監(jiān)督中，既可對被審計單位，又可對直接責(zé)任人，從而便于發(fā)現(xiàn)普遍性和規(guī)律性問題，從宏觀角度提出完善制度和政策的建議，以實施對權(quán)力的制約與監(jiān)督。

三、國家審計對權(quán)力運行監(jiān)控的形式

權(quán)力監(jiān)督的形式是權(quán)力監(jiān)督內(nèi)容的外在體現(xiàn)，權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容決定權(quán)力監(jiān)督的形式。隨著審計監(jiān)督內(nèi)容的不斷拓展和變化，對權(quán)力監(jiān)督的形式也須不斷發(fā)展和變化，并與之相適應(yīng)。在國家審計對權(quán)力監(jiān)督工作中，選擇和采用什么樣的監(jiān)督形式主要取決于對權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容，有時還要用幾種監(jiān)督形式同時并用或相繼運用對權(quán)力的監(jiān)督，國家審計對權(quán)力監(jiān)督主要有以下幾種監(jiān)督形式：

1.日常監(jiān)督

日常監(jiān)督是國家審計對被審計單位權(quán)力運用所進(jìn)行的時實監(jiān)督。權(quán)力運用的主要方面是支配和管理財政財務(wù)收支，權(quán)力濫用則主要表現(xiàn)為國有資產(chǎn)的損失和浪費。國家審計作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為了實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的長效機(jī)制，將審計監(jiān)督活動從單純的“馬后炮”審計監(jiān)督，轉(zhuǎn)向日常跟蹤審計的“馬前卒”審計監(jiān)督，監(jiān)督的范圍從以違法違紀(jì)現(xiàn)象為主轉(zhuǎn)為重大行為、重大決策為主的權(quán)力運用。當(dāng)然，日常跟蹤審計并不是要求審計人員時刻都在被審計單位現(xiàn)場，而是要按行政程序主線對權(quán)力的職責(zé)范圍、辦事程序、決策機(jī)制等各項工作情況進(jìn)行審計，以規(guī)范權(quán)力運行，減少個人因素對權(quán)力運行的干預(yù)。國家審計對權(quán)力實行日常監(jiān)督的形式多種多樣，其主要特點有：一是廣泛性和普遍性，國家審計對權(quán)力活動進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)督；二是經(jīng)常性與連續(xù)性，國家審計對權(quán)力的日常管理和各個環(huán)節(jié)實行時實的監(jiān)督。

2.專項監(jiān)督

專項監(jiān)督是由國家審計針對被審計單位某項特定權(quán)力問題而進(jìn)行的監(jiān)督。對權(quán)力采用專項監(jiān)督形式一般有三種情況：一是在一定時期，為了貫徹落實黨和國家確定的某項任務(wù)而對某項權(quán)力開展的專項監(jiān)督；二是根據(jù)國務(wù)院和審計署領(lǐng)導(dǎo)的批示，對政府某項權(quán)力運用過程中存在的問題而進(jìn)行的權(quán)力監(jiān)督；三是國家審計機(jī)關(guān)根據(jù)年度工作任務(wù)，統(tǒng)籌安排的某項專項權(quán)力檢查。國家審計對權(quán)力實行專項監(jiān)督具有以下特點：一是專項性與單一性。國家審計對權(quán)力運用的某一項或某一個問題進(jìn)行監(jiān)督，一般不延伸，所以其監(jiān)督的針對性強(qiáng)；二是即時性和時效性。國家審計對權(quán)力運用一般是依情況隨時安排，由于對權(quán)力實施即時專項監(jiān)督，所以其監(jiān)督的時效性強(qiáng)。

3.專案監(jiān)督

專案監(jiān)督是國家審計根據(jù)相關(guān)線索對被審計單位在經(jīng)濟(jì)活動中權(quán)力運用問題開展的專門監(jiān)督。國家審計對權(quán)力進(jìn)行專案監(jiān)督時應(yīng)該堅持以下原則：一是國家審計機(jī)關(guān)必須遵照國家的法律、法規(guī)和政策所規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序?qū)?quán)力運行存在問題進(jìn)行監(jiān)督，不濫用審計監(jiān)督檢查權(quán)；二是對權(quán)力運行問題的監(jiān)督，應(yīng)做到事實清楚、定性準(zhǔn)確。國家審計對違規(guī)權(quán)力實行專案審計監(jiān)督具有以下特點：一是針對性與復(fù)雜性。國家審計通常針對權(quán)力違規(guī)的特定事項進(jìn)行審計監(jiān)督，而權(quán)力運用涉及到各種關(guān)系，使權(quán)力的監(jiān)督變得更加錯綜復(fù)雜；二是嚴(yán)肅性與政策性。由于對違規(guī)權(quán)力問題的審計關(guān)系到被審計單位和當(dāng)事人的法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)利益和政治聲譽，因此，國家審計必須嚴(yán)格按照國家法律、政策進(jìn)行權(quán)力審計，合理界定權(quán)力運用是否存在違規(guī)行為；三是突擊性與事后性。為有效制止濫用權(quán)力問題，審計機(jī)關(guān)應(yīng)集中力量，攻其不備，及時查清濫用權(quán)力的事實，從而有效地揭發(fā)并制止權(quán)力濫用行為。

四、完善國家審計對權(quán)力運行監(jiān)控的建議

完善和深化國家審計對權(quán)力運行的監(jiān)督機(jī)制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它有賴于我國政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國家審計應(yīng)根據(jù)變化了的形勢不斷完善和加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督。

（一）改革國家審計體制

我國現(xiàn)行審計體制屬于典型的行政型體制，這種具有濃厚政府內(nèi)部審計色彩的體制目前已明顯限制了審計對權(quán)力的監(jiān)督。由于審計體制屬于上層建筑，對審計體制的改革不同于經(jīng)濟(jì)體制與其他行政部門管理體制的改革，審計作為一種強(qiáng)有力的國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在對國家各種權(quán)力的制衡中起著舉足輕重的作用，近年來的審計監(jiān)督成果已充分顯示了審計對權(quán)力運行的監(jiān)督效果。因此，對審計體制的改革應(yīng)與政治改革同步，我們認(rèn)為，審計體制的改革必須限定在《憲法》框架內(nèi)，重點對以下問題實現(xiàn)變革。

1.審計組織關(guān)系的變革

審計組織改革的出發(fā)點和檢驗標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有利于提高審計的獨立性和權(quán)威性，從技術(shù)操作層面上看，我們可以吸收和借鑒西方國家的立法型、司法型和獨立型的審計模式，根據(jù)我國國情和可行性，通過制度創(chuàng)新或制度移植探討我國審計組織的模型，在人大系統(tǒng)逐步建立新的審計體制，以推動國家審計與立法監(jiān)督相結(jié)合，逐步以立法機(jī)關(guān)的力量來推動國家審計從依賴于行政權(quán)力中脫離出來，并把政府對立法機(jī)關(guān)承擔(dān)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的權(quán)力履行情況列為主要審計和評價的對象和內(nèi)容。

2.審計人事任免的變革

現(xiàn)行《審計法》規(guī)定：地方各級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機(jī)關(guān)的同意，這使上級審計機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)干部的任命失去控制權(quán)，因此，為了使審計機(jī)關(guān)能有效地對本級政府各部門的權(quán)力獨立行使監(jiān)督權(quán)，將現(xiàn)行《審計法》修改為地方各級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)在提請決定前須經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)同意，從而加強(qiáng)上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)“人”的管理，使下級審計機(jī)關(guān)的“人”能夠無后顧之憂地肩負(fù)起對本級政府各部門權(quán)力運行情況的監(jiān)督。

3、審計經(jīng)費來源的變革

經(jīng)費是審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的條件，《審計法》規(guī)定，審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需的經(jīng)費列入財政預(yù)算，由本級人民政府予以保證。審計經(jīng)費如得不到保證，既影響審計工作的正常開展，又影響審計對權(quán)力的制約，造成惡性循環(huán)。因此，為了保證審計機(jī)關(guān)正常的審計經(jīng)費，我們可以改進(jìn)現(xiàn)行審計經(jīng)費預(yù)算編報制度，與組織上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制相適應(yīng)，經(jīng)費上也實行垂直的劃撥體制，中央和地方各級審計機(jī)關(guān)的審計經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算，每年全國人大指派有關(guān)機(jī)構(gòu)核定全國審計所需經(jīng)費總額，由審計署每年從中央財政中將得到的省市縣三級審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費層層下?lián)?，徹底割斷地方審計機(jī)關(guān)與地方政府和其他被審計單位的關(guān)系，從而使審計機(jī)關(guān)真正成為對各部門權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的主體。

（二）提高審計信息透明性

對國家審計來說，要發(fā)揮其監(jiān)督和制約權(quán)力、防范權(quán)力腐敗和反映經(jīng)濟(jì)運行情況、監(jiān)控經(jīng)濟(jì)秩序的作用，就應(yīng)充分披露審計信息，保證審計信息透明。審計信息的透明與否，很大程度地影響著國家審計能否充分發(fā)揮其監(jiān)督和制約權(quán)力的作用，影響民主政治建設(shè)能否順利推進(jìn)。在這種環(huán)境下，提高國家審計信息透明度成為一個迫切需要解決的問題。

增加審計信息的透明度是國家審計增加對權(quán)力監(jiān)督的重要途徑之一，審計機(jī)關(guān)通過提高審計信息透明度使得公眾能夠了解政府的權(quán)力運用情況，從而激發(fā)公眾的參政議政意識，提高公民權(quán)力的保護(hù)意識，有效發(fā)揮公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，大大威懾權(quán)力人對權(quán)力的濫用。按照信息不對稱理論，公眾和政府一個作為外部人，一個作為內(nèi)部人，兩者就權(quán)力運用存在著信息不對稱。如果這種信息不對稱持續(xù)存在或嚴(yán)重惡化，由于雙方追求的目標(biāo)不一致，就會導(dǎo)致公眾對政府的不信任，社會矛盾會進(jìn)一步激化。因此，增加透明度一方面使外界對審計系統(tǒng)運行情況明確，從而更好地支持和配合審計工作；另一方面透明可以揭示審計系統(tǒng)內(nèi)部存在的問題，督促國家審計系統(tǒng)有效行使審計監(jiān)督權(quán)。只有增加審計信息的透明度，才能有效發(fā)揮國家審計通過以權(quán)制權(quán)和以民治權(quán)來監(jiān)督權(quán)力的作用，以此來維護(hù)國家財產(chǎn)和公眾利益。

國家審計的透明性主要體現(xiàn)在審計結(jié)果透明和審計程序透明兩個方面，審計結(jié)果是審計系統(tǒng)的工作成果，審計結(jié)果透明使國家審計接受了社會的監(jiān)督，增加了國家審計對權(quán)力監(jiān)督的公正性；審計程序是控制審計質(zhì)量、維護(hù)審計權(quán)威性的保證，審計程序透明使國家審計接受外界的監(jiān)督，提高國家審計對權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威性。因此，應(yīng)該提高審計透明度，建立強(qiáng)制性的審計結(jié)果公告制度，對審計報告實行“直通車”，全面反映審計情況和表達(dá)審計意見，并向社會公布，將對權(quán)力的監(jiān)督置于“陽光”之下。

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