■/安豐琳　周詠梅　張樂樂

政府綜合財務報告財務分析體系研究綜述

■/安豐琳周詠梅張樂樂

政府綜合財務報告財務分析體系關(guān)系到政府綜合財務報告構(gòu)建，因而是政府會計改革的重要問題。文章從現(xiàn)有政府綜合財務報告財務分析體系研究入手，將政府會計信息使用者及其需求作為重點，在此基礎上結(jié)合政府綜合財務報告相關(guān)研究，總結(jié)了構(gòu)建我國政府財務報告財務分析體系的必要性，并對現(xiàn)有文獻研究中存在的不足予以分析。

政府綜合財務報告財務分析財務指標研究綜述

2014年12月31日，國務院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，該方案指出在2020年前建成中國特色政府會計準則體系和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。方案明確四大任務：建立健全政府會計核算體系、政府財務報告體系、政府財務報告審計和公開機制和政府綜合財務報告分析應用體系。上述四者雖屬不同任務，但四者之間通過政府會計信息的傳導與應用，共同形成一個有機的整體。政府綜合財務報告分析應用體系作為實現(xiàn)該目標的四大任務之一，對政府綜合財務報告體系的完善起推動作用。但是政府綜合財務報告財務分析體系的建立不應滯后于政府綜合財務報告的編制，而應與其同步，甚至先于政府綜合財務報告的研究。政府綜合財務報告財務分析體系基于政府財務報告信息使用者需求，將政府綜合財務報告呈現(xiàn)的會計信息加以分析，對政府各方面能力做出評價，從而實現(xiàn)政府公共受托責任的報告。政府綜合財務報告分析體系的建立能對信息使用者評價、決策所需信息進行反饋，從而指導政府綜合財務報告內(nèi)容的完善。

一、政府綜合財務報告財務分析體系研究現(xiàn)狀

（一）政府綜合財務報告財務分析體系研究現(xiàn)狀

由于我國政府會計改革起步時間較晚，研究期限較短，政府綜合財務報告編制工作尚未完成，對于政府綜合財務報告分析體系的研究數(shù)量有限，故將相關(guān)文獻詳細描述。政府綜合財務報告財務分析是以政府財務報告呈現(xiàn)的信息為基礎，采用系統(tǒng)、科學的分析方法，對政府財務狀況、運行成本和財政中長期可持續(xù)發(fā)展水平做出評價（國務院，2014）。政府綜合財務報告信息作為政府行使權(quán)利、履行受托責任的體現(xiàn)，也是評價政府財政風險、績效管理的重要依據(jù)。財政部（2015）在《政府財務報告編制辦法（試行）》中對政府財政經(jīng)濟分析予以劃分，認為該分析應從政府財務狀況、運行情況、財政中長期可持續(xù)性三個方面加以分析。陳穗紅等（2015）研究政府資產(chǎn)負債表信息與地方政府債務能力評價的關(guān)系。政府資產(chǎn)與負債信息不同于以往政府預算所提供的流量信息，該存量信息能科學地評估和預測政府償債能力。此外，由于我國政治制度存在特殊性，我國中央和各級地方政府作為國家代表，代為行使國家對于國有資源的所有權(quán)。這樣一來，地方政府資源構(gòu)成復雜且差異性較大，故在評價地方資產(chǎn)總額上存在障礙。資產(chǎn)作為評價償債能力的重要因素之一，其與償債能力相關(guān)性差異可作區(qū)分地方政府資產(chǎn)，衡量地方政府償債能力的標準。張曾蓮、曹敏（2007）則基于現(xiàn)行政府會計報表數(shù)據(jù)，設計評價政府資產(chǎn)變現(xiàn)、業(yè)務活動效率、盈利能力和代際公平等5方面能力的相關(guān)比率，并提議該評價體系的建立可借鑒企業(yè)財務報告和國外政府財務報告分析方法，但應考慮政府職能以及我國國情等因素的差異。在運用政府綜合財務報告信息時，可將政府財政收支類指標與之相結(jié)合，或?qū)⒏黝愔笜酥匾约右詤^(qū)分，以增強評價結(jié)果的可用性。

（二）政府財務信息分析研究綜述

政府綜合財務報告信息分析研究文獻較少，其相關(guān)文獻多基于政府財務信息展開。政府有限財務報告分析是信息使用者與財務報告之間的“橋梁”，通過系統(tǒng)、深入的研究，信息使用者對報告主體的財務狀況、風險等級等做出全面準確的判斷，從而對政府的受托責任履行情況作出評價。眾多學者研究的方向主要涉及以下兩個方面：

1.政府財政風險研究綜述。政府財政風險是指財政領域中各種不確定因素導致主體遭受損害的不確定性（高志立等，2001）。關(guān)于政府財政風險的研究主要分為三類：

第一類，通過評估政府資產(chǎn)、負債以及凈資產(chǎn)來衡量政府財政風險。大多數(shù)學者認為應以政府資產(chǎn)負債表為基礎，使用不同的分析方法對財政風險做出判斷（張春霖，2000；叢樹海、鄭春榮，2002等）。該種方法多為定性分析，無法對財政風險做出量的判斷。

第二類，利用債務率、國債依存度等風險指標或財政風險矩陣對財政風險進行衡量。Miguel Almeyda和Sergio Hinojosa（2001）根據(jù)Black和Scholes的期權(quán)定價公式，提出基礎設施項目的微觀風險評估方法。Gapen等（2005）研究表明，政府償還國外債務依賴于政府資產(chǎn)市場價值，當政府資產(chǎn)市場價值低于國外債務時，政府將發(fā)生主權(quán)違約。他還進一步研究了違約距離、違約概率等風險指標。除此之外，葉漢生、林楨（2004）增加國債償債率和國家綜合負債率對財政風險加以度量，經(jīng)計算我國國債規(guī)模從靜態(tài)看仍在適度區(qū)間，從動態(tài)看我國面臨巨大的債務壓力和與日俱增的潛在風險。劉誼、劉星等（2004）從地方債務風險入手構(gòu)建地方財政風險監(jiān)控體系。張志超（2004）則擴大指標選取范圍，將赤字率、或有債務規(guī)模、失業(yè)率、經(jīng)濟增長速度等指標分為環(huán)境變量和內(nèi)部變量，通過對指標的綜合運用，構(gòu)建風險評價指標體系。

第三類，建立財政風險預警系統(tǒng)。叢樹海和李生祥（2004）選取了8個財政內(nèi)部風險指標和12個財政外部風險指標作為預警指標，研究發(fā)現(xiàn)財政外部風險較財政內(nèi)部風險出現(xiàn)時間早。裴育（2003）利用宏觀經(jīng)濟指標以及債務狀況指標構(gòu)造方程，研究得出我國財政風險處于偏高的狀態(tài)。在經(jīng)濟、財務指標的基礎上，祝志勇、吳垠（2005）增加制度因子，將國有化率、市場化指數(shù)、財政分權(quán)指數(shù)以及交易費用這四個指標用于構(gòu)造分析模型，經(jīng)實證分析發(fā)現(xiàn)國有化率對財政風險影響最大，且二者之間呈反向變動關(guān)系。由于各國國情差異，《馬斯特里赫特條約》所規(guī)定的國際警戒線并不適用于我國。王亞芬、梁云芳（2004）結(jié)合國際警戒線、我國經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素，對財政風險指標警戒線重新度量，獲得各指標風險區(qū)間。

2.地方債務風險研究綜述。債務風險作為政府財政風險的重要組成部分，成為眾多學者研究的對象，且自2009年以來，國務院逐步允許地方政府自行發(fā)債，地方政府以債券為主的融資模式將逐漸形成。地方政府債務作為一把“雙刃劍”：一方面解決地方政府資金緊缺，發(fā)揮財務杠桿作用，另一方面增加地方財政風險，導致地方經(jīng)濟進入惡性循環(huán)。Samuelson（2014）對中國官方以及瑞士銀行發(fā)布數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，地方政府借款項目中有極少部分能夠?qū)杩钣枰詢斶€，這使得地方債務到期無法償還風險極大提高。并且經(jīng)過相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，大約有40%的地方債務已經(jīng)逾期，這種情況仍將繼續(xù)。因此，摸清地方發(fā)行債券的數(shù)量以及規(guī)模，預防地方債券發(fā)行所產(chǎn)生的風險成為防范政府財務風險的前提。陳穗紅等（2015）在充分考慮地方政府資產(chǎn)不對稱性的基礎上，將其資產(chǎn)予以劃分，根據(jù)資產(chǎn)的相關(guān)性設計“地方政府有效資產(chǎn)負債率”指標對地方政府債券風險進行評價。王曉光、高淑東（2005）引入模糊評價法，利用債務依存度、債務負擔率、財政赤字率等8個指標構(gòu)造地方政府債務風險評價體系，該體系雖能對地方債務做出初步評價，但由于各地宏觀經(jīng)濟目標存在差異，不具有普適性。余應敏、王蓓（2015）從地方政府財政管理水平、借債能力、債務負擔能力以及其財政分配體系四方面共10個指標，對寧波市公債發(fā)行狀況展開研究，發(fā)現(xiàn)其償債壓力較大，過大的償債壓力對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。

二、政府會計信息使用者及其需求研究現(xiàn)狀

政府綜合財務報告分析體系服務于政府綜合財務報告，且政府綜合財務報告作為政府會計信息的重要載體，是社會公眾了解和評價政府公共受托責任履行狀況，并作出評價的重要渠道。相比于我國，西方國家的政府綜合財務報告體系改革時間較早，且已形成較為完整的編制、分析體系。借鑒西方國家編制政府綜合財務報告經(jīng)驗，有利于我國政府綜合財務報告體系的建立。

（一）政府會計信息使用者研究現(xiàn)狀

國外政府會計準則大多對政府會計信息使用者做出明確的界定。GASB認為“州和地方政府對外財務報告的主要使用者包括三類：（1）政府主要對其負責的人，即公眾；（2）直接代表公民的人，即立法機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)；（3）向政府提供貸款或參與提供款項的人，即投資者和信貸者“。而國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）在第11號研究報告中列舉了七種類型的使用者：（1）立法機關(guān)和其他管理機構(gòu)；（2）公眾（包括納稅人、選舉人、投票人、具體利益集團，還有政府供應或制造的商品、服務和轉(zhuǎn)移支付的接受者等）；（3）投資者和債權(quán)人（即政府債券的投資者和其他債權(quán)人）；（4）評估機構(gòu)；（5）其他政府；（6）經(jīng)濟和財務分析師等；（7）上級管理部門。

相較于國外，我國相關(guān)法規(guī)對于會計信息使用者缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定，這與我國復雜的公共受托責任是分不開的。我國實行中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作與政治協(xié)商的基本政治制度，在該制度下，兩會代表與政府領導成為最重要的政府財務報告信息使用者。趙西卜等（2010）通過對部分政府財務報告信息使用者進行調(diào)查，將除社會公眾以外的政府財務報告信息使用者分為人大和政協(xié)代表、政府決策者、各政府部門和各政府單位四類。張琦（2007）則基于公共受托責任，將政府會計信息使用者分為三類：外部信息使用者及其代理人（全體公眾及人大代表）；內(nèi)部信息使用者及其代理人（上級政府及本級政府的行政領導）；其他信息使用者（與政府有資金往來的其他組織）。肖鵬、冉夢雅（2015）在此基礎上，借鑒IPSASB的分類標準，將政府會計信息的需求者進行了更為明確的劃分。政府財務報告信息使用者主要分為5類：立法及監(jiān)督機構(gòu)；內(nèi)部管理者；資源提供者（納稅人、投資者和債權(quán)人）、其他政府、國際組織或機構(gòu)；中介機構(gòu)和財務分析師［22］。

（二）政府會計信息使用者需求研究現(xiàn)狀

政府會計信息是信息需求者預測、決策的依據(jù)，不同的信息使用者所需的政府會計信息也不盡相同。根據(jù)現(xiàn)有研究，政府會計信息使用者對于政府會計信息的需求主要分為四大類：（1）政府預算執(zhí)行信息。相關(guān)信息需求者包括立法和監(jiān)督機構(gòu)、投資者、信貸者以及公民，其與預算信息相比較可以對政府履行受托責任進行初步判斷。（2）政府整體財務狀況信息。相關(guān)信息需求者包括：立法和監(jiān)督機構(gòu)、投資者、信貸者和公民。立法和監(jiān)督機構(gòu)通過政府整體財務狀況做出預算規(guī)劃，并提供有關(guān)項目建議；投資者和信貸者根據(jù)政府整體財務狀況對政府所籌資金的運營能力、償還能力以及支付能力進行評價；公民運用政府整體財務狀況所反映的信息，對于政府的稅收以及相關(guān)費用進行推測。（3）政府工作效益和效率信息。將其他政府會計信息與之相結(jié)合，有利于使用者科學全面地評價政府工作的經(jīng)濟性、效率性以及效益性并為信息使用者提供選舉或投資決策的依據(jù)。（4）政府遵守法規(guī)信息。財政運轉(zhuǎn)符合法律法規(guī)是資金得以高效率使用的保證（趙西卜等，2010；肖鵬、冉夢雅，2015）。

三、政府綜合財務報告研究現(xiàn)狀

政府綜合財務報告分析體系服務于政府綜合財務報告，且政府綜合財務報告作為政府會計信息的重要載體，是社會公眾了解和評價政府公共受托責任履行狀況，并作出評價的重要渠道。相比于我國，西方國家的政府綜合財務報告體系改革時間較早，且已形成較為完整的編制、分析體系。借鑒西方國家編制政府綜合財務報告經(jīng)驗，有利于我國政府綜合財務報告體系的建立。

（一）西方國家政府綜合財務報告內(nèi)容研究綜述

國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）認為一套完整的財務報表應當包括：財務狀況表，財務業(yè)績表，凈資產(chǎn)、權(quán)益變動表以及現(xiàn)金流量表；當主體公布其獲得批準的預算時，其還應編制一份關(guān)于預算與實際發(fā)生額二者比較的單獨的財務報表或者在財務報表中對預算欄予以列示；以及包括重要會計政策概述和解釋性注釋的財務報表附注。

美國政府會計準則委員會（GASB）規(guī)定州和地方政府綜合年度財務報告應當分為三部分：介紹部分、財務部分和統(tǒng)計報表。其中，財務部分包括審計報告、基本財務報表、基金財務報表以及必要補充信息?；矩攧請蟊戆ㄙY產(chǎn)負債表、運營活動表、現(xiàn)金流量表、凈資產(chǎn)變動表及財務報表附表等；統(tǒng)計圖表部分提供某些非財務信息，提供有關(guān)政府主體的經(jīng)濟和社會信息。

美國聯(lián)邦政府會計準則委員會（FASAB）發(fā)布第2號概念公告，其中指出聯(lián)邦整體政府的財務報告應包括：管理當局的討論和分析，資產(chǎn)負債表，經(jīng)營或凈資本報表，項目績效衡量報表以及預算盈余（或虧損）的調(diào)整表，財務報表附注以及其他必要的補充信息。

（二）我國政府綜合財務報告內(nèi)容研究綜述

政府綜合財務報告是全面反映政府綜合財務狀況，解除政府受托責任的的綜合性財務報告。我國雖于2010年底啟動權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告的試編工作，但就其具體實行情況來看，仍未全面推廣實行。西方國家作為政府綜合財務報告編制的先驅(qū)者，其在編制中形成的經(jīng)驗成為眾多學者研究的對象。劉笑霞（2007）則從財政透明度角度對政府財務報告的構(gòu)建提出要求，認為應借鑒GASB的第34號公告，擴大政府財務報告的構(gòu)成，從政府層面和基金層面分別對政府會計信息予以報告。鄭言（2014）解讀美國聯(lián)邦政府綜合財務報告發(fā)現(xiàn)，美國聯(lián)邦政府綜合財務報告是以滿足報告信息使用者需求為改革方向，確保信息真實、全面。荊新、何淼（2015）指出可借鑒香港政府財務報告，實行“兩制”并行、互為補充的會計確認基礎，以便完整反映政府資源、負債以及各項活動信息。

我國政府與西方國家在收入、資產(chǎn)、負債等方面存在較大差異，編制適合我國的政府綜合財務報告是國內(nèi)學者研究的重點。部分學者對政府綜合財務報告的構(gòu)建方向進行研究，為政府會計改革指明方向。張琦（2006）試圖構(gòu)建以績效評價為導向的政府會計體系，并對政府會計、公共受托責任和績效評價三者之間的關(guān)系進行梳理。徐鎮(zhèn)綏（2006）認為就當前我國財政管理和會計核算而言，不能貿(mào)然采用權(quán)責發(fā)生制，而應將原有收付實現(xiàn)制進行修正。部分學者對政府綜合財務報告的具體內(nèi)容進行探討，完成報告整體內(nèi)容的填充。李建發(fā)、張國清（2015）提出應將“政府整體”的概念予以延伸，使其涵蓋各個政府層級的政府及其附屬主體。擴大報告范圍是獲取信息需求者所需信息的前提，而如何獲取準確的政府會計信息則是學者研究的下一個重點。王彥（2015）指出對公共設施確權(quán)、評估以及對政府融資平臺企業(yè)負債的甄別能從一定程度上提高目前政府資產(chǎn)、負債數(shù)額的準確度。我國政府綜合財務報告的構(gòu)建在借鑒西方國家經(jīng)驗的基礎上，仍需要學者結(jié)合我國國情進行討論。

四、既有研究成果回顧的思考

通過對已有研究成果的初步分析發(fā)現(xiàn)，目前在政府綜合財務報告財務分析體系研究方面存在如下兩方面的不足：

（一）政府綜合財務報告財務分析體系的研究成果過少，不能滿足現(xiàn)實需要

從現(xiàn)有研究文獻可以發(fā)現(xiàn)，目前對于此方面的研究多集中于政府財務數(shù)據(jù)的分析以及政府綜合財務報告內(nèi)容等方面，而對于政府綜合報告財務財務分析體系的構(gòu)建問題并未得到理論界足夠的重視。而從改革進程上看，政府綜合財務報告財務分析體系對于中國特色政府會計準則體系和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的構(gòu)建更為重要，現(xiàn)實需求更為緊迫，但現(xiàn)有政府綜合財務報告財務分析體系研究較少，難以滿足現(xiàn)實需要。

政府綜合財務報告財務分析體系是基于政府會計信息使用者需要，以政府綜合財務報告信息提供的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對政府公共受托責任履行狀況進行評價。從分析程序來看，政府綜合財務報告財務分析體系的構(gòu)建應置于政府綜合財務報告體系之后。而從整體改革進程來看，政府綜合財務報告財務分析體系的前置，不僅有利于提高政府綜合財務報告內(nèi)容的全面性，更有利于政府會計改革效率的提高。

（二）對政府綜合財務報告財務分析體系缺乏系統(tǒng)研究

已有政府綜合財務報告財務分析體系研究成果相對比較零散，或研究政府會計信息使用者需求，或研究政府績效評價指標，缺少基于政府會計信息使用者需求，以政府綜合財務報告完整信息為對象設計的完整評價體系?，F(xiàn)有研究難以對政府公共受托責任進行全面評價，且現(xiàn)有評價難以為政府會計信息使用者所用。

已有研究對于政府綜合財務報告信息總體分析體系研究較少，其個別信息應用領域研究相對集中，這無疑給政府會計信息使用者的使用帶來不便。人們已經(jīng)習慣沿用原有的框架結(jié)構(gòu)，很少審視學科框架是否適應財政體制變革以及政府會計信息使用者需求的變化，因此很少在總框架結(jié)構(gòu)上有所突破?，F(xiàn)存具體領域政府財務信息研究差異性較小，未能對政府財政風險等評價框架作出實質(zhì)性的突破。

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◇作者信息：青島大學商學院研究生

青島大學商學院副院長

青島大學商學院研究生

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

F810.6

A

1004-6070（2016）09-0008-05