文/ 解振華

環(huán)境保護(hù)治理體制改革建議

文/ 解振華

解振華：中國(guó)氣候變化事務(wù)特別代表、全國(guó)政協(xié)人口環(huán)境資源委員會(huì)副主任

編者按：

2016年9月16日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)、中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)等5家單位在北京共同舉辦了“2016年環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力”研討會(huì)。研討會(huì)分區(qū)域流域環(huán)境治理體系、環(huán)境行政執(zhí)法體系、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系三個(gè)議題進(jìn)行研討。來(lái)自環(huán)境保護(hù)和公共管理領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者、實(shí)務(wù)部門(mén)的代表在研討會(huì)上作了發(fā)言。本刊從2016年第10期起開(kāi)設(shè)“環(huán)境保護(hù)治理體制改革”專(zhuān)欄，陸續(xù)刊登研討會(huì)上的發(fā)言。第10期刊登研討會(huì)上領(lǐng)導(dǎo)、外賓的致辭。

非常高興參加今天舉行的環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)，與各位共同探討我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以及下一步環(huán)境治理體制改革的取向。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。完善國(guó)家環(huán)境治理體系，提高治理能力，是完善國(guó)家治理體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)全面深化改革目標(biāo)的重要內(nèi)容，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的客觀(guān)要求，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的需要。回顧過(guò)去近40年改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)環(huán)境與發(fā)展的歷程，期間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但生態(tài)環(huán)境也付出了很大的代價(jià)，環(huán)保工作取得諸多進(jìn)展、成績(jī)，但也面臨很多問(wèn)題、困難和挑戰(zhàn)。因此，此次會(huì)議非常及時(shí)、意義重大。

我的發(fā)言題目是“環(huán)境保護(hù)治理體制改革建議”，從三個(gè)方面與各位分享一下我個(gè)人粗淺的觀(guān)點(diǎn)。

一、在可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程和生態(tài)文明建設(shè)背景下考慮環(huán)境治理體系改革

（一）環(huán)境治理體系的形成和演進(jìn)是與發(fā)展階段相適應(yīng)的

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境治理體系，是在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下萌發(fā)，并伴隨著改革開(kāi)放特別是經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的改革以及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益突出而逐步形成的。在20世紀(jì)七八十年代，我國(guó)突出的環(huán)境問(wèn)題相對(duì)比較簡(jiǎn)單，環(huán)保并非那時(shí)的優(yōu)先目標(biāo)且投入有限，環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本是問(wèn)題導(dǎo)向的，形成了環(huán)保部門(mén)為主、多部門(mén)分工合作的格局，當(dāng)時(shí)設(shè)立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，環(huán)保部門(mén)是其辦事機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)安排在那個(gè)階段還是起到了重要的作用。由于我國(guó)當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段和重點(diǎn)所限，環(huán)保工作總體上尚未得到足夠重視，防治趕不上發(fā)展的速度，導(dǎo)致各類(lèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，各部門(mén)都履行自己的職責(zé)，這反而加快了各個(gè)環(huán)保相關(guān)部門(mén)工作的加強(qiáng)和部門(mén)職能的固化。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域性、流域性、復(fù)合性、壓縮性特征日益明顯，以往分散化管理模式難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

（二）從全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求看，環(huán)境治理體系走向綜合性和協(xié)同性已成基本趨勢(shì)

從國(guó)際上看，2015年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的2030可持續(xù)發(fā)展議程將可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大支柱目標(biāo)具體細(xì)化明確，提出了綜合的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，包括17個(gè)相互聯(lián)系的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體指標(biāo)，涵蓋了消除貧困和饑餓、保障健康生活和受教育權(quán)利、維護(hù)性別平等、促進(jìn)就業(yè)、重視水資源、保障人人享有可持續(xù)能源、應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)海洋資源和陸地生態(tài)系統(tǒng)、推動(dòng)可持續(xù)工業(yè)化與創(chuàng)新、加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系等內(nèi)容。反映出國(guó)際社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識(shí)的全面性以及發(fā)展需求的多樣化及其協(xié)同性。從國(guó)內(nèi)看，一方面，黨中央提出的“五位一體”的總體布局，要求把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化建設(shè)之中，倡導(dǎo)包括綠色發(fā)展在內(nèi)的新發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)綠水青山就是金山銀山，要求用嚴(yán)密的法治和制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這些要求不僅要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，更要通過(guò)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量目標(biāo)促進(jìn)發(fā)展方式、生活方式的轉(zhuǎn)變，建立生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的倒逼機(jī)制。改革現(xiàn)行的環(huán)境治理體系，在生態(tài)文明建設(shè)制度框架下構(gòu)建適應(yīng)全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和政府、企業(yè)、公眾多元共治的新體制，不斷提高治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。另一方面，作為進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和中等收入的國(guó)家，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和消費(fèi)升級(jí)帶來(lái)了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)環(huán)境質(zhì)量提出了新的要求，這也需要改革和創(chuàng)新環(huán)境治理體系，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的需要，保障生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）我國(guó)的環(huán)境治理體系已成為加快生態(tài)文明建設(shè)的短版，要完善這一體系需要從問(wèn)題著手，并關(guān)注現(xiàn)存的五大問(wèn)題

一是保護(hù)與發(fā)展失衡。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，不少地方過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，重發(fā)展、輕環(huán)保，重速度、輕質(zhì)量。在行政管理體制上，保護(hù)與發(fā)展失衡體現(xiàn)在政府公共管理職能配置中經(jīng)濟(jì)管理的職能較強(qiáng)大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能較弱小。對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的職能過(guò)多，資源、能源、環(huán)境等領(lǐng)域價(jià)格扭曲，一些地方政府依然擔(dān)當(dāng)著重要的投資主體和經(jīng)營(yíng)主體的角色，助長(zhǎng)了資源能源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。

二是政府和市場(chǎng)職能定位不清，環(huán)境治理中片面強(qiáng)調(diào)運(yùn)用行政手段。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共管理職能與資產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制界限模糊，政府與市場(chǎng)關(guān)系錯(cuò)位。生態(tài)環(huán)境管理過(guò)程中，行政管制的手段和措施應(yīng)用的多，市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理的手段和措施應(yīng)用的少，以行政規(guī)劃、許可、檢查等為主的行政管制制度占有壓倒性的地位，各種財(cái)政、稅費(fèi)、價(jià)格措施比較零散且力度不大，如排污收費(fèi)、資源費(fèi)和資源稅基本上只是起到了籌集和彌補(bǔ)政府財(cái)政收入不足的作用，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)作用不夠大。

三是職能交叉重疊，缺乏有效的協(xié)同與合作機(jī)制。綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)、自然資源管理部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、政策等制定、監(jiān)管和實(shí)施上職能交叉重疊，機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置和能力重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題突出，導(dǎo)致部門(mén)履責(zé)時(shí)“各行其道”甚至“依法打架”。例如，實(shí)際工作中出現(xiàn)了“九龍治水”、“多龍治區(qū)（保護(hù)區(qū)）”的現(xiàn)象。

四是事權(quán)和支出的投入責(zé)任不匹配，一些中央層面的法律和政策缺乏有效的實(shí)施機(jī)制。目前，中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)和地方事權(quán)還沒(méi)有清楚的界定和劃分。在中央政策的執(zhí)行機(jī)制上，中央和地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，缺乏實(shí)施法律、政策和規(guī)劃等有效監(jiān)管的手段。在地方政府的體制框架內(nèi)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)難以形成對(duì)同級(jí)相關(guān)部門(mén)獨(dú)立監(jiān)管的體制機(jī)制。盡管有關(guān)部門(mén)設(shè)立了流域水利委員會(huì)和區(qū)域性環(huán)境督察機(jī)構(gòu)，力圖加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，但在處理跨行政區(qū)域重大生態(tài)問(wèn)題時(shí)，這些區(qū)域和流域機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。從當(dāng)前制度建設(shè)的實(shí)際看，一方面依法強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，加強(qiáng)了各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，實(shí)行黨政同責(zé)、終身追責(zé)，并建立了相關(guān)考核指標(biāo)；另一方面，準(zhǔn)備實(shí)行的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度，又可能弱化地方人民政府對(duì)執(zhí)行轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的能力。這些問(wèn)題需要通過(guò)試點(diǎn)探索總結(jié)和完善。

五是社會(huì)組織與公眾參與制度不完善，渠道不暢、能力薄弱?，F(xiàn)行有關(guān)環(huán)保公益類(lèi)社會(huì)組織管理制度不夠完善，環(huán)境信息不夠透明，社會(huì)組織與公眾參與渠道不夠暢通，生態(tài)環(huán)境管理的行政、司法程序化規(guī)定還很少。各級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的公眾參與制度建設(shè)重視不夠，加之，國(guó)內(nèi)環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織總體能力薄弱，難以滿(mǎn)足公眾有效參與環(huán)保事業(yè)的需要。

二、環(huán)境治理體系改革要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)及發(fā)展改革的規(guī)律，借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）改革環(huán)境治理體系首先需要尊重自然生態(tài)系統(tǒng)的特征及演化規(guī)律

環(huán)境治理體系的目標(biāo)是處理好人與自然、人與人之間、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度和體制機(jī)制，要充分尊重生態(tài)系統(tǒng)的特征和演化規(guī)律。自然生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演化表現(xiàn)為空間上的完整性、系統(tǒng)性，即各種生物與其生存環(huán)境形成了相互作用的有機(jī)整體；環(huán)境與發(fā)展相伴而生，隨著人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生并擴(kuò)展為局地、區(qū)域和全球性問(wèn)題。

基于上述規(guī)律，構(gòu)建環(huán)境治理體系，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體特征，也要考慮生態(tài)系統(tǒng)各要素（水、土、氣等）的自然、社會(huì)和地域?qū)傩裕患纫紤]自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)屬性，更要考慮其生態(tài)和公益屬性；既要考慮資源環(huán)境的數(shù)量問(wèn)題，也要注重質(zhì)量和結(jié)構(gòu)問(wèn)題；既要考慮生態(tài)環(huán)境物品和服務(wù)的外部性和公共屬性，又要考慮這些公共屬性的時(shí)空尺度，包括全球性、區(qū)域性、流域性功能及作用時(shí)間，并且還要針對(duì)存在的各類(lèi)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)綜合防治與分類(lèi)分級(jí)施治相結(jié)合，爭(zhēng)取生態(tài)環(huán)境保護(hù)最大的協(xié)同效應(yīng)。例如，生物資源同礦產(chǎn)資源的管理不能簡(jiǎn)單機(jī)械地合并在一起；再如水，它既可以提供淡水資源，又可以用來(lái)發(fā)電、航運(yùn)，還能夠提供各種生態(tài)服務(wù)功能，既存在水質(zhì)問(wèn)題也存在水量和流域空間布局問(wèn)題，需要進(jìn)行流域性綜合管理；再如大氣，二氧化硫排放造成酸雨污染是區(qū)域性問(wèn)題，溫室氣體排放造成氣候變暖是全球性問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的原因往往與生產(chǎn)方式、生活方式有直接關(guān)系，又與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益有密切關(guān)系。因此，要在充分認(rèn)識(shí)這些規(guī)律的基礎(chǔ)上，認(rèn)真識(shí)別政府和市場(chǎng)的作用及其局限性，設(shè)計(jì)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系和管理體制機(jī)制。

（二）改革環(huán)境治理體系應(yīng)該繼承已有成熟經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)近40年的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，我國(guó)對(duì)于提高資源能源利用效率、解決常規(guī)污染和生態(tài)破壞，已經(jīng)積累了成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式。在資源能源利用方面，通過(guò)設(shè)定資源能源效率目標(biāo)，鼓勵(lì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)節(jié)約資源能源、發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的資源、能源利用效率得到了大幅提升，有效減少了排放。在污染防治方面，在三個(gè)“十條”（大氣十條、水十條、土十條）的指導(dǎo)下，解決跨行政區(qū)的區(qū)域性大氣污染、土壤污染和流域性水污染的模式正在形成和不斷完善。在生態(tài)保護(hù)方面，隨著20世紀(jì)90年代末開(kāi)展的大規(guī)模生態(tài)建設(shè)工程和自然保護(hù)地建設(shè)，通過(guò)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、形成區(qū)域生態(tài)保護(hù)模式已經(jīng)逐步成為共識(shí)。應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，除了通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、降低能耗強(qiáng)度、發(fā)展可再生能源、增加森林碳匯、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)外，更加重視發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和提高應(yīng)對(duì)氣候變化與其它環(huán)境問(wèn)題的協(xié)同效應(yīng)?？傊鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決必須在可持續(xù)發(fā)展的框架下，落實(shí)“五位一體”的總布局，堅(jiān)持綠色循環(huán)、低碳發(fā)展，才能得到根本解決。上述經(jīng)驗(yàn)都為今后完善環(huán)境治理體系奠定了良好的基礎(chǔ)，也給未來(lái)改革指明了方向。

（三）改革環(huán)境治理體系同樣要符合發(fā)展改革的趨勢(shì)

發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系始終是環(huán)境治理體系改革需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。一是構(gòu)建環(huán)境治理體系是一個(gè)全方位的系統(tǒng)改革和創(chuàng)新過(guò)程，在這個(gè)新舊體系轉(zhuǎn)軌與過(guò)渡的改革過(guò)程中，明確改革目標(biāo)和總體方向固然重要，但對(duì)于不同資源和技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的地區(qū)，尋找符合客觀(guān)規(guī)律的實(shí)施路徑和步驟更加重要，特別是從“先發(fā)展后治理”到“保護(hù)優(yōu)先”的觀(guān)念和行動(dòng)轉(zhuǎn)變，需要過(guò)渡政策和保障機(jī)制以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)性。二是實(shí)事求是地對(duì)待頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過(guò)河”的關(guān)系，目前的改革思路基本上是先搞頂層設(shè)計(jì)，并通過(guò)試點(diǎn)示范總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以復(fù)制落實(shí)頂層設(shè)計(jì)。但是，必須建立容錯(cuò)機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，把自上而下與自下而上結(jié)合起來(lái)，不斷總結(jié)試驗(yàn)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)事求是地推進(jìn)改革。三是環(huán)境治理體系既要進(jìn)行制度建設(shè)，又要培養(yǎng)和提高各類(lèi)治理主體的能力，尤其是社會(huì)治理方面的能力，促進(jìn)多元共治，穩(wěn)步推進(jìn)改革進(jìn)程。

（四）環(huán)境治理體系改革應(yīng)遵循以下基本原則

第一，在國(guó)家整體行政體制下，堅(jiān)持依法行政、簡(jiǎn)政放權(quán)的原則，要適當(dāng)考慮各地區(qū)各領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境的歷史欠賬、區(qū)域差距、能力不足的現(xiàn)實(shí)情況，避免“一刀切”，即體現(xiàn)共同但有差別的責(zé)任原則。第二，遵循自然系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性和改善效果的協(xié)同性基本規(guī)律，堅(jiān)持“大部制”方向，并強(qiáng)化區(qū)域和流域?qū)用娴慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。第三，實(shí)現(xiàn)“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相對(duì)分離，推進(jìn)信息共享。其中，“決策”突出科學(xué)、民主；“執(zhí)行”強(qiáng)調(diào)效率和效能；“監(jiān)督”強(qiáng)調(diào)威懾力、獨(dú)立性。

三、未來(lái)改革和完善環(huán)境治理體系的取向

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的制度性文件，有利于構(gòu)筑生態(tài)文明治理體系的制度框架。一方面這些制度還需要在實(shí)踐和試點(diǎn)中予以檢驗(yàn)，另一方面，我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革方面還相對(duì)滯后，制度間協(xié)調(diào)配套不夠，影響了這些制度的有效實(shí)施和治理能力的提高。

（一）構(gòu)建環(huán)境治理體系的立法基礎(chǔ)

1.做好生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)立法的頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法進(jìn)程滯后于改革進(jìn)程，我們要遵循“在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法律”的原則，處理好改革與立法的關(guān)系。首先，制定好生態(tài)文明相關(guān)立法體系的頂層設(shè)計(jì)和立法規(guī)劃，明確立法優(yōu)先次序，為今后的大部門(mén)制等改革措施預(yù)留空間。其次，按照生態(tài)文明建設(shè)要求對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行審查，查缺補(bǔ)漏，加快完善，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與生態(tài)文明不相適應(yīng)的內(nèi)容，推動(dòng)修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)生態(tài)文明立法進(jìn)程。

2.統(tǒng)籌相關(guān)立法修改工作。統(tǒng)籌修改涉及“部門(mén)立法”的相關(guān)法律。例如，當(dāng)前人大常委會(huì)正在修訂《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，然而涉及水問(wèn)題的還有《中華人民共和國(guó)水法》等相關(guān)法律，鑒于這些法律具有相關(guān)性，又涉及不同部門(mén)的職能定位，因此，有必要將這些法律進(jìn)行統(tǒng)籌修訂，以提高立法資源的使用效率，避免新修改的法律出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。

3.探索區(qū)域性、流域性立法的可行性。由于我國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出表現(xiàn)為涉及跨界的區(qū)域性、流域性問(wèn)題，例如京津冀大氣污染防治，長(zhǎng)江流域大保護(hù)等問(wèn)題，因此，研究和探索開(kāi)展區(qū)域性、流域性特別立法十分必要。希望有關(guān)方面能針對(duì)這些問(wèn)題，研究和評(píng)估立法的可行性，并起草相關(guān)法律文本征求意見(jiàn)。

4.提高地方立法和司法的能力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，我國(guó)將近300個(gè)設(shè)區(qū)的市具有立法權(quán)力，其中包括環(huán)境保護(hù)方面的地方法律。但許多地方在這方面的立法能力和司法能力相對(duì)較弱，有必要采取指導(dǎo)、培訓(xùn)和完善立法咨詢(xún)的過(guò)程等多方面措施，加快地方立法、司法能力的培訓(xùn)和提高。

（二）推動(dòng)綜合、高效、協(xié)調(diào)的資源環(huán)境大部門(mén)制改革

中央部委大部門(mén)制重組的核心是根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)決定及黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)部署，根據(jù)污染防治、生態(tài)保護(hù)，自然資源管理等領(lǐng)域的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)相分離、開(kāi)發(fā)與保護(hù)相分離的原則，進(jìn)一步減少職能交叉，降低行政協(xié)調(diào)成本，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡上的協(xié)調(diào)一致，提高體制橫向運(yùn)行效率；同步建立既有利于落實(shí)地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，又便于國(guó)家部門(mén)統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管，中央和地方事權(quán)清晰的縱向管理體制。

1.組建自然資源資產(chǎn)管理部門(mén)，負(fù)責(zé)全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源的所有權(quán)管理。

2.建立資源環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)，負(fù)責(zé)包括自然資源利用、污染控制和生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)管工作。

3.組建可持續(xù)發(fā)展宏觀(guān)管理部門(mén)，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)。

4.組建國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估局，負(fù)責(zé)全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作。該機(jī)構(gòu)實(shí)行全面垂直管理，直接向國(guó)務(wù)院（或資源環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)）負(fù)責(zé)，并根據(jù)社會(huì)監(jiān)測(cè)力量的發(fā)育成熟程度，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式逐步引入社會(huì)力量參與。

5.加快設(shè)立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)保護(hù)全國(guó)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性、多樣性。將分散在各部門(mén)管理的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等各類(lèi)國(guó)家公園（保護(hù)地）及其管理職能進(jìn)行整合分類(lèi)分級(jí)。整合后的國(guó)家公園（保護(hù)地）要明確定位、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)權(quán)范圍。對(duì)各類(lèi)國(guó)家公園實(shí)行分級(jí)管理并建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)其中以中央事權(quán)為主的國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)。要研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案，指導(dǎo)國(guó)家公園的建設(shè)和保護(hù)，以保證自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性和多樣性。

6.組建跨行政區(qū)域和流域管理機(jī)構(gòu)。生態(tài)環(huán)境具有跨介質(zhì)、跨區(qū)域的整體性特征，生態(tài)環(huán)境治理體系應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)進(jìn)行整合，對(duì)流域、區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控的制度落實(shí)。建議組建區(qū)域和流域環(huán)境管理派出機(jī)構(gòu)，以現(xiàn)有區(qū)域流域資源環(huán)境督查管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)成立“區(qū)域/流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局”。

（三）提高企業(yè)的治理能力

以推動(dòng)PPP和第三方治理模式為抓手、引導(dǎo)市場(chǎng)力量的參與。一是完善PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投資環(huán)境公共物品，盡快制定基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法，明晰政府及特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的權(quán)責(zé)利。二是推動(dòng)企業(yè)污染第三方治理，實(shí)現(xiàn)污染治理專(zhuān)業(yè)化，創(chuàng)新融資渠道，解決融資障礙，國(guó)家設(shè)立環(huán)?；?，推動(dòng)第三方治理，支持專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)公司投資運(yùn)營(yíng)各類(lèi)污染治理設(shè)施。

（四）補(bǔ)足社會(huì)治理的短版

推進(jìn)建立溝通和社會(huì)參與機(jī)制。一是生態(tài)環(huán)境信息要公開(kāi)透明，這是提高公眾意識(shí)、動(dòng)員社會(huì)參與、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。二是完善社會(huì)公眾與組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策機(jī)制，建立政府與社會(huì)各界溝通協(xié)商機(jī)制，在政策周期中的重要環(huán)節(jié)，進(jìn)行聽(tīng)證，加強(qiáng)交流與合作。三是為環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好制度環(huán)境，為其發(fā)揮正能量創(chuàng)造條件。四是充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，以應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“高發(fā)期”和公眾環(huán)境訴求的“高漲期”，通過(guò)法律和制度建設(shè)綜合解決“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題。

注：此文是解振華在2016年環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)上的致辭稿，發(fā)表時(shí)略作刪減。