文/ 吉爾特·波科特

環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)與思考

文/ 吉爾特·波科特

吉爾特·波科特：國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)主席

感謝中國(guó)機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)的邀請(qǐng)，我代表國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)與大家分享我對(duì)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的看法，并討論有關(guān)問(wèn)題。

過(guò)去的發(fā)展主要看重利潤(rùn)，這是必要的，但是不夠。我們向前發(fā)展不僅要利潤(rùn)，也要將重心放在人的發(fā)展上，兼顧利潤(rùn)和人的發(fā)展，這點(diǎn)非常重要，但目前似乎做得也不足。經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，我們逐漸意識(shí)到還必須兼顧利潤(rùn)、人的發(fā)展和地球的保護(hù)，這三者密不可分。這一理念由約翰（John Elkington）1994年提出。他提出“三重底線原則”（Triple Bottom Line）理論，強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)、人和地球相互交互，如果只看重利潤(rùn)，人類的生活是成本，地球的保護(hù)是成本，將意味著利潤(rùn)高于一切，這將是一個(gè)惡性循環(huán)。意識(shí)到這一點(diǎn)后，需要改變發(fā)展模式，進(jìn)入第二種模式。在這一模式中，人和地球的健康發(fā)展不僅不是成本，反而能帶來(lái)更多的利潤(rùn)。如何從模式一轉(zhuǎn)變?yōu)槟Ｊ蕉课覀冋J(rèn)為，轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建立相互促進(jìn)、正向作用以及不斷積累的地球、人、利潤(rùn)的關(guān)系。具體有四種解決方案。第一，文化理念轉(zhuǎn)型。將文化理念轉(zhuǎn)變?yōu)槔麧?rùn)、人的發(fā)展和地球的保護(hù)三者兼顧；第二，需要監(jiān)控和監(jiān)測(cè)各類循環(huán)；第三，確保不同政府部門間的協(xié)調(diào)和合作，同時(shí)，確保不同管理層級(jí)之間的協(xié)調(diào)與合作；第四，創(chuàng)建所有利益相關(guān)者的所有權(quán)，并讓所有的利益相關(guān)者參與其中。

首先是文化的轉(zhuǎn)型、思維的轉(zhuǎn)變。PPP有兩層含義，第一層是公私部門的合作，第二層就是將利潤(rùn)、人的發(fā)展和地球的保護(hù)結(jié)合起來(lái)。需要重新定義“利潤(rùn)”，在文化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中必須將利潤(rùn)定義為通過(guò)減少?gòu)U棄物、提高經(jīng)濟(jì)效率和降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮。同時(shí)，重新定義“人的發(fā)展”的概念。通過(guò)關(guān)注居民不可或缺的需求，比如環(huán)境方面的需求，以實(shí)現(xiàn)人力資源的高效管理和社會(huì)公平。要重新審視“地球的可持續(xù)發(fā)展”，依靠城市規(guī)劃、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性。

其次是循環(huán)的控制和監(jiān)測(cè)。在政策制定和社會(huì)管理的過(guò)程中必須重新建立起底線。環(huán)境保護(hù)有三個(gè)循環(huán)：政策循環(huán)、金融循環(huán)和合同循環(huán)。政策循環(huán)，在策略的制定、項(xiàng)目的執(zhí)行和成果的評(píng)估中，都要重新審視人類和地球發(fā)展的關(guān)系。金融資金循環(huán)，包括預(yù)算、帳目和審計(jì)。有了資金支持后，可以執(zhí)行一些相關(guān)的項(xiàng)目，這又涉及到合同循環(huán)，包括合同的制定、執(zhí)行以及評(píng)估。在制定、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程中，都要兼顧發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。這三個(gè)循環(huán)環(huán)環(huán)相扣，在政策制定、資金支出以及合同執(zhí)行的全過(guò)程中，都要保持一致的環(huán)境保護(hù)觀念。而且，評(píng)估非常重要，評(píng)估和監(jiān)控手段保證政策和管理的有效執(zhí)行。以澳大利亞為例。在2014-2015年澳大利亞西部的預(yù)算：土地信息管理部門中，澳大利亞政府不斷努力平衡發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、人類健康發(fā)展的關(guān)系，他們不僅在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)上努力，也在合同的執(zhí)行中貫徹這一原則。土地信息管理部門有兩個(gè)目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)和環(huán)境責(zé)任以及確保以對(duì)社會(huì)和環(huán)境負(fù)責(zé)任的方式管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，確保國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這兩個(gè)目標(biāo)是非常重要的。根據(jù)這兩大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)三個(gè)預(yù)期的成果：一是建立土地信息庫(kù)，進(jìn)行土地所有權(quán)確權(quán)以及其它與土地相關(guān)的權(quán)利確權(quán)，以支持國(guó)家的行政管理系統(tǒng)；二是建立獨(dú)立的評(píng)估體系，為政府稅收和土地產(chǎn)權(quán)管理提供支撐；三是實(shí)現(xiàn)政府定位信息收集與獲取相結(jié)合。為了達(dá)到預(yù)期結(jié)果，需要進(jìn)行三項(xiàng)服務(wù)。一是土地信息服務(wù)，二是估價(jià)服務(wù)，三是政府定位信息獲取服務(wù)?？梢钥吹剑?xiàng)目的發(fā)展有兩條線，必須具備相關(guān)的資源和人力。要達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，政府必須不斷審視自己的預(yù)定目標(biāo)，并在這個(gè)過(guò)程中做一些必要的調(diào)整。整個(gè)過(guò)程都由議會(huì)授權(quán)。這一思維確保了發(fā)展和環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)兼顧。這個(gè)例子中，利潤(rùn)不是最重要的，澳大利亞政府堅(jiān)持，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)不是首要目標(biāo)，而是兼顧社會(huì)利潤(rùn)和人的發(fā)展。在澳大利亞，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，政府要求執(zhí)行方不斷向社會(huì)公布報(bào)告，分析項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)產(chǎn)生怎樣的影響。同時(shí)，進(jìn)行綠色核算，將利潤(rùn)、人類的健康和地球的發(fā)展結(jié)合起來(lái)考慮。

再次是確保政府各部門及各層級(jí)之間的協(xié)調(diào)與合作。要明確責(zé)任分工，誰(shuí)負(fù)有主要責(zé)任，環(huán)境保護(hù)部門還是農(nóng)業(yè)部門？只有確定了責(zé)任，才能明確各部門分工。一般而言，環(huán)境問(wèn)題由不同部門共同承擔(dān)。但也正是由于這樣的情況，很多國(guó)家都面臨著一個(gè)共同問(wèn)題，很多部門可能會(huì)相互推卸責(zé)任或者重復(fù)監(jiān)管。只有確定主要責(zé)任，才能考慮采取哪種政策工具，法律、金融還是信息方面的政策工具？誰(shuí)負(fù)責(zé)哪一類型的許可，誰(shuí)負(fù)責(zé)進(jìn)行哪一類型的稅收等問(wèn)題。

最后是納入所有的利益相關(guān)者，為所有的利益相關(guān)者創(chuàng)造所有權(quán)。利益相關(guān)者包括很多方面，比如中央政府和地方政府、NGO、跨國(guó)和本國(guó)企業(yè)等。不同的主體在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面都發(fā)揮著自己的作用。必須堅(jiān)持兩個(gè)邏輯：一是適度邏輯，要求整個(gè)過(guò)程透明、信息自由和相互信任。正如中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人所說(shuō)，綠水青山就是金山銀山，只有做到透明、信息自由與相互信任，才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)；二是結(jié)果邏輯，將利潤(rùn)、人的健康和地球的發(fā)展相互兼顧結(jié)合起來(lái)。

注：此文是波科特在2016年環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)上的致辭稿，發(fā)表時(shí)略作刪減。