文/ 李干杰

攻堅(jiān)克難 深化改革不斷推進(jìn)環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化

文/ 李干杰

李干杰：環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)

非常高興參加今天舉行的環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)。環(huán)境保護(hù)部高度重視此次會(huì)議，陳吉寧部長(zhǎng)委托我參會(huì)，并兩次做出批示，指出“此會(huì)甚重要，希望能形成一些有意義的共識(shí)”。今天來(lái)了很多部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和同志，還有一些國(guó)際專家和地方代表，這里我代表環(huán)境保護(hù)部歡迎大家的到來(lái)，對(duì)大家長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)環(huán)境保護(hù)部和環(huán)境保護(hù)工作的大力支持表示衷心感謝，也希望大家暢所欲言，發(fā)表真知灼見(jiàn)，為環(huán)境保護(hù)治理體系和治理能力建設(shè)出實(shí)招、謀實(shí)策。剛才，解振華副主任、何建中副主任作了很好的發(fā)言，意見(jiàn)的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、前瞻性、現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性和可行性都很強(qiáng)，很受啟發(fā)。根據(jù)會(huì)議主題，談三點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)，與大家交流。

一、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力意義重大

我國(guó)環(huán)境保護(hù)治理體系是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程、環(huán)境問(wèn)題狀況以及對(duì)生態(tài)環(huán)保工作認(rèn)識(shí)的不斷深化而逐步建立和發(fā)展起來(lái)的。建國(guó)后到改革開(kāi)放前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)治理體系不夠健全，存在結(jié)構(gòu)性不足。改革開(kāi)放初期，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室承擔(dān)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)開(kāi)創(chuàng)性工作，之后，國(guó)家將環(huán)境保護(hù)確立為基本國(guó)策，建立了環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制以及排污收費(fèi)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等若干重要制度。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)也逐步得到強(qiáng)化，從在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部?jī)?nèi)設(shè)環(huán)保局到獨(dú)立設(shè)置國(guó)家環(huán)保局、國(guó)家環(huán)?？偩?，直至2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建環(huán)境保護(hù)部，這一時(shí)期生態(tài)環(huán)保管理體制和環(huán)境保護(hù)治理體系不斷強(qiáng)化和優(yōu)化。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略地位，進(jìn)一步改革完善體制機(jī)制，生態(tài)環(huán)保從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都發(fā)生了重要變化，我國(guó)環(huán)境保護(hù)力度前所未有，進(jìn)程加速推進(jìn)，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。經(jīng)過(guò)多年不懈努力，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、資源損耗大幅增加的情況下，我們大力推進(jìn)節(jié)能減排，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，努力改善環(huán)境質(zhì)量，生態(tài)環(huán)保工作取得積極進(jìn)展和明顯成效。但總體而言，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、緊迫性和長(zhǎng)期性沒(méi)有改變，十幾億人口的現(xiàn)代化過(guò)程，面臨的壓力、挑戰(zhàn)與其他國(guó)家可比性不強(qiáng)。這么快的速度、這么短的時(shí)間，環(huán)境壓力比世界上其他國(guó)家都大，污染治理和環(huán)境質(zhì)量改善的任務(wù)十分艱巨，難度前所未有。

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的決勝階段。環(huán)境保護(hù)既處于大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于負(fù)重前行的關(guān)鍵期；既是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅(jiān)期。在這樣的形勢(shì)下，要做好環(huán)境保護(hù)工作，迫切需要加強(qiáng)環(huán)保治理體系與治理能力建設(shè)，充分認(rèn)識(shí)其重大意義，發(fā)揮其根本性作用。完善環(huán)境保護(hù)治理體系，增強(qiáng)環(huán)境治理能力，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)生態(tài)文明體制改革要求的重要任務(wù)，是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)依法治國(guó)精神和新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)在要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要舉措，是加快解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、改善環(huán)境質(zhì)量、滿足人民群眾期待的重要保障。

二、環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力存在的差距與不足

總體來(lái)看，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力與人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的期待、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及全面建成小康社會(huì)的要求還存在較大差距和諸多不適應(yīng)。這些差距和不適應(yīng)在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)得較為明顯。

在區(qū)域、流域環(huán)境治理體系方面，部分地方從自身利益出發(fā)制定規(guī)劃和開(kāi)展環(huán)境管理，難以形成改善區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量的合力。為此，我國(guó)已經(jīng)建立了一些區(qū)域和流域環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如環(huán)境保護(hù)部的六大區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心等，并在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和部分流域建立了大氣和水污染防治的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。這些機(jī)制約束力較弱，實(shí)際作用較為有限，而且相關(guān)管理機(jī)構(gòu)作為國(guó)務(wù)院部門(mén)所屬的派出機(jī)構(gòu)，職能單一，難以對(duì)區(qū)域、流域進(jìn)行綜合管理。

在環(huán)境行政執(zhí)法體系方面，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法授權(quán)仍有不足，環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管手段薄弱，一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)。部分地方執(zhí)法力量不足，環(huán)境執(zhí)法手段落后、監(jiān)管裝備不足、監(jiān)管信息化水平低、監(jiān)管人員素質(zhì)偏低等問(wèn)題已經(jīng)成為制約環(huán)境行政執(zhí)法的瓶頸。

在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系方面，我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)存在范圍和要素覆蓋不全，建設(shè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與信息發(fā)布不統(tǒng)一，信息化水平和共享程度不高，監(jiān)測(cè)與監(jiān)管結(jié)合不緊密，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高等突出問(wèn)題，監(jiān)測(cè)的科學(xué)性、權(quán)威性和政府公信力受到影響。

此外，在環(huán)境治理體系方面，還有一個(gè)非常突出的問(wèn)題就是多元參與不夠。環(huán)境保護(hù)屬于典型的公益性事務(wù)、公共性領(lǐng)域，要做好這項(xiàng)工作必須強(qiáng)調(diào)和落實(shí)多元參與，而長(zhǎng)期以來(lái)，這是一塊明顯的短板。就政府及相關(guān)部門(mén)層面而言，發(fā)展與保護(hù)這兩張皮割裂的現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重。就企業(yè)層面而言，社會(huì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，落實(shí)程度較差，環(huán)境成本外部化問(wèn)題十分突出。就公眾層面而言，信息公開(kāi)、公眾參與仍然不夠，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)未得到真正落實(shí)。

三、完善環(huán)境保護(hù)治理體系，著力增強(qiáng)環(huán)境治理能力

改革是推進(jìn)環(huán)保事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力，也是破解發(fā)展與保護(hù)難題的出路，必須通過(guò)生態(tài)文明體制改革來(lái)解決我國(guó)生態(tài)環(huán)保工作中存在的突出問(wèn)題。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于生態(tài)文明體制改革做出了全面部署。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》兩份“姊妹篇”文件，中央還審議發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》、《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》等6份配套文件。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)又做出一項(xiàng)重大改革部署，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度（以下簡(jiǎn)稱省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革），習(xí)近平總書(shū)記就此做了專門(mén)說(shuō)明。2016年，中央進(jìn)一步明確要求由環(huán)保部牽頭開(kāi)展14項(xiàng)改革，包括制定省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)、按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案、跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制方案、排污許可制改革方案、劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)等改革文件。除此之外，還有一些作為參與部門(mén)參與的工作。環(huán)保部?jī)?nèi)部根據(jù)實(shí)際情況的需要，還提出了30多項(xiàng)內(nèi)部的改革任務(wù)，加起來(lái)共有50多項(xiàng)。到目前為止，總體推進(jìn)還算比較順利，作為第一牽頭單位的目前基本上已經(jīng)完成11項(xiàng)，另外3項(xiàng)在積極推進(jìn)過(guò)程中。改革對(duì)后續(xù)的強(qiáng)化優(yōu)化環(huán)境保護(hù)治理體系和治理能力建設(shè)、推進(jìn)這兩個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)代化必將發(fā)揮很大的作用。

當(dāng)前，生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期。環(huán)保部將緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，推進(jìn)主要污染物減排，嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，確保核與輻射安全，加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)同效應(yīng)，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在區(qū)域、流域環(huán)境治理體系方面，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律為基本遵循，以克服環(huán)境保護(hù)突出體制機(jī)制問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)開(kāi)展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)、跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革以及建立重點(diǎn)區(qū)域污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，落實(shí)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法等要求，推動(dòng)完善區(qū)域、流域環(huán)境治理體系。

在環(huán)境行政執(zhí)法體系方面，繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，提升執(zhí)法的權(quán)威性；將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門(mén)序列，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車，增強(qiáng)執(zhí)法能力。

在環(huán)境監(jiān)測(cè)體系方面，貫徹落實(shí)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)并由國(guó)辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，按照省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革的要求，調(diào)整環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制，上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)，明確生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核工作由省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)；堅(jiān)持全面設(shè)點(diǎn)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)預(yù)警、依法追責(zé)，到2020年，全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)基本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)全覆蓋，各級(jí)各類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)共享，監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、信息化能力和保障水平明顯提升，監(jiān)測(cè)與監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)，初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力與生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)。在監(jiān)測(cè)方面非常重大的變化就是“誰(shuí)考核，誰(shuí)監(jiān)測(cè)”原則的確定和落實(shí)。國(guó)家的監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)由國(guó)家負(fù)責(zé)，省以下的質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位全部上收到省一級(jí)，由省一級(jí)負(fù)責(zé)，現(xiàn)在這項(xiàng)工作在積極推進(jìn)。

在推進(jìn)多元共治方面，一是扎實(shí)開(kāi)展對(duì)相關(guān)省份環(huán)境保護(hù)的督察，用兩年左右時(shí)間對(duì)所有的省份督察一遍。這兩個(gè)月環(huán)保部對(duì)8個(gè)省開(kāi)展督察，2016年下半年還有7個(gè)省份，這是環(huán)保系統(tǒng)全新的一項(xiàng)工作。從目前情況來(lái)看推進(jìn)還是比較順利，影響也是相當(dāng)好，成效非常明顯。同時(shí)，按照省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革的要求，將把環(huán)境監(jiān)察上收到省一級(jí)，進(jìn)一步推動(dòng)強(qiáng)化市縣兩級(jí)黨委政府行使環(huán)保主體責(zé)任，做好配套工作，比如制定地方政府以及相關(guān)部門(mén)的環(huán)保責(zé)任清單，落實(shí)好“一崗雙責(zé)”。

2016年7月，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革方案已通過(guò)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的審議，預(yù)計(jì)很快會(huì)向社會(huì)發(fā)布（注：2016年9月22日中央中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》），這是推動(dòng)中國(guó)的環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面非常重要的一個(gè)文件，是當(dāng)前很多改革理念、思路、舉措的集合。比如要求“大環(huán)?！?，各個(gè)相關(guān)部門(mén)環(huán)保責(zé)任要實(shí)行清單制。比如要求各級(jí)政府都要建立相關(guān)的生態(tài)環(huán)境議事協(xié)調(diào)機(jī)制，或者叫環(huán)保委員會(huì)，或者叫生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)工作。比如新的督政監(jiān)察體系，原來(lái)中央的環(huán)保督察方案是“國(guó)家督省”，現(xiàn)在這個(gè)方案里是“省督市縣”，并且“省督市縣”在“國(guó)家督省”的方案下有進(jìn)一步的強(qiáng)化?！皣?guó)家督省”的工作模式主要就是定期督察巡視，而“省督市縣”不僅僅是定期督察巡視，還包括要求配備足夠的人力能夠?qū)崿F(xiàn)日常駐點(diǎn)監(jiān)察，把日常駐點(diǎn)監(jiān)察和定期督察形式結(jié)合起來(lái)，類似于現(xiàn)在紀(jì)檢和審計(jì)的做法。這套做法實(shí)施起來(lái)，一定能在推動(dòng)相關(guān)的地方黨委政府及其部門(mén)有效落實(shí)環(huán)保責(zé)任、做好環(huán)保工作方面發(fā)揮巨大的作用。這套方案至少有12個(gè)亮點(diǎn)，12個(gè)創(chuàng)新之處，對(duì)未來(lái)工作的推進(jìn)預(yù)計(jì)會(huì)發(fā)揮很大作用。后續(xù)環(huán)保部將會(huì)按照中央的部署，先試點(diǎn)，再鋪開(kāi)。按照目前的計(jì)劃，試點(diǎn)到2017年6月底之前結(jié)束，全面改革要求在2018年6月底基本完成?！笆濉逼陂g環(huán)保系統(tǒng)有兩大目標(biāo)任務(wù)，一大目標(biāo)任務(wù)就是環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)和任務(wù)，這是非常重要也是非常艱巨的；第二大目標(biāo)任務(wù)是環(huán)境治理體系和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)建工作，其中的關(guān)鍵一點(diǎn)就是省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革，影響巨大，環(huán)保部現(xiàn)在也是作為重中之重在推進(jìn)。

推動(dòng)多元共治的第二方面，是推動(dòng)建立和落實(shí)有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)化手段，強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任。最近中央審議通過(guò)并且正式印發(fā)的一份非常重要的文件，也就是《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其在推動(dòng)中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作方面必將發(fā)揮重要的作用。這份文件提出了構(gòu)建綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券和綠色基金，還有建立排污權(quán)交易和碳交易市場(chǎng)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)化的手段推動(dòng)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，將外部成本內(nèi)部化。另外，現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)正在審議環(huán)境稅法，這是中國(guó)政府在推動(dòng)環(huán)境保護(hù)方面制定和采取更多的經(jīng)濟(jì)政策方面非常重要的一部法律，并且是以環(huán)境稅法的方式來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)。

推動(dòng)多元共治的第三個(gè)方面是進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開(kāi)和公眾參與，通過(guò)這項(xiàng)工作切實(shí)保障社會(huì)公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

總之，目前改革牽涉面很大，任務(wù)很重，在大力推進(jìn)過(guò)程中。有些已經(jīng)有成果，已經(jīng)向社會(huì)發(fā)布，有些還在進(jìn)行中。預(yù)計(jì)2017年研討會(huì)環(huán)保部將會(huì)有更多的成果向諸位報(bào)告。

注：此文是李干杰在2016年環(huán)境保護(hù)治理體系與治理能力研討會(huì)上的致辭稿，發(fā)表時(shí)略作刪減。