王鑠

摘 要：美國(guó)公立大學(xué)曾長(zhǎng)期得到各級(jí)政府的財(cái)政支持，但20世紀(jì)70年代末以來(lái)，政府資助的不斷下降使得公立大學(xué)陷入財(cái)政危機(jī)之中。為此，美國(guó)公立大學(xué)紛紛利用增加學(xué)雜費(fèi)收入、爭(zhēng)取慈善捐贈(zèng)、利用學(xué)術(shù)創(chuàng)收、開(kāi)展商業(yè)化社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目等手段增加收入，但也帶來(lái)了影響教育公平、影響本科教育質(zhì)量、大學(xué)社會(huì)契約破裂、公立大學(xué)使命模糊等諸多問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；公立大學(xué)；私營(yíng)化

政府財(cái)政支持政策轉(zhuǎn)向：公立大學(xué)財(cái)政收入市場(chǎng)化

在美國(guó)，“多數(shù)大學(xué)，不論公立大學(xué)還是私立大學(xué)，都是靠‘公共收入和‘私人收入的結(jié)合來(lái)維持運(yùn)行的”[1]，公立院校與私立院校之間的根本差異在于學(xué)校運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)中公共經(jīng)費(fèi)的比例和與公共財(cái)政的關(guān)聯(lián)程度。直接的政府撥款是公立大學(xué)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，學(xué)費(fèi)收入占大學(xué)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的比例很低；而私立大學(xué)源自于社會(huì)捐贈(zèng)的政府轉(zhuǎn)移支付的比例卻很小，主要依靠學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)維持學(xué)校運(yùn)營(yíng)。例如：在1974至1975學(xué)年，公立大學(xué)的平均學(xué)費(fèi)為599美元，而私立大學(xué)的人均學(xué)費(fèi)則為2，614美元。

從第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀(jì)80年代初，是公立高校發(fā)展的“黃金時(shí)代”。由于受到來(lái)自州政府和聯(lián)邦政府的撥款資助，美國(guó)公立大學(xué)幾乎無(wú)須擔(dān)心辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。但自1983年后，各州經(jīng)歷了周期性收支不抵的財(cái)政危機(jī)，促使政府對(duì)高等教育資助的態(tài)度發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，高等教育變成了越來(lái)越昂貴的事業(yè)，政府對(duì)公立大學(xué)的財(cái)政支付壓力也隨之增加。為了減輕財(cái)政壓力，美國(guó)政府改變了對(duì)公立大學(xué)的財(cái)政支持政策，引入新管理主義理念，對(duì)公立大學(xué)的公共經(jīng)費(fèi)使用效率提出問(wèn)責(zé)，制定政策鼓勵(lì)公立大學(xué)為科研經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)，利用教育券制度鼓勵(lì)學(xué)校為學(xué)生競(jìng)爭(zhēng)。引導(dǎo)公立大學(xué)向市場(chǎng)要資源，實(shí)現(xiàn)了降低政府支出壓力的既定目標(biāo)。州政府一直是公立大學(xué)的主要財(cái)政資助者，在20世紀(jì)80年代初，州政府撥款占公立大學(xué)經(jīng)費(fèi)45%以上，到2010年，這一比例已經(jīng)下降到不足25%。政府對(duì)公立大學(xué)的財(cái)政支持力度在公立大學(xué)收入結(jié)構(gòu)中的比例顯著下降，只是政府政策轉(zhuǎn)向的外顯結(jié)果，更為深層的結(jié)果是開(kāi)啟了公立大學(xué)“私營(yíng)化”的大幕。為了應(yīng)對(duì)來(lái)自政府收入的減少，公立大學(xué)不得不采取更為市場(chǎng)化的措施來(lái)增加財(cái)政收入，以應(yīng)對(duì)自身面臨的財(cái)政緊張局面，這也使得公立大學(xué)出現(xiàn)了一些學(xué)者所謂的“私營(yíng)化”特征。盡管學(xué)界對(duì)“私營(yíng)化”這一現(xiàn)象是否存在以及這一概念的內(nèi)涵仍然存在爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)的是，從收入來(lái)源來(lái)看，公立大學(xué)越來(lái)越像公司或者私立大學(xué)，許多公立大學(xué)更適合被附上“州府輔助”（state-assisted）而非“州府資助”（state-supported）的標(biāo)簽[2]，甚至有人戲謔地認(rèn)為這一標(biāo)簽可能有朝一日會(huì)演變?yōu)閱渭冇脕?lái)表征公立大學(xué)位置的信息，如“坐落于州”（state-located）。

從依賴(lài)撥款到自力更生：公立大學(xué)的市場(chǎng)化應(yīng)對(duì)策略

1. 大幅增加學(xué)雜費(fèi)收入

大學(xué)首先把目光投向了大學(xué)的主要“顧客”—學(xué)生。即使在政府大力支持公立高等教育的19世紀(jì)中期，公立大學(xué)也會(huì)象征性地收取一定的學(xué)費(fèi)。面對(duì)州政府撥款在公立高校收入中所占份額的逐年走低，公立大學(xué)為了保持自身在高等教育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性與維持收支平衡，不斷提高學(xué)費(fèi)成為其可以依靠的主要收入。近年來(lái)，在美國(guó)公立高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了學(xué)費(fèi)制定權(quán)“去中心化”的特征，雖然各州制定的政策各不相同，但公立高校在制定學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上普遍獲得了更大的權(quán)力。20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)多個(gè)州為公立大學(xué)通過(guò)收取學(xué)雜費(fèi)增加收入的做法提供了政策支持。30年來(lái)，美國(guó)公立高校平均學(xué)雜費(fèi)保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，幾乎每十年就會(huì)出現(xiàn)一次30%左右的大幅增長(zhǎng)。

提高學(xué)費(fèi)這種最直接、最可靠的增收方式，使得公立大學(xué)與私立大學(xué)運(yùn)營(yíng)機(jī)制更為趨同。從1985年到2000年，四年制公立高校的學(xué)費(fèi)上漲了69%，接近于四年制私立大學(xué)82%的上漲幅度[3]。公立高校學(xué)雜費(fèi)的上漲由州內(nèi)學(xué)生、州外學(xué)生和國(guó)際學(xué)生共同承擔(dān)，增加州內(nèi)學(xué)生學(xué)雜費(fèi)往往遭遇強(qiáng)勁的抵制，所以公立高校更愿意招收更多州外學(xué)生和國(guó)際學(xué)生，這兩類(lèi)學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)相對(duì)更高，而且很少給州政府和公立高校制造外部壓力。

2. 積極爭(zhēng)取慈善捐贈(zèng)

美國(guó)高等教育慈善捐贈(zèng)的歷史與美國(guó)高等教育的歷史大致相當(dāng)，這是因?yàn)槊绹?guó)第一所高等教育機(jī)構(gòu)—哈佛學(xué)院—建立在慈善捐贈(zèng)的基礎(chǔ)上，并在其成立后的第三年即開(kāi)始了尋求私人捐贈(zèng)的歷程。在美國(guó)私立高等教育發(fā)展的三個(gè)世紀(jì)里，慈善捐贈(zèng)一直作為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要補(bǔ)充，助推美國(guó)私立高校發(fā)展壯大，籌款也成為美國(guó)私立高校管理的重要工作。但在公立大學(xué)方面，由于有州政府穩(wěn)定的財(cái)政支持，自主籌款工作一直處于高校管理的邊緣地位。一些公立大學(xué)也會(huì)在重要的紀(jì)念日啟動(dòng)籌款運(yùn)動(dòng)，但是不會(huì)如私立高校一樣持續(xù)開(kāi)展類(lèi)似活動(dòng)。例如：印第安納大學(xué)在1921年啟動(dòng)了為期三年的紀(jì)念日籌款活動(dòng)，直到1965年才再一次開(kāi)展籌款活動(dòng)。[4]20世紀(jì)末以來(lái)，政府財(cái)政支持的大幅減少迫使公立高校不得不學(xué)習(xí)私立高校的籌款模式。要在大學(xué)排行榜盛行的時(shí)代取得相對(duì)優(yōu)勢(shì)，公立高校不僅要與其他同樣處于經(jīng)濟(jì)困難中的公立高校競(jìng)爭(zhēng)，還要與更具籌款經(jīng)驗(yàn)的私立高校比拼，這就需要公立高校從校友和社會(huì)爭(zhēng)取更多的私人捐贈(zèng)。早在1991年，曾任加州大學(xué)校長(zhǎng)的克拉克·克爾指出，“無(wú)論對(duì)公立高校還是私立高校來(lái)說(shuō)，籌款已經(jīng)日益成為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要機(jī)制”。2004年，時(shí)任賓州州立大學(xué)校長(zhǎng)的格拉漢姆·史佩納（Graham Spanier）將籌款作為為期三年的“專(zhuān)門(mén)投資”的關(guān)鍵組成部分。[5]

3. 引入學(xué)術(shù)資本主義

希拉·斯勞特（2008）和拉里·萊斯利（2008）在其《學(xué)術(shù)資本主義：政治、政策和創(chuàng)業(yè)型大學(xué)》一書(shū)中，將學(xué)術(shù)資本主義定義為“院校及其教師為確保外部資金的市場(chǎng)活動(dòng)或具有市場(chǎng)特點(diǎn)的活動(dòng)”[6]，斯勞特和萊斯利所謂的“院?！敝饕侵腹⒀芯啃痛髮W(xué)。她們指出，研究型大學(xué)和教學(xué)科研人員愿意與企業(yè)和政府開(kāi)展基于商業(yè)革新的合作，是受到聯(lián)邦和州政府財(cái)政支持減少的影響。為了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)收入的減少，自20世紀(jì)90年代始，公立大學(xué)變得愈發(fā)具有創(chuàng)業(yè)精神。大學(xué)努力減少對(duì)傳統(tǒng)收入的依賴(lài)體現(xiàn)在尋找新的創(chuàng)收機(jī)會(huì)，這一目標(biāo)主要通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)，即將學(xué)術(shù)創(chuàng)新申請(qǐng)專(zhuān)利并授權(quán)產(chǎn)業(yè)界使用。[7]除此之外，許多大學(xué)還通過(guò)創(chuàng)建附屬公司、科技園等途徑促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化，尋求獲得更多的市場(chǎng)化收益。

當(dāng)然，聯(lián)邦政府20世紀(jì)80年代以來(lái)陸續(xù)發(fā)布的批準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)型研發(fā)政策的立法（《貝伊—多爾法案》《史蒂文森—威德勒技術(shù)革新法案》《小企業(yè)革新發(fā)展法案》《全國(guó)合作研究法案》等）將公立大學(xué)的市場(chǎng)化收入合法化。同時(shí)，由于允許利潤(rùn)分成，為公立大學(xué)教學(xué)科研人員參與校企合作提供了動(dòng)力。

4. 啟動(dòng)商業(yè)化社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目

除上述幾項(xiàng)公立大學(xué)普遍采用的經(jīng)常性應(yīng)對(duì)策略外，公立大學(xué)還積極利用自身?yè)碛械母鞣N資源通過(guò)商業(yè)化社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目獲得額外收益。一是大學(xué)擁有具備高度專(zhuān)業(yè)化水平和廣博知識(shí)儲(chǔ)備的教師隊(duì)伍，他們不僅肩負(fù)教學(xué)、科研任務(wù)，還能夠參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，如為滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要，提供暑期課程、短期課程、網(wǎng)絡(luò)課程；為滿足公司企業(yè)的發(fā)展需要，提供咨詢(xún)服務(wù)。二是大學(xué)擁有豐富的附屬機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和不動(dòng)產(chǎn)資源，甚至大學(xué)品牌本身就是重要的文化資本，通過(guò)出租、合作等形式，這些資源能夠幫助大學(xué)獲得源源不斷的收益。

市場(chǎng)化對(duì)策的后遺癥：引發(fā)和強(qiáng)化了某些教育問(wèn)題

1. 教育公平問(wèn)題惡化

州政府資助公立高等教育力度的持續(xù)降低，使得公立高校不得不采取主動(dòng)措施以彌補(bǔ)學(xué)校以往由州政府承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)缺口，學(xué)雜費(fèi)無(wú)疑是最直接、最可控的增收方式。唯一的障礙在于州政府對(duì)于學(xué)雜費(fèi)漲幅的控制，但是現(xiàn)實(shí)情況是州政府無(wú)法恢復(fù)到高等教育黃金時(shí)期對(duì)公立高等教育資助水平，所以州政府無(wú)法采取實(shí)質(zhì)性措施防止公立高校學(xué)雜費(fèi)的持續(xù)上漲。20世紀(jì)90年代，高學(xué)費(fèi)或高資助成為引導(dǎo)改革的方案，這也很大程度受到州政府所面臨的財(cái)政壓力的驅(qū)使。[8]這一方案的主要問(wèn)題在于，來(lái)自聯(lián)邦政府和州政府的資助無(wú)法跟上學(xué)雜費(fèi)上漲的幅度。隨著聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)向以貸款作為資助的主要形式，州政府大學(xué)的資助由基于需要的資助轉(zhuǎn)向基于能力的資助，來(lái)自低收入家庭的學(xué)生即使獲得最高限度的資助（包括貸款在內(nèi)）也支付不起高昂的學(xué)雜費(fèi)，無(wú)法按時(shí)畢業(yè)，亦或在畢業(yè)后面臨巨額的債務(wù)。在這種情況下，更多低收入家庭的學(xué)生只能選擇進(jìn)入公立兩年制學(xué)院進(jìn)行學(xué)習(xí)。來(lái)自高收入家庭的學(xué)生將在高等教育中獲得更大優(yōu)勢(shì)，稅收減免政策、基于能力的獎(jiǎng)學(xué)金制度客觀上更有利于來(lái)自高收入家庭的學(xué)生，而他們并不缺少這筆資助，甚至有能力支付更加優(yōu)質(zhì)的私立大學(xué)的學(xué)費(fèi)。此外，無(wú)需提供資助并能夠承擔(dān)更多學(xué)雜費(fèi)的州外學(xué)生和國(guó)際學(xué)生似乎更容易獲得經(jīng)費(fèi)緊張的公立大學(xué)的青睞。[9]公立大學(xué)學(xué)雜費(fèi)的增長(zhǎng)不僅限制了低收入家庭學(xué)生高等教育的選擇范圍，還有可能抹殺了他們接受高等教育的機(jī)會(huì)，這實(shí)際上影響了不同社會(huì)階層接受教育的平等權(quán)利。

2. 本科教育質(zhì)量下降

大學(xué)的根本職能是教學(xué)，主要是指針對(duì)本科生的教學(xué)。但是在公立高等教育私營(yíng)化的趨勢(shì)下，本科生教育質(zhì)量并沒(méi)有隨著持續(xù)攀升的學(xué)雜費(fèi)不斷改善，反而頻頻受到詬病。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)受到公立大學(xué)內(nèi)部?jī)煞矫嬉蛩氐墓餐饔茫簩W(xué)術(shù)資本主義和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張。一是學(xué)術(shù)資本主義在各國(guó)高等教育中大行其道，在美國(guó)公立研究大學(xué)同樣擁有廣闊的市場(chǎng)，因?yàn)榭蒲兴胶统晒軌蚪o公立研究型大學(xué)帶來(lái)各級(jí)政府的科研基金和合同撥款，“學(xué)術(shù)漂移”中教學(xué)型大學(xué)同樣需要這筆撥款來(lái)補(bǔ)充辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；二是與科學(xué)研究相比，教學(xué)無(wú)法給大學(xué)帶來(lái)更多收益，教學(xué)質(zhì)量難以衡量，尤其經(jīng)費(fèi)緊張、政府生均資助減少的情況下，大學(xué)將更多經(jīng)費(fèi)投入到科研當(dāng)中更被視為理性的選擇。一些公立大學(xué)通過(guò)采取擴(kuò)大班額、減少課程數(shù)量、用網(wǎng)絡(luò)課程取代面授課程、雇傭兼職講師等形式減少教學(xué)投入。這些改革措施必然會(huì)給教學(xué)帶來(lái)巨大沖擊，勢(shì)必影響本科生教育質(zhì)量。

3. 大學(xué)與政府的契約關(guān)系破裂

自19世紀(jì)中期《莫雷爾法案》頒布之日起，美國(guó)進(jìn)入了公共投資建設(shè)公立大學(xué)的新時(shí)代，公立大學(xué)建設(shè)成為增加高等教育入學(xué)率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略。在一個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間內(nèi)，尤其在美國(guó)高等教育大眾化時(shí)期，公立高等教育有效補(bǔ)充了私立非盈利高等教育。但是，隨著各州普遍將學(xué)生獎(jiǎng)助政策由基于需要的助學(xué)金向績(jī)優(yōu)獎(jiǎng)學(xué)金和貸款轉(zhuǎn)變，公立大學(xué)競(jìng)相招收績(jī)優(yōu)獎(jiǎng)學(xué)金獲得者以獲得州政府的學(xué)生援助款。這種招生策略有利于公立大學(xué)獲得更多穩(wěn)定的收入，但無(wú)益于增加高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)，某種程度上違背了公立大學(xué)建立的初衷。與此同時(shí)，由于受到政府資助公立高等教育思路轉(zhuǎn)變的影響，曾經(jīng)作為贈(zèng)地學(xué)院和公立研究型大學(xué)基本職能之一的社會(huì)服務(wù)已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化的收費(fèi)項(xiàng)目。商業(yè)化社會(huì)服務(wù)收費(fèi)不僅成為公立大學(xué)預(yù)算的組成部分，也被提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)的教師們視為個(gè)人專(zhuān)長(zhǎng)和勞動(dòng)的報(bào)酬。商業(yè)化社會(huì)服務(wù)破壞了政府和公立大學(xué)訂立的契約。盡管在公立大學(xué)公共資助減少的過(guò)程中政府難辭其咎，但是公立大學(xué)過(guò)度的商業(yè)化社會(huì)服務(wù)行為仍無(wú)法獲得社會(huì)的認(rèn)同。

4. 公立大學(xué)使命的模糊

大學(xué)使命一直是高等教育界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)的過(guò)程中，美國(guó)公立大學(xué)的公益性社會(huì)服務(wù)，讓位于維持生計(jì)的市場(chǎng)化服務(wù)。在過(guò)去20多年里，市場(chǎng)化的服務(wù)，如醫(yī)院、校級(jí)體育活動(dòng)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等在數(shù)量和規(guī)模上都有增加。但在許多校園里，花費(fèi)在學(xué)術(shù)項(xiàng)目上的經(jīng)費(fèi)還不到大學(xué)總預(yù)算的一半。這些外部的商業(yè)活動(dòng)對(duì)大學(xué)的基本目的來(lái)說(shuō)是離題的，但它們卻消耗著與其重要性不成比例的大量時(shí)間、精力和財(cái)政資源。[10]這一現(xiàn)象直接體現(xiàn)在大學(xué)校長(zhǎng)的遴選標(biāo)準(zhǔn)和工作內(nèi)容中。傳統(tǒng)上，校長(zhǎng)是教師的代表，平等中的第一人。但是今天，校長(zhǎng)選聘也不再關(guān)注其學(xué)術(shù)業(yè)績(jī)，轉(zhuǎn)而開(kāi)始看重他們管理大型法人機(jī)構(gòu)的能力[11]。據(jù)美國(guó)《高等教育紀(jì)事報(bào)》（《Chronicle of Higher Education》）的調(diào)查顯示：大部分四年制院校的校長(zhǎng)每天都會(huì)花一部分時(shí)間用來(lái)籌款，另一個(gè)最常見(jiàn)的日?；顒?dòng)就是處理學(xué)校預(yù)算和財(cái)務(wù)問(wèn)題[12]。

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