文/易　水

云南城市工作綱領(lǐng)性文件出爐

文/易水

著眼于云南高原壩區(qū)城市發(fā)展特點(diǎn)，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理。

為貫徹落實(shí)中央城市工作會議精神和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》精神，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)云南省城市規(guī)劃建設(shè)管理工作，2016年5月24日，中共云南省委辦公廳印發(fā)《中共云南省委 云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見》。

這是一份為解決云南省城市發(fā)展問題、明確云南省城市發(fā)展方向而出臺的《實(shí)施意見》，內(nèi)容及時、必要、清晰，措施具體、明確、有力。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷特別指出，《實(shí)施意見》的出臺，反映出云南省委、省政府貫徹落實(shí)中央城市工作會議精神的決心大、干勁足、措施實(shí)。

《實(shí)施意見》包括總體要求、以城市規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展、提高城市建筑水平、推進(jìn)綠色節(jié)能城市建設(shè)、完善城市公共服務(wù)、提升城市人居環(huán)境、改革創(chuàng)新城市治理方式、完善保障措施等8個方面的重點(diǎn)工作，共33條分項(xiàng)表述的具體內(nèi)容?？芍^是云南城市規(guī)劃建設(shè)管理的綱領(lǐng)性文件。

《實(shí)施意見》開宗明義地指出了云南省當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)管理工作中面臨的問題：在城市規(guī)劃意識不強(qiáng)、水平不高、權(quán)威不夠、執(zhí)行不力；城市建設(shè)的空間布局、規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，特色風(fēng)貌、文化傳承缺失，交通擁堵、“馬路拉鏈”、城市內(nèi)澇、屋頂雜亂等問題嚴(yán)重；城市管理執(zhí)法體制機(jī)制不健全，依法治理城市力度不夠等。這意味著，全省城市規(guī)劃建設(shè)管理工作必須以問題為導(dǎo)向，切實(shí)解決制約城市發(fā)展的突出矛盾和深層次問題。

《實(shí)施意見》要求，著眼于云南高原壩區(qū)城市發(fā)展特點(diǎn)，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理，實(shí)現(xiàn)全省城市“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一體化”，努力打造和諧宜居、產(chǎn)城融合、富有活力、各具特色的現(xiàn)代城市，走出一條具有中國特色云南特點(diǎn)的城市發(fā)展道路。

《實(shí)施意見》明確目標(biāo)：到2020年，以滇中城市群為核心的云南省城市群發(fā)展取得顯著成效，沿邊口岸城鎮(zhèn)國門形象明顯提升，經(jīng)濟(jì)廊帶城市協(xié)調(diào)發(fā)展，全省城市特色風(fēng)貌突出彰顯、建筑水平不斷提升、房屋和設(shè)施綠色節(jié)能、人居環(huán)境切實(shí)改善、公共服務(wù)更加完善、管理效能顯著增強(qiáng)，努力打造人口聚集度高、資源配置合理、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)的云南特色城市體系。

多規(guī)合一以“一張藍(lán)圖”統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展

城市怎么發(fā)展，城市群怎么布局，需要規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)。當(dāng)前，全省各地各式各樣規(guī)劃成果多而亂，編制主體不清、層級混亂、行業(yè)間行業(yè)內(nèi)規(guī)劃“打架”問題突出，嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的實(shí)施性。在新的形勢發(fā)展下，傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制體系已不能較好地適應(yīng)云南省新型特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

牽住規(guī)劃這個“牛鼻子”，《實(shí)施意見》從依法制定城市規(guī)劃和嚴(yán)格依法實(shí)施城市規(guī)劃兩個方面入手，建立開門編制規(guī)劃、陽光決策規(guī)劃、開放審批規(guī)劃機(jī)制，改革完善城市規(guī)劃管理體制，要建立以“一張藍(lán)圖”為統(tǒng)領(lǐng)，面向?qū)嵤?、面向管理，區(qū)域性規(guī)劃、特色要素規(guī)劃、專項(xiàng)專類規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)共五個技術(shù)層級構(gòu)成的城市規(guī)劃體系，以城市規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展。

如何增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性？從根本上看，在滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系的前提下，針對云南省情，要勇于創(chuàng)新、探索實(shí)踐，以“多規(guī)合一”（是指推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個縣（市、區(qū)）一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。去年4月，云南省政府印發(fā)《關(guān)于科學(xué)開展“四規(guī)合一”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，正式啟動全省“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革）試點(diǎn)改革成果統(tǒng)籌各級各類規(guī)劃。在科學(xué)編制《云南省空間體系規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，要積極探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，穩(wěn)步推進(jìn)“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng)”，不斷增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、連續(xù)性和公開性，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”干到底。

而強(qiáng)化城市規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，加快建立健全城市規(guī)劃實(shí)施督查監(jiān)管制度，嚴(yán)格開展建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件的核實(shí)工作，主要基于以下考慮：目前換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生，這違背了中央嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃的要求，嚴(yán)重阻礙了規(guī)劃的實(shí)施。這就是說，只有嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃修改程序，加強(qiáng)公眾參與，才能很好地實(shí)現(xiàn)全省城市規(guī)劃有效實(shí)施?！秾?shí)施意見》指出，城市總體規(guī)劃的修改，必須經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意，并報(bào)同級人大常委會審議通過。《實(shí)施意見》還強(qiáng)化了規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)管，實(shí)行規(guī)劃實(shí)施動態(tài)評估，未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域，不得進(jìn)行建設(shè)。此外，還要求建立健全違反規(guī)劃行為的追究機(jī)制，凡是違反規(guī)劃的行為都要嚴(yán)肅追究責(zé)任，同時要抓好城市規(guī)劃檢查，城市政府要定期向同級人大常委會報(bào)告城市規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)施情況。

建設(shè)支撐打造有特色的綠色城市

每一個城市都是生命有機(jī)體，文化傳承與創(chuàng)新是城市魅力之所在，生態(tài)環(huán)境則是城市面向未來的主體競爭力。

遺憾的是，千城一面，城市喪失特色，盲目求大求新，已經(jīng)成為我國現(xiàn)代城市發(fā)展中的詬病?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》指出，要塑造城市特色風(fēng)貌，通過提高城市設(shè)計(jì)水平，加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)管理，保護(hù)歷史文化風(fēng)貌來突顯城市特色風(fēng)貌。

云南省具有得天獨(dú)厚的江河、湖泊、山林、濕地等自然資源和豐富的風(fēng)景名勝、民族文化，保護(hù)好、利用好這些資源，發(fā)揮城市設(shè)計(jì)在完善城市空間形態(tài)、塑造城市特色風(fēng)貌、提高城市運(yùn)營效率等方面的綜合作用，有助于提升云南城市的發(fā)展水平和吸引力。

目前，城市設(shè)計(jì)在規(guī)劃體系中尚無明確定位，在城市規(guī)劃管理中發(fā)揮城市設(shè)計(jì)作用的意識相對缺乏，全省城市設(shè)計(jì)工作開展緩慢，缺乏相關(guān)支持文件和政策、措施，普遍存在建筑設(shè)計(jì)抄襲、模仿、復(fù)制的問題，缺乏民族特色、人文特色和美學(xué)觀念?！秾?shí)施意見》提出，全省要提高城市設(shè)計(jì)水平，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定完善城市設(shè)計(jì)管理法規(guī)和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高城市設(shè)計(jì)管理的權(quán)威性。抓緊制定全省城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則和城市街區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則，盡快研究起草、制定并出臺適合云南特點(diǎn)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則和城市街區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則等文件。

同時，《實(shí)施意見》還提出，要塑造城市特色風(fēng)貌。深入挖掘云南特色地域性、歷史性、民族性建筑特質(zhì)，保護(hù)城市歷史文化街區(qū)，引導(dǎo)歷史文化街區(qū)有機(jī)更新，加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)、提高城市建筑水平。還要加強(qiáng)建筑設(shè)計(jì)管理。大力培養(yǎng)既有國際視野又熟悉地域文化、民族文化的云南本土規(guī)劃大師、建筑大師，推動建筑設(shè)計(jì)走出一條注重原創(chuàng)、保證質(zhì)量、節(jié)約資源、傳承文化的良性發(fā)展道路。

值得注意的是，《實(shí)施意見》還將推進(jìn)綠色節(jié)能城市建設(shè)作為一個重點(diǎn)，明確提出要大力發(fā)展綠色建筑。認(rèn)真執(zhí)行國家綠色建筑推廣政策，新建和改擴(kuò)建國家機(jī)關(guān)辦公建筑、學(xué)校、醫(yī)院、博物館、科技館、體育館等建筑，以及單體建筑面積超過2萬平方米的機(jī)場、車站、賓館、飯店、商場、寫字樓等大型公共建筑，要全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。2020年全省綠色建筑占新建建筑比例達(dá)到50％以上。建設(shè)綠色建筑就必須提高綠色建材應(yīng)用比例?！秾?shí)施意見》要求，到2018年全省新建建筑應(yīng)用綠色建材的比例達(dá)到30％、綠色建筑應(yīng)用綠色建材的比例達(dá)到50％、綠色建筑試點(diǎn)示范工程應(yīng)用綠色建材的比例達(dá)到70％、既有建筑改造應(yīng)用綠色建材比例提高到80％。

為推進(jìn)綠色節(jié)能城市建設(shè)，《實(shí)施意見》還提出要實(shí)施城市節(jié)能工程。到2020年，全省單位建筑面積實(shí)際能耗低于全國平均水平，節(jié)能率為70％—80％的低能耗建筑占新建建筑比例達(dá)到80％以上，建成一定規(guī)模的節(jié)能率為80％—90％的超低能耗精品示范建筑。并且要擴(kuò)大可再生能源利用。充分發(fā)揮云南省太陽能、水電等清潔能源優(yōu)勢，大力推廣可再生能源應(yīng)用技術(shù)，新建建筑和既有建筑節(jié)能改造優(yōu)先選用太陽能、水電等清潔能源。

管理創(chuàng)新持續(xù)提升居民宜居感

規(guī)劃、建設(shè)、管理，在城市發(fā)展過程中每一環(huán)節(jié)都不能忽視。云南省目前處于城市化快速發(fā)展的階段，在規(guī)劃和建設(shè)方面投入較大，在管理上處于向精細(xì)化管理過渡的關(guān)鍵時期。在《實(shí)施意見》關(guān)于“改革創(chuàng)新城市治理方式”提到的“推進(jìn)依法治理城市、改革城市管理執(zhí)法體制”等都是當(dāng)前城市工作中的突出要點(diǎn)。

《實(shí)施意見》中提出要通過推進(jìn)海綿城市建設(shè)，到2020年，全省所有城市建成區(qū)20％以上的面積達(dá)到海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求；優(yōu)化城市自然生態(tài)功能，全省城市建成區(qū)綠地率達(dá)到32％、綠化覆蓋率達(dá)到37％，人均公園綠地面積達(dá)到10平方米；加強(qiáng)城市污水和大氣治理，全省城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到87％以上；加強(qiáng)城市垃圾綜合治理，力爭垃圾回收利用率提高到35％以上，基本建立餐廚垃圾和建筑垃圾回收和再生利用體系，全省生活垃圾無害化處理率達(dá)到87％以上，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理減量化、資源化、無害化目標(biāo)的城市達(dá)到60％以上。這些實(shí)實(shí)在在的數(shù)字，為我們描繪出一幅美好的城市藍(lán)圖。

同時，我們也看到這是充分考慮各地各城市具體情況后提出的措施。例如，《實(shí)施意見》提出“加大城市綠道綠廊建設(shè)力度，優(yōu)化城市綠地布局，將生態(tài)要素引入市區(qū)，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外綠地有機(jī)串聯(lián)。按照"適地適樹"原則，廣泛種植適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件的樹種，保護(hù)古樹名木資源，建設(shè)森林城市?！?/p>

在“改革創(chuàng)新城市治理方式”方面，《實(shí)施意見》提出8條分項(xiàng)表述的具體內(nèi)容。為完善城市管理體制，落實(shí)城市管理責(zé)任，在《實(shí)施意見》提出要“推動州（市）、縣（區(qū)）兩級城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置”、“到2017年底，實(shí)現(xiàn)州（市）、縣（區(qū)）兩級政府城市管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置”。這有利于進(jìn)一步加強(qiáng)全省城市管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全和完善全省城市管理的長效領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，提高全省城市管理的質(zhì)量和水平，強(qiáng)化對城市管理方面的管理力度，高位、有效促進(jìn)城市管理工作的順利推進(jìn)。

在《實(shí)施意見》制定過程中，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等相關(guān)部門通過調(diào)研，了解到全省部分地方在城市管理綜合行政執(zhí)法中，存在遭遇有組織、有預(yù)謀、有社會不明身份人員參與的阻礙執(zhí)法、暴力抗法的情況比較普遍。參照省內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，城市管理部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立健全協(xié)作機(jī)制非常有必要，有助于及時介入調(diào)查、迅速查明事件真相、依法打擊阻礙執(zhí)行公務(wù)和暴力抗法行為。因此，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，《實(shí)施意見》明確要“推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章，健全法規(guī)保障體系，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新與法治保障有機(jī)統(tǒng)一”、“加強(qiáng)司法銜接，建立城市管理部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送協(xié)作機(jī)制”，嚴(yán)厲打擊阻礙執(zhí)行公務(wù)和暴力抗法行為，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接。

在全省城市工作暨城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升行動推進(jìn)會議上，省委、省政府提出，要扭住關(guān)鍵、強(qiáng)化統(tǒng)籌，走出一條有中國特色云南特點(diǎn)的城市發(fā)展道路。相信隨著《實(shí)施意見》和會議精神的不斷深入貫徹落實(shí)，云南省城市發(fā)展將進(jìn)入更高的發(fā)展層次，開啟更新的發(fā)展階段。

《實(shí)施意見》提出，要塑造城市特色風(fēng)貌