房啟立（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

公安機關(guān)強制隔離戒毒工作的權(quán)責平衡問題研究

房啟立（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

現(xiàn)行強制隔離戒毒制度正面臨諸多質(zhì)疑，而公安機關(guān)在現(xiàn)行戒毒模式中扮演了至關(guān)重要的角色，破解強制隔離戒毒所面臨的困境首先要解決公安機關(guān)權(quán)力與責任配置方面出現(xiàn)的問題。公安戒毒中的權(quán)力與責任關(guān)系總體處于失衡狀態(tài)，分別體現(xiàn)于權(quán)力與積極責任的關(guān)系、權(quán)力與消極責任的關(guān)系之中。應(yīng)借鑒權(quán)責平衡理論的相關(guān)理念，從健全積極責任的引導(dǎo)功能、發(fā)揮積極責任的規(guī)范功能、完善相關(guān)責任配置、強化責任追究機制等幾個方面重新構(gòu)建平衡的權(quán)責運行體系。

強制隔離戒毒；權(quán)責平衡；積極責任；消極責任

禁毒法整合已有戒毒資源，以強制隔離戒毒取代強制戒毒與勞教戒毒，這個變化使公安機關(guān)在戒毒工作中占據(jù)了更重要的地位：作為審批者，公安機關(guān)獨立做出強制戒毒的決定；作為管理者，公安機關(guān)在相關(guān)戒毒場所對吸毒人員進行戒毒治療。身兼審批與執(zhí)行的雙重職能，公安機關(guān)具有很強的單方主導(dǎo)性，可以說，這種戒毒模式仍沒能從根本上突破固有藩籬。如何將公安戒毒模式在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步發(fā)展完善是公安機關(guān)亟需解決的問題。

一、強制隔離戒毒中公安機關(guān)的權(quán)責關(guān)系

（一）權(quán)責關(guān)系的基本理論

古代封建專制時期的權(quán)力與責任并非先驗的對應(yīng)存在，彼時統(tǒng)治者行使權(quán)力無需對任何人承擔責任，不受世俗力量的約束，大眾并沒有形成權(quán)力與責任互相關(guān)聯(lián)的理念。權(quán)責關(guān)系的真正產(chǎn)生應(yīng)溯源于近代西方民主制的建立與公民權(quán)利意識的覺醒。為了遏制公權(quán)力的過度膨脹，權(quán)力與責任的相互對應(yīng)的理念得到重視：權(quán)力脫胎于責任，有權(quán)力必然要承擔責任。但是權(quán)力與責任彼此間又先天地具有深刻的矛盾：權(quán)力的本性在于擴張，責任的本質(zhì)在于約束。因為這種對立關(guān)系的存在，所以現(xiàn)實中權(quán)力與責任之間很難自主達成一種調(diào)和的狀態(tài)，往往造成權(quán)力行使的失序。

近代以來對權(quán)力的定義紛繁復(fù)雜，歸納起來主要有兩種：1.能力說，即權(quán)力是指一個行為者影響另一個行為者態(tài)度和行為的能力；2.關(guān)系說，即權(quán)力是一個人或許多人使另外一些人的行為發(fā)生改變的關(guān)系。［1］總的來說，權(quán)力的本質(zhì)主要體現(xiàn)為一種控制力，而在戒毒工作中，公安機關(guān)享有兩類控制性權(quán)力：第一類是審批權(quán)，可細分為強制隔離戒毒的決定權(quán)和對診斷評估結(jié)果的審批權(quán)等；第二類管理權(quán)，包括對戒毒人員分類教育、進行保護性約束等。責任是一個與權(quán)力密不可分的另一個概念，本文將責任分為兩類：1.積極責任，公共權(quán)力機關(guān)天然的負有維護公共利益的積極責任，而權(quán)力則是履行這一責任的必要工具。可以說，積極責任先于權(quán)力產(chǎn)生，構(gòu)成權(quán)力運行合法合理的基礎(chǔ)，同時也為權(quán)力的行使明確了范圍與限度，它能且只能對在自己預(yù)定軌道上運行的權(quán)力提供合理性證明。具體到公安戒毒中，保證讓符合條件的人接受戒毒矯治、確保戒毒場所的運行秩序正是公安機關(guān)積極責任的應(yīng)有之義。2.消極責任是對公共權(quán)力行使的限制，具體表現(xiàn)為通過問責等方式對濫用權(quán)力行為進行遏制與懲罰。權(quán)力具有不斷擴張的本質(zhì)屬性，為防范其恣意侵犯公民個體合法權(quán)益，不僅要依賴公權(quán)力部門的道德自律，還必須借助外部力量對其進行約束，比如通過司法手段對不正當行政行為追責。在公安戒毒中的具體表現(xiàn)可見于禁毒法、戒毒條例等法律法規(guī)對違紀警察的懲罰和對戒毒人員的事后救濟。

這種對權(quán)責對應(yīng)的認識是權(quán)責平衡理念形成的前提條件，權(quán)力與責任間這種相互交織、緊密聯(lián)系關(guān)系的存在也為搭建合理的權(quán)責平衡體系預(yù)留了充分的理論空間，重構(gòu)公安戒毒權(quán)力運行新秩序離不開對權(quán)力與責任相互關(guān)系的具體分析。

（二）公安機關(guān)權(quán)責關(guān)系現(xiàn)狀

1.積極責任與權(quán)力的關(guān)系

（1）積極責任集中化

官僚制的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該利用不同部門間積極責任的分工來實現(xiàn)政府職責的有序運行，防止因權(quán)力過度集中導(dǎo)致的不負責任的行政行為。同時政府組織應(yīng)該充分保障公眾的知情權(quán)，將非絕密性信息予以公開，促進權(quán)力運行陽光公開。公安戒毒的審批恰恰在這些方面暴露出了一定的問題：不同于一般的行政強制手段，強制隔離戒毒具有鮮明的懲罰性色彩：對人身自由做出長達2至3年的限制，誤判的直接后果就是對公民人身權(quán)利的踐踏，這意味著對審批權(quán)的行使必須慎之又慎。然而現(xiàn)實中公安機關(guān)是承擔審批職責的唯一主體，這是有極大的風險的：從組織屬性上來說，公安機關(guān)是可以維持自身獨立運行的封閉組織，分離、獨立于法院和檢察部門，出于保密需要，大部分工作信息不對外公開，排斥外界監(jiān)督，這決定了公安機關(guān)在審批過程中不接受其他司法機關(guān)的干預(yù)，將行使職權(quán)的過程“密封”使第三方監(jiān)督無法介入，從而形成一元決策體系。這種“自斟自酌”式的審批制度具有較大的主觀性，要保證行政行為按照既定軌道運行而不發(fā)生權(quán)責背離，只能寄希望于公安機關(guān)的積極自律。

（2）積極責任的變革與價值觀念的變革脫節(jié)

當代管理學(xué)認為，在一個組織當中，每一部分都有自己的價值目標，如果盲目認為部分的價值目標始終與整體保持一致就會產(chǎn)生誤導(dǎo)。［2］從國家層面來說，以強制隔離戒毒取代傳統(tǒng)強戒手段是為了弱化懲罰功能，強調(diào)矯治功能的核心地位，以此保障吸毒人員的權(quán)益，這是人本思想在國家立法層面的體現(xiàn)。但是具體到執(zhí)行階段，先進的價值理念并沒有得到消化。這其中的一個原因就在于立法機關(guān)與執(zhí)法機關(guān)的價值理念存在差異。立法者生硬地將積極責任賦予執(zhí)法者，卻忽視了思想與行為的統(tǒng)一性。公安機關(guān)并不是價值中立的天平，公安民警也不是非人格化的工具，其也有自身固有的價值取向，這就是通過對吸販毒人員的懲治以維護社會秩序。長久以來，強制戒毒與勞教戒毒一直被作為懲罰手段，這種思維慣性延續(xù)至今并未得到根本改變，究其原因，公安機關(guān)在處置吸毒人員時總是無法避免地具有一種先入為主的價值選擇傾向性，以致強戒的教育與矯治功能無法充分發(fā)揮。這種在做具體工作時作價值選擇的傾向在基層單位更加明顯：有些地區(qū)的縣級公安機關(guān)將審批權(quán)下放到派出所，導(dǎo)致強制隔離戒毒經(jīng)常被用作變相羈押的手段，這嚴重偏離了立法的本來目的，極大地損害了司法公信力。

（3）積極責任與自身能力不適應(yīng)

如果說是否愿意按照積極責任的規(guī)范行使權(quán)力是一個主觀問題，那么能否按照積極責任的要求行使權(quán)力則是一個客觀問題：公安機關(guān)集審批與執(zhí)行于一身，并不意味著它就真的有包攬一切的能力。

在管理學(xué)中，全能者是不存在的。如果把履行職責的過程看作一個收集信息并做出決策的過程，那么任何一個組織對信息的搜集都是片面的，首先信息總量龐大且難以分辨，另一方面，“信息是有價格的”，獲取它不僅需要人財物，還需要充分的整合應(yīng)用能力，期待個別組織事事兼?zhèn)涫遣豢赡艿?。另外在?zhí)行過程中，理性人寧愿在有限信息資源的基礎(chǔ)上做出判斷，而不愿為此支付更多的成本。如果組織資源本來就有限，仍強求其履行需要耗費巨大組織成本的職責，就極大地增加組織失職的風險，實質(zhì)就是無能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

在強制隔離戒毒中，基層公安機關(guān)在占有有限資源的情況下身兼數(shù)職，尷尬的身份定位讓其疲于應(yīng)付。例如在評判戒毒治療結(jié)果時，法律規(guī)定由原做出戒毒決定的公安機關(guān)對評估結(jié)論負責，并最終決定是否延期矯治。實際上，普遍情況是做出決定的公安機關(guān)與執(zhí)行戒毒治療的戒毒所并不在同一地區(qū)，甚至戒毒所中外省戒毒人員占有很大比例，公安機關(guān)對接受強戒人員的現(xiàn)實表現(xiàn)并不能動態(tài)掌控。在這種情況下將最終決定權(quán)交給基層公安機關(guān)行使，必然會產(chǎn)生審批標準不統(tǒng)一、審批手續(xù)繁瑣、效率低下等問題。除了審批階段的千頭萬緒，在戒毒的管理過程中公安民警也不能勝任一些專業(yè)性較強的工作，比如心理修復(fù)、醫(yī)療戒毒等。

（4）積極責任重復(fù)設(shè)置

不同機構(gòu)承擔同一積極責任會引起權(quán)力交叉。擴張自身權(quán)力是組織的本性，當不同組織共享由同一權(quán)力所帶來的利益時，各方都希望保全勢力范圍、維護自身長遠效益，這就會造成部分之間的割裂與對立。

目前公安機關(guān)與司法行政部門分段執(zhí)行強制隔離戒毒，根據(jù)戒毒條例第27條，戒毒人員在公安機關(guān)的強制隔離戒毒場所接受強制隔離戒毒3至6個月后轉(zhuǎn)至司法行政部門的強制隔離戒毒所繼續(xù)接受強制隔離戒毒。同時又規(guī)定在公安機關(guān)的強制隔離戒毒所執(zhí)行強制隔離戒毒的期限不得超過12個月。同一積極責任由兩個不同的執(zhí)法主體承擔，形成條塊分割、各自為政的局面。一方面這兩個執(zhí)行主體在實施管理、教育、綜合戒治戒毒人員等方面的方式、方法存有差異，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、職能重疊，造成資源浪費；另一方面公安機關(guān)與司法行政部門互相爭奪執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，破壞了部門協(xié)作，無法實現(xiàn)優(yōu)勢互補。比如在對戒毒人員的交接方面，由于牽涉到經(jīng)費、利益分配，某些公安機關(guān)進行有選擇性地轉(zhuǎn)送，將危重病人轉(zhuǎn)移給司法行政部門，對某些到期應(yīng)該轉(zhuǎn)送的吸毒人員又故意延期甚至不轉(zhuǎn)送。

（5）積極責任賦權(quán)有余規(guī)制不足

積極責任是權(quán)力合法性的來源，積極責任在賦予主體權(quán)力時既要發(fā)揮其主觀能動性，增強行使權(quán)力的積極性與責任心，同時也要明確權(quán)力邊界，為行使權(quán)力制定規(guī)范，模糊和有缺陷的規(guī)則不僅無法約束權(quán)力，反而會給權(quán)力越界以庇護，放縱權(quán)力“有理有據(jù)”地擴張，這種披著合法外衣的濫用權(quán)力行為往往是消極責任難以懲罰的。

禁毒法第38條的規(guī)定：“吸毒人員被公安機關(guān)認定為吸毒成癮很嚴重，且認為只有通過強制隔離戒毒才能使其戒斷毒癮的，公安機關(guān)可以直接對其做出強制隔離戒毒決定。”這意味著直接做出強制隔離戒毒的決定只需滿足兩個條件：一是像吸毒成癮嚴重，二是通過社區(qū)戒毒難以解除毒癮。而對吸毒成癮嚴重到底應(yīng)該怎樣認定呢？面對層出不窮的新型毒品，確立一個科學(xué)統(tǒng)一的吸毒成癮認定標準顯然是困難的［3］，《吸毒成癮認定辦法》規(guī)定吸毒成癮人員具有下列情形之一為成癮嚴重：“（一）曾經(jīng)被責令社區(qū)戒毒、強制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)或者參加過戒毒藥物維持治療，再次吸食、注射毒品的。（二）有證據(jù)證明采取注射方式使用毒品或者多次使用兩類以上毒品的。（三）有證據(jù)證明其使用毒品后伴有自傷自殘等行為的。”這些對吸毒成癮的認定標準仍缺乏嚴格的尺度，使公安機關(guān)享有巨大的自由裁量權(quán)，例如某些初次吸毒的人就有可能滿足規(guī)定條件，這種人顯然不是吸毒成癮人員，但公安機關(guān)仍可以不經(jīng)過社區(qū)戒毒，直接對其執(zhí)行強制隔離戒毒。除了適用條件模糊，對不適用強制隔離戒毒的規(guī)定也存在欠缺：禁毒法僅規(guī)定懷孕婦女、哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女、不滿十六周歲的未成名年人不適用強制隔離戒毒，此列舉是否全面值得商榷，比如將患有疾病的吸毒人員送到戒毒所是否會發(fā)生更大的危害就值得考察。最后在強制隔離戒毒的診斷評估方面，對評估標準是什么樣的尚未有統(tǒng)一的立法性回答。這些現(xiàn)象或許可以歸結(jié)為不完善的法治反而誘使權(quán)力朝反法治的方向運行。

2.消極責任與權(quán)力的關(guān)系

（1）公安機關(guān)消極責任的內(nèi)容寬泛

行政部門的消極責任強調(diào)完備與合理的制度構(gòu)建，主要包括兩方面：一、任何濫用權(quán)力的行為或個人都要受到懲罰，絕不能法外開恩：任何執(zhí)行公務(wù)的人員都應(yīng)依據(jù)積極責任行使權(quán)力，如果出現(xiàn)行政違法或者行政不當，就必須承擔消極責任，以補償行政行為相對人的損失。這是保證消極責任得以落實的最低要求。二、消極責任的懲罰力度應(yīng)與權(quán)力濫用程度等比例設(shè)置。若消極責任過小則起不到震懾作用，因為濫用權(quán)力需要付出的代價較低，卻會得到較高的收益，此時個人將甘愿冒險違法運用權(quán)力，消極責任也失去了存在的意義。當然如果消極責任的懲罰力度畸重也會適得其反：使行使權(quán)力的個體產(chǎn)生嚴重的思想負擔，抑制履職積極性，甚至會催生消極怠工、但求無過的錯誤思想。

當前公安戒毒中消極責任配置的首要缺陷體現(xiàn)在消極責任的缺失或者與所造成后果的不匹配。審批階段，尚可通過對當事人的事后救濟對公安機關(guān)的失職行為進行糾正：如果對公安機關(guān)做出的裁決不服，被決定人可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而對戒毒效果的診斷評估，被執(zhí)行人則無法進行干預(yù)，顯示出消極責任自身制度建設(shè)的不足。更為重要的是審批程序中對公安機關(guān)人員越權(quán)行為進行懲戒的法律規(guī)范全程缺位，這表明消極責任的追究存在真空地帶。至于執(zhí)行階段，針對消極責任所設(shè)定的具體處罰措施顯得模糊寬泛：戒毒條例第43條、第45條規(guī)定強制隔離戒毒場所的工作人員有下列失職行為的，應(yīng)當“依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。雖然規(guī)定了違法工作人員應(yīng)對自己的行為承擔責任，但在責任認定標準方面過于簡略，使得懲罰措施無法落地，結(jié)果是違法成本過低無法形成相當?shù)耐亓Α?/p>

（2）消極責任追究途徑匱乏

不同于積極責任對權(quán)力主動進行宏觀調(diào)控，消極責任則是對國家權(quán)力的微觀控制，強調(diào)在事后采取糾正性措施，當糾正手段不可避免地呈現(xiàn)懲罰性的一面時，僅靠自我約束來兌現(xiàn)消極責任顯然不現(xiàn)實，這就要求外部支配力量的介入：建設(shè)一種多元化的追責途徑，以此實現(xiàn)對公共權(quán)力最基礎(chǔ)的控制。

強制隔離戒毒正面臨著這種困境，即便用法律將消極責任固定下來，但除了公安機關(guān)內(nèi)部的自主管理，還可以依靠誰來監(jiān)督、由誰追責，現(xiàn)有的法律法規(guī)也無法給出更多的答案。①被執(zhí)行人申請權(quán)力救濟被限制：在執(zhí)行強制隔離戒毒審批過程中，行政行為相對人沒有知情權(quán)，沒有申請聽證的權(quán)力，在強戒的執(zhí)行階段其處在人身自由受到限制的境況下，無法與外界有效溝通，沒有表達合理訴求的機會。②檢、法等第三方難以主動發(fā)起監(jiān)督與責任追究。在勞教時代，檢察機關(guān)在勞教場所設(shè)立信箱，受理勞教戒毒人員的申訴，雖然監(jiān)督的效果并不顯著，畢竟在形式上體現(xiàn)了對被執(zhí)行人人權(quán)的重視，隨著勞教制度的廢止，這一制度也沒有得以保留，在戒毒措施改革之后，檢察機關(guān)無法律依據(jù)主動受理戒毒人員的申告。③社會監(jiān)督缺位，表現(xiàn)為社會對戒毒人員權(quán)利保障沒有正確的認識，對吸毒人員具有根深蒂固的偏見，對吸毒人員的人身權(quán)利形成一種集體性的漠視。

二、公安戒毒的權(quán)責平衡問題

（一）權(quán)責平衡理論的基本觀念

如前所述，權(quán)力與責任是互不可分的一對概念，猶如一塊硬幣之兩面，缺乏任何一方都將背離公共行政組織的本質(zhì)屬性。然而，權(quán)力與責任又是一對互相運動不斷博弈的概念［4］：由于行政組織本身具有擴張性，其總在避免責任的束縛又在試圖汲取更多的權(quán)力。為防止權(quán)力濫用、責任流失，必須構(gòu)建一個能夠彌合兩者間沖突的框架，從而達到一種動態(tài)平衡。權(quán)責平衡的理論思想于是應(yīng)運而生，在理論與實務(wù)研究中，權(quán)責平衡已成為評判權(quán)力行使是否適當?shù)闹匾獦藴省鴥?nèi)外學(xué)者對權(quán)責平衡理論的探討，有多重研究角度和切入點，比如從公民權(quán)利的角度研究權(quán)力與責任的對稱性、從倫理道德或績效優(yōu)化的角度研究權(quán)力與責任的配置問題等，較具代表性的有麻寶斌、郭蕊等關(guān)于從權(quán)力與責任互動的角度構(gòu)建的權(quán)責平衡模型，其主張權(quán)責關(guān)系的變動是遵循既定的規(guī)律的，要實現(xiàn)權(quán)責平衡的理想狀態(tài)，不能忽視對權(quán)力與責任本質(zhì)屬性與相互作用的考察，這與本文的論述角度是相同的。事實上，權(quán)力與責任從來就不是一對靜態(tài)的概念，從本質(zhì)上來說，它們之間充滿了作用力與反作用力，從而維持了一種不斷運動的狀態(tài)，并因受到政權(quán)組織形式、經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，呈現(xiàn)出不同的外在表現(xiàn)形態(tài)。比如西方傳統(tǒng)公共行政時期，公民要求限制政府的權(quán)力，因此偏重對消極責任的約束作用，這就增加了權(quán)力行使的被動性。自20世紀60年代起，西方國家普遍興起的強化政府部門公共行政責任的思潮，為增加公共政策的靈活性，在權(quán)責關(guān)系方面體現(xiàn)出放松對權(quán)力的限制的特點，這體現(xiàn)了權(quán)責平衡體系為適應(yīng)時代特點在不斷地進行改良。

充分發(fā)揮權(quán)責平衡理論的工具價值，首先應(yīng)明確權(quán)責平衡的理想狀態(tài)，從理論上來說，就是既維持權(quán)力行使主體的積極性，使其積極承擔屬于自身的積極責任，同時又要在不阻礙權(quán)力正常行使的前提下對其進行適度限制，使之不至于失去約束，成為肆意剝奪公民權(quán)利的私器。在具體設(shè)計上，則要體現(xiàn)權(quán)力與責任等比例的配置，包括權(quán)力與積極責任的對應(yīng)統(tǒng)一、權(quán)力與消極責任的對應(yīng)統(tǒng)一以及積極責任與消極責任的對應(yīng)統(tǒng)一，使三者的功能都得以發(fā)揮，相互間形成對等的張力，保持平穩(wěn)流暢的運動狀態(tài)。（如圖1所示）

圖1

（二）公安機關(guān)權(quán)責平衡狀態(tài)分析

與上文理想的平衡模型相比較，可以看出當前公安戒毒中的權(quán)責關(guān)系總體處于一個失衡的狀態(tài)，表現(xiàn)為強調(diào)讓公安機關(guān)承擔大部分強戒的積極責任，導(dǎo)致積極責任過分繁重，消極責任無法與積極責任獲得平等的地位。超載的積極責任同時意味著獨斷的權(quán)力，造成公安機關(guān)在強制隔離戒毒工作中一家獨大、難有其匹，失去了約束。更甚的是為了簡化程序、增強其積極主動性，甚至沒有對積極責任的界限做清晰的劃分，導(dǎo)致從比例上來看實際權(quán)力大于積極責任。同時由于消極責任的缺失與難以落實，拉大了消極責任與權(quán)力之間的距離，對權(quán)力運行的控制力下降。三者之間的關(guān)系也可做這樣的表示：權(quán)力>積極責任>消極責任（如圖2所示）。

圖2

實際上，對權(quán)責關(guān)系的評判標準是多元的，不能單純地說權(quán)責失衡就是壞的，平衡就是好的，任何一種權(quán)責配置模式是否合理都應(yīng)放在其歷史發(fā)展階段、經(jīng)濟社會背景的坐標系里去考量。按照傳統(tǒng)思維，在處理涉毒問題時效率優(yōu)先，因此慣于擴大公安機關(guān)的職責范圍、簡化審批程序，這固然加強了對涉毒問題的打擊力度，在一定程度上適應(yīng)了社會的要求，有其合理性。但隨著法治社會建設(shè)的不斷深入，對強制隔離戒毒提出了新的要求，即戒毒不能偏離法治的軌道，不能侵犯公民的合法正當權(quán)益。另一方面，過去這種片面追求效率的戒毒模式真的實現(xiàn)高效戒毒了嗎？其實并不盡然。毒癮矯治是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，盡管采取了如此嚴厲的戒毒手段，我們?nèi)匀幻媾R著復(fù)吸率高、戒毒效果不理想的難題。不僅如此，這種強權(quán)式戒毒模式的副作用始終如影隨行：由于審批權(quán)的過度集中與下沉，缺少監(jiān)督與制約，強制隔離戒毒正在朝著一種形式意義大于實質(zhì)意義的方向褪變，某些地區(qū)為了完成所謂的“工作指標”或者為了“辦案需要”，出現(xiàn)了許多“該管的不管，該放的不放”的情況。對戒毒所的管理方面，二元化的管理體制所帶來的公安與司法行政部門管理權(quán)重疊與沖突問題，導(dǎo)致至今仍不能形成一套統(tǒng)一規(guī)范、銜接有序的矯治體系。

在依法治國理念全面推進、公安改革工作日漸深化的時代背景下，轉(zhuǎn)變戒毒思維勢在必行，這就要求我們創(chuàng)新探索新的戒毒途徑，在追求效率與保持公正之間尋找新的平衡點，對公安機關(guān)來說，就是在責任與權(quán)力之間實現(xiàn)新的對立統(tǒng)一。強制隔離戒毒是朝著這個方向所跨出的堅定一步，其目的在于將戒毒的重心真正放在對戒毒人員的矯治上，以人為本、兼顧公正與效率。從目前情況來看，強制隔離戒毒并沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，原因很大一部分就在于對作為強制隔離戒毒執(zhí)行主體的公安機關(guān)的權(quán)責配置仍延續(xù)過去的傳統(tǒng)，無法與新的價值理念相契合，這不僅與戒毒工作的深入開展相矛盾，也是與時代發(fā)展潮流相悖的。

三、權(quán)責平衡配置建議

重新對公安機關(guān)在強戒中的積極責任與消極責任進行規(guī)劃改造是使其達到權(quán)責平衡狀態(tài)的必然選擇：

（一）發(fā)揮積極責任的引導(dǎo)功能

吸毒固然是違法行為，但對它的處罰措施僅限于治安管理處罰——治安拘留或者罰款等，若將強制隔離戒毒作為一種處罰手段，其嚴厲性顯然與吸毒人員的社會危害程度不成協(xié)調(diào)。相對于傳統(tǒng)的強制戒毒和勞教戒毒，強制隔離戒毒就是要淡化處罰色彩，將吸毒成癮人員視為毒品的受害者，以“教育、感化、挽救”為方針，體現(xiàn)“以人為本、保障人權(quán)”的價值觀念。實踐中不少公安民警思維僵化，引導(dǎo)公安民警客觀公正行使權(quán)力，首先要轉(zhuǎn)變其思想觀念，對那些以教育之名行處罰之實的行為要堅決制止。在對積極責任進行重新配置時，首先應(yīng)強調(diào)執(zhí)法行為要嚴守法治底線，樹立強制隔離戒毒的價值導(dǎo)向，即以治療為中心，突出人文關(guān)懷。對人權(quán)的保障是現(xiàn)代民主社會的基石，對吸毒人員也不能另眼相待，公安機關(guān)在執(zhí)法過程中應(yīng)尊重吸戒毒人員的人身權(quán)利，不能始終抱著一種居高臨下的心態(tài)隨意處理戒毒人員。在立法方面，可以制定維護吸毒人員人權(quán)、保障其接受公正待遇的法律規(guī)范，例如出臺《戒毒人員權(quán)利保障法》等，從根本上抹去陳舊思想、轉(zhuǎn)變公安執(zhí)法態(tài)度、提升執(zhí)法質(zhì)量。

（二）發(fā)揮積極責任的規(guī)范功能

由于積極責任自身制度設(shè)計的缺失，增加了公安機關(guān)跨越權(quán)力禁區(qū)的風險，因此必須從制度層面對積極責任進行補漏，構(gòu)建合理高效的權(quán)利運行體系，使公安機關(guān)的執(zhí)法活動有章可循、有典可依。包括健全、細化執(zhí)法標準，明確職權(quán)界限，進一步對吸毒成癮的認定標準做出改進，完善不適宜接受強制隔離戒毒人員的處理辦法，建立科學(xué)規(guī)范的診斷評估體系等。以此充分發(fā)揮積極責任的規(guī)范約束功能，運用法律規(guī)定的條條框框控制、減少履職過程中的不確定因素，壓縮自由裁量的適用空間。

（三）完善責任配置

對積極責任的配置可以從橫向、縱向兩個角度著手。

縱向配置關(guān)乎公安機關(guān)上下級之間職責、權(quán)限分配問題：1.審批權(quán)的優(yōu)化配置。在行政級別劃分中，縣級公安機關(guān)屬于正科級建制，行政地位只比派出所高一級，其大部分警力用于打擊犯罪、維持社會治安秩序，要求其公正而有效率地完成公安戒毒的審批工作是在勉為其難?？梢詥为氋x予縣級公安機關(guān)申請執(zhí)行權(quán)，將審批主體向上平移至市一級的公安機關(guān)，市級公安機關(guān)掌握了更多的行政資源，有條件的可以設(shè)置評審委員會，審議縣級公安機關(guān)提交的議案，通過這個過渡程序保證審批的準確公正。2.管理權(quán)的強化。首先，設(shè)置更高層級的機構(gòu)對各級戒毒場所統(tǒng)籌管理，協(xié)調(diào)場所建設(shè)、醫(yī)療矯治等工作，實現(xiàn)戒毒資源的科學(xué)節(jié)約分配；其次，戒毒場所的管理工作涉及到醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等多學(xué)科知識，現(xiàn)在公安民警的知識結(jié)構(gòu)和管理水平不足以完全承擔起強制隔離戒毒的管理工作，因此應(yīng)該加強技能培訓(xùn)，提升干警管理能力，逐漸培養(yǎng)起一支素質(zhì)過硬的專業(yè)管理隊伍。

公安機關(guān)的作用可以被視作強制隔離戒毒中的重要一環(huán)而不是唯一一環(huán)，完善橫向配置就是為了引入其它社會力量，實現(xiàn)權(quán)力分工：1.審批權(quán)的橫向分配。隔離戒毒涉及對公民人身自由的限制，應(yīng)當以精神病人強制醫(yī)療程序為藍本，由相對獨立的第三方做出是否執(zhí)行強戒的決定。在具體做法上，可以由公安機關(guān)主持設(shè)立審批委員會，審批委員會由各方面的專家學(xué)者組成，集體負責，最終決定。由于第三方的介入，無形中提高了吸毒人員的法律地位，為其充分行使申辯權(quán)創(chuàng)設(shè)了空間。當然，實現(xiàn)公平正義的最佳路徑無疑是將審批權(quán)徹底剝離出來，將司法審查程序嵌入其中，由法院統(tǒng)一裁決，當然這一構(gòu)想仍存在體制上的瓶頸，需要進一步討論。2.診斷評估權(quán)的橫向分配。在《強制隔離戒毒診斷評估辦法》中，已經(jīng)開始注重引入第三方醫(yī)療機構(gòu)進行診斷和評估，這在一定程度上預(yù)示了改革的方向：依托有更強專業(yè)背景的醫(yī)學(xué)機構(gòu)對戒毒效果進行評估。3.管理權(quán)的橫向分配。公安機關(guān)是具有強制力的國家機關(guān)，在強制隔離戒毒中，有許多方面依賴這種強制力，比如對人員的管理與警戒等。社會工作的介入也必不可少，一方面社會工作能夠在化解戒毒所內(nèi)各種危機事件中發(fā)揮重要作用，另一方面，社會工作的任務(wù)及目標與強制隔離戒毒收治執(zhí)行模式完全匹配。［5］強制隔離戒毒是集生理脫毒、心理戒毒和社會幫扶于一身的綜合矯治模式，需要社會綜合力量的介入才能保證各方面的無縫銜接。

（四）健全責任追究機制

應(yīng)建立健全責任體系和問責體系。明確責任問責的客體、明確責任種類和責任追究方式，明確問責的事由、問責的程序，明確各級公安機關(guān)和各部門負責人和相關(guān)人員的政治責任、行政責任、法律責任，形成完整的責任鏈條，實現(xiàn)問責的規(guī)范化與程序化。

在具體措施方面，注重開拓新途徑讓消極責任的承擔落地有聲：1.設(shè)置聽證程序。是否批準強制隔離戒毒應(yīng)當在充分聽取雙方意見的基礎(chǔ)上做出，聽證程序的設(shè)置主要是為了保證吸毒人員在公安機關(guān)做出強制隔離戒毒的決定之前有機會行使自己的知情權(quán)與申辯權(quán)。2.保障事后救濟。“無救濟則無權(quán)利”，首先在吸毒人員申請行政復(fù)議或提起行政訴訟階段，應(yīng)停止強制隔離戒毒的執(zhí)行；其次，在接受戒毒治療期間，讓戒毒人員可以對公安機關(guān)的違法行為提出意見、進行申訴；最后，如戒毒人員對接受戒毒后的診斷評估結(jié)果不服，保證其有申請行政復(fù)議或司法救濟的機會。3.充分發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督作用。檢察機關(guān)作為我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對公安機關(guān)的執(zhí)法活動進行必要監(jiān)督，監(jiān)督的范圍應(yīng)貫穿審批與執(zhí)行全過程，當前改革的重點在于拓展監(jiān)督渠道，解決何時監(jiān)督、怎么監(jiān)督以及發(fā)現(xiàn)問題后如何進行后續(xù)處理等問題。

［1］李元書，李宏宇. 試論權(quán)力的實質(zhì)淵源和特性［J］.學(xué)習與探索，2001（6）.

［2］蔡立輝.公共管理公共性本質(zhì)與功能目標的內(nèi)在統(tǒng)一［J］.中國人民大學(xué)學(xué)，2003（2）.

［3］徐大東，張芃芃，褚宸舸.我國強制隔離戒毒制度的現(xiàn)實困境及其完善［J］.中國藥物依賴性雜志，2010（5）.

［4］黃楠森. 論以人為本的思想淵源和科學(xué)內(nèi)涵［J］. 倫理學(xué)研究，2011（3）.

［5］麻寶斌，郭蕊.權(quán)責一致與權(quán)責背離：在理論與現(xiàn)實之間［J］.政治學(xué)研究，2010（1）.

責任編輯：劉洪波

Balance between Rights and Responsibilities of Public Security Authorities' Forced Isolation for Drug Addiction Treatment

FANG Qi-li
（People's Public Security University of China， Beijing 100038）

The current forced isolation for drug addiction treatment is facing lot of questions， but public security authorities play a key role in the current addiction treatment mode. To solve the dilemma faced by forced isolation for addiction treatment needs firstly solve the problems appearing in the construction of public security authorities' rights and responsibilities. The relation between rights and responsibilities of public security authorities for addiction treatment are in unbalanced state generally， respectively reflected in the relation between rights and positive responsibilities and the relation between rights and negative responsibilities. Such measures should be done to reconstruct a balanced operation system of rights and responsibilities like perfecting the guiding function of positive responsibilities， fulfilling the normative function of positive responsibilities， completing construction of relevant responsibilities， strengthening accountability mechanism.

forced isolation for addiction treatment； balance between rights and responsibilities； positive responsibilities； negative responsibilities

D631.4

A

1671-5195（2016）05-0019-08］

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.05.003

2016-03-23

房啟立（1995-），男，江蘇徐州人，中國人民公安大學(xué)2014級公安學(xué)（偵查學(xué)）方向碩士研究生。