趙亞平

一、引言

事業(yè)單位未進(jìn)行全面體制改革前，由于其承擔(dān)著公共管理職能，提供公共服務(wù)，部分事業(yè)單位仍存在有較多工程建設(shè)項(xiàng)目。為規(guī)范政府投資項(xiàng)目，使財(cái)政資金創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目管理，建立健全工程建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制管理制度。積極參與單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控。

二、事業(yè)單位工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制概述

事業(yè)單位工程建設(shè)項(xiàng)目是指在一定的建設(shè)時(shí)間內(nèi)，在規(guī)定的資金總額條件下，需達(dá)到預(yù)期規(guī)模和預(yù)定質(zhì)量水平的，單位自行或委托其他單位所進(jìn)行的建造、安裝、修繕工程。如筆者單位所進(jìn)行的橋梁維護(hù)、隧道管養(yǎng)、高架橋快速路養(yǎng)護(hù)等，這些項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資金額大、質(zhì)量要求高，且具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)。

事業(yè)單位應(yīng)合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，確保項(xiàng)目可行性研究與項(xiàng)目決策、概預(yù)算編制與審核、項(xiàng)目實(shí)施與價(jià)款支付、竣工決算與竣工審計(jì)等不相容崗位相互分離。規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、造價(jià)、建設(shè)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的工作流程，通過(guò)一系列內(nèi)部控制的方法來(lái)加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，具體包括：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開。

三、工程建設(shè)項(xiàng)目管理中的主要風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立和完善工程建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)管理制度，全面梳理各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，包括是否按照概算投資；是否嚴(yán)格履行審核審批程序；是否建立有效的招投標(biāo)控制機(jī)制；是否存在截留、擠占、挪用、套取建設(shè)項(xiàng)目資金的情形；是否按照規(guī)定保存建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)檔案并及時(shí)辦理移交手續(xù)。

1.立項(xiàng)缺乏可行性研究或可行性研究流于形式走過(guò)場(chǎng)、決策不當(dāng)、審批不嚴(yán)、盲目上馬，可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。多少年來(lái)，那些領(lǐng)導(dǎo)想上，拍腦袋上的建設(shè)項(xiàng)目，又有多少是真正產(chǎn)生了實(shí)際效益，造福于民的工程，有些項(xiàng)目甚至沒(méi)上馬幾年，就因?yàn)椴环蠂?guó)家產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)，而勒令停止的，造成了財(cái)政資金的巨大經(jīng)濟(jì)損失。

2.在建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中，建設(shè)單位拆分項(xiàng)目、規(guī)避招投標(biāo)、虛假招標(biāo)，迫使勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位以低于成本的價(jià)格競(jìng)標(biāo)或熟人企業(yè)串通、暗箱操作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，可能導(dǎo)致中標(biāo)人實(shí)質(zhì)上難以承擔(dān)工程項(xiàng)目、中標(biāo)價(jià)格失實(shí)及相關(guān)人員涉案等風(fēng)險(xiǎn)。

3.項(xiàng)目變更審核不嚴(yán)格、概預(yù)算脫離實(shí)際，技術(shù)方案未能有效落實(shí)，工程變更頻繁。對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目有變更的，未能對(duì)工程量變動(dòng)部分和監(jiān)理單位一起進(jìn)行及時(shí)可靠的現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)簽證和重新申報(bào)審批程序等，可能引發(fā)資金鏈斷裂致工期延誤、無(wú)法結(jié)算送審等風(fēng)險(xiǎn)。

4.工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)r(jià)款結(jié)算管理不嚴(yán)格，價(jià)款結(jié)算不及時(shí)，使用管理混亂，隨意甚至超標(biāo)開支項(xiàng)目管理費(fèi)，缺乏有效的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，由此可能導(dǎo)致費(fèi)用超支、工期延誤或中斷，帶來(lái)資金損失等風(fēng)險(xiǎn)。

5.建設(shè)單位竣工驗(yàn)收不規(guī)范，相關(guān)驗(yàn)收部門人員若未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，嚴(yán)格把關(guān)，可能導(dǎo)致建設(shè)工程交付使用后存在重大質(zhì)量和安全隱患，損害社會(huì)公共利益；比如未經(jīng)竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)，可能導(dǎo)致竣工決算失真等風(fēng)險(xiǎn)。

四、工程建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵控制措施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

（一）立項(xiàng)、設(shè)計(jì)與概預(yù)算控制

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立與健全項(xiàng)目相關(guān)的審核機(jī)制。組織規(guī)劃、工程、技術(shù)、財(cái)會(huì)、法律等部門的專家，或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告進(jìn)行深入分析、論證和評(píng)審，出具評(píng)審意見，作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，嚴(yán)禁任何個(gè)人單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策意見。決策過(guò)程及各方面意見應(yīng)當(dāng)形成書面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管。

（二）招標(biāo)控制

工程招標(biāo)一般包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)五個(gè)主要環(huán)節(jié)。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)工作，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。一般應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的承包單位和監(jiān)理單位。采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標(biāo)底編制、評(píng)標(biāo)等工作在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行，保證招標(biāo)活動(dòng)的公平、公正和合法、合規(guī)。

同時(shí)，對(duì)符合政府采購(gòu)法的有關(guān)貨物、服務(wù)等，事業(yè)單位應(yīng)執(zhí)行政府采購(gòu)程序，實(shí)現(xiàn)應(yīng)采盡采，并實(shí)施歸口管理。在政府采購(gòu)活動(dòng)中建立政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。按照“先預(yù)算、后計(jì)劃、再采購(gòu)”的工作流程實(shí)施采購(gòu)。并加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收的管理，由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購(gòu)物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。重大設(shè)備和大宗材料、服務(wù)的采購(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)招標(biāo)采購(gòu)的規(guī)定執(zhí)行。

（三）重大項(xiàng)目變更控制

經(jīng)批準(zhǔn)的投資概算是工程建設(shè)項(xiàng)目投資的最高限額，要嚴(yán)格控制工程變更，確需變更的，應(yīng)按照規(guī)定的權(quán)限和概預(yù)算控制的有關(guān)程序重新履行審批手續(xù)。因工程變更等原因造成價(jià)款支付方式及金額發(fā)生變動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)提供完整的書面文件和其他相關(guān)資料，并對(duì)工程變更價(jià)款的支付進(jìn)行嚴(yán)格審核。在實(shí)際工作中，出現(xiàn)過(guò)下面的情況，某事業(yè)單位承擔(dān)的某建設(shè)維護(hù)項(xiàng)目，在前期可行性研究和概預(yù)算編制工作時(shí)走過(guò)場(chǎng)不到位，在建設(shè)過(guò)程中又改變部分施工設(shè)計(jì)，出現(xiàn)待結(jié)算金額超概算50%以上的情況。由于調(diào)概工作和報(bào)批手續(xù)紛繁復(fù)雜，該項(xiàng)目至今未能進(jìn)行結(jié)算和評(píng)審，也影響到該單位的年度績(jī)效評(píng)價(jià)。所以事業(yè)單位在工程建設(shè)項(xiàng)目洽商和設(shè)計(jì)變更過(guò)程中應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格履行相應(yīng)的審批程序，及時(shí)辦理工程量變更的簽證手續(xù)和資料歸檔。

（四）工程價(jià)款支付控制

財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與施工單位的溝通，準(zhǔn)確掌握建設(shè)進(jìn)度，建設(shè)項(xiàng)目完工后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同及工程管理部門簽字認(rèn)可的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等完工材料，以及工程結(jié)算資料，加強(qiáng)價(jià)款支付審核，按照規(guī)定及時(shí)辦理價(jià)款結(jié)算，不得無(wú)故拖欠，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

事前，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在上一年按照下一年度的工作計(jì)劃和建設(shè)項(xiàng)目付款計(jì)劃編制下年度財(cái)務(wù)計(jì)劃或預(yù)算，報(bào)上級(jí)主管部門和同級(jí)財(cái)政部門審批；建設(shè)過(guò)程中，按照上級(jí)和財(cái)政部門下達(dá)的年度財(cái)務(wù)計(jì)劃對(duì)建設(shè)項(xiàng)目資金進(jìn)行付款控制，實(shí)行?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金。施工合同簽訂后，事業(yè)單位一般先向施工單位支付一筆預(yù)付款，之后，按周期或項(xiàng)目實(shí)際完成情況撥付工程進(jìn)度款；工程竣工后進(jìn)行清算，財(cái)務(wù)部門根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門或?qū)徲?jì)部門的決算評(píng)審報(bào)告金額進(jìn)行尾款支付。工程進(jìn)度款結(jié)算程序如下：

工程進(jìn)度款支付流程圖

（五）竣工驗(yàn)收控制

建設(shè)項(xiàng)目竣工后，單位應(yīng)當(dāng)組織內(nèi)部工程、審計(jì)等部門會(huì)同設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收，重點(diǎn)審查決算依據(jù)是否完備，相關(guān)文件資料是否齊全，竣工清理是否完成，決算編制是否正確。并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門或?qū)徲?jì)部門辦理竣工決算審計(jì)，或委托具有工程決算審計(jì)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的決算報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，核實(shí)工程量，并出具決算審計(jì)報(bào)告。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項(xiàng)目檔案歸檔和保管工作。建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)際投入使用但超時(shí)限未辦理竣工決算的，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)上級(jí)主管部門和財(cái)政部門的要求，按照規(guī)定的時(shí)限及時(shí)辦理竣工決算及評(píng)審等報(bào)批工作。

（六）后評(píng)估制度

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全完工項(xiàng)目后評(píng)估制度，重點(diǎn)評(píng)價(jià)工程建設(shè)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和項(xiàng)目投資效益等，要嚴(yán)格落實(shí)工程項(xiàng)目決策及執(zhí)行相關(guān)環(huán)節(jié)責(zé)任追究制度，項(xiàng)目后評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效考核和責(zé)任追究的依據(jù)。事業(yè)單位要予以重視并認(rèn)真用好工程項(xiàng)目后評(píng)估這項(xiàng)重要的管控措施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為未來(lái)項(xiàng)目的決策和提高建設(shè)項(xiàng)目管理水平提出建議。其次，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保證項(xiàng)目后評(píng)估的公開、客觀和公正。原則上，凡是承擔(dān)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制、立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)不得從事該項(xiàng)目的后評(píng)估工作，以保證后評(píng)估的獨(dú)立性。

綜上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的監(jiān)控，通過(guò)建立和實(shí)施內(nèi)部控制改善單位工程建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部管理水平，實(shí)行嚴(yán)格的概預(yù)算管理，切實(shí)做到科學(xué)施工、保障資金、落實(shí)責(zé)任，確保工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和資金安全。提升單位公共服務(wù)的效率和效果，以更好地全面履行行政事業(yè)單位的公共職能。

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