湯曉怡　覃小飛

(中國(guó)銀行股份有限公司益陽(yáng)市分行，湖南　益陽(yáng)　413000)

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金融機(jī)構(gòu)對(duì)接政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式研究
——以湖南某市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例

湯曉怡覃小飛

(中國(guó)銀行股份有限公司益陽(yáng)市分行，湖南益陽(yáng)413000)

國(guó)家發(fā)改委2014年2724號(hào)文《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，明確提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等方式，公共部門與社會(huì)資本建立合作共贏、利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的關(guān)系。本文在介紹政府和社會(huì)資本合作PPP理論的基礎(chǔ)上，分析了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式可行性，對(duì)PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了探討，提出了金融機(jī)構(gòu)對(duì)接城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的融資方式，并對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式提出相應(yīng)的政策建議。

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式分析

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP是英文“Public Private Partnerships”的簡(jiǎn)寫，中文直譯為公私合作制。PPP模式是指政府通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等方式，在公共服務(wù)領(lǐng)域及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與社會(huì)資本建立合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益共享的關(guān)系。普遍模式是由社會(huì)資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及日常維護(hù)等相關(guān)工作，并通過“使用者付費(fèi)”及 “政府付費(fèi)”獲得比較合理投資回報(bào)；政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格的制定和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，以保證社會(huì)利益最大化。PPP模式適用領(lǐng)域廣泛，包括城市供水、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮(zhèn)化、城市工程、水利、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、地下綜合管廊、軌道交通、健康養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)等諸多方面。

1.2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的可行性分析

當(dāng)前，我國(guó)正迎來(lái)新一輪的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)投資巨大，任務(wù)繁重，僅靠政府已經(jīng)不可能滿足日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。PPP作為一種新的模式能夠減輕政府的財(cái)政壓力，滿足城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率。

(1)PPP模式應(yīng)用到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理論基礎(chǔ)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的理論依據(jù)包括產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論以及委托代理理論。由于在公共產(chǎn)品存在難以化解的“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很難同時(shí)兼具經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。政府和社會(huì)資本各方在解決公共產(chǎn)品中各具優(yōu)勢(shì)，雙方的合作勢(shì)必能夠產(chǎn)生更好的協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)，PPP模式中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得相關(guān)利益方更加注重基礎(chǔ)設(shè)施的提供效率，從而更加有效地平衡社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

(2)PPP模式應(yīng)用到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)可行性。我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展為PPP的應(yīng)用創(chuàng)造了基本條件。國(guó)務(wù)院2014年63號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見》，明確提出對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理，剝離平臺(tái)公司的政府融資職能，平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。而傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BT(建設(shè)-移交)模式，事實(shí)上是一種“政府按揭”，借助政府信譽(yù)實(shí)現(xiàn)融資功能，銀行往往需要追加政府的連帶責(zé)任擔(dān)保，現(xiàn)階段已行不通。為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資問題，我國(guó)積極開展多途徑融資創(chuàng)新實(shí)踐，公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入也逐漸在放寬。國(guó)務(wù)院2014年60號(hào)文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，明確提出改革城市基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，積極推動(dòng)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)社會(huì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

2.金融機(jī)構(gòu)對(duì)接城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的探討

2.1 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的可適用領(lǐng)域

某市地處湘中偏北，東接省會(huì)長(zhǎng)沙市；東北部瀕臨煙波浩淼的洞庭湖，與常德市毗鄰；南連湘中腹地婁底市；西南部是連綿千里的雪峰山，與懷化市接壤。隨著國(guó)家中部崛起戰(zhàn)略開始實(shí)施，長(zhǎng)株潭城市群與泛珠三角、長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)城市群的經(jīng)濟(jì)合作，該市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加明顯。目前該市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)較重，資金需求較大，PPP模式適用領(lǐng)域廣泛。

(1)水環(huán)境治理。包括河道綜合治理、景觀建設(shè)及其相關(guān)工程，主要項(xiàng)目包括洞庭湖、資江、沅江水系綜合治理提升工程、中水回用、地表透水工程等等。

(2)污水處理設(shè)施。包括城市及小城鎮(zhèn)污水設(shè)施的建設(shè)，主要包括城區(qū)及轄內(nèi)縣市的生活污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的投資與建設(shè)。

(3)污泥處理設(shè)施。主要為該市及其下轄縣市區(qū)污水處理廠產(chǎn)生的污泥，提供合適的處理的技術(shù)，并投資建設(shè)。

(4)城市環(huán)衛(wèi)管理及綜合治理。主要為現(xiàn)有城市生活垃圾、建筑垃圾的處理與利用，醫(yī)療廢棄物的處理等。

(5)在城市燃?xì)?、城市道路、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等。

根據(jù)項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制不同，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和純公益性項(xiàng)目三類項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，收費(fèi)機(jī)制相對(duì)成熟完善，經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠覆蓋投資成本的項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)收費(fèi)微薄，不足以覆蓋全部的投資成本、要求政府補(bǔ)貼部分資金的項(xiàng)目。純公益性項(xiàng)目，不能依靠服務(wù)收費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目。以上三類項(xiàng)目的具體方式的選擇，主要由收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目收益水平、融資需求和期滿處置等因素決定。

表1　城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目分類及特征

2.2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的基本結(jié)構(gòu)分析

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式基本結(jié)構(gòu)包含三個(gè)主體，即金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本、公共部門(政府)。下文論述中金融機(jī)構(gòu)以某國(guó)有商業(yè)銀行為例，社會(huì)資本以某上市公司為例，借以明確介紹PPP模式的基本結(jié)構(gòu)及實(shí)施方式。

金融機(jī)構(gòu)，即某國(guó)有商業(yè)銀行，是一家具有良好競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力和發(fā)展?jié)摿Φ膰?guó)有商業(yè)銀行。經(jīng)營(yíng)性網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量共18個(gè)，下轄沅江、南縣、桃江三個(gè)縣支行。該行積極支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，信貸方面重點(diǎn)支持了湖南桃花江核電、漢森制藥、湖南新華水力、五凌水電、安邵高速、桃江久通銻業(yè)、交通建設(shè)投資、富興實(shí)業(yè)、北美房地產(chǎn)、沅江紙業(yè)等重點(diǎn)企業(yè)及重點(diǎn)建設(shè)工程。

社會(huì)資本，即某上市公司，是香港聯(lián)合交易所主板上市公司，同時(shí)是某國(guó)有商業(yè)銀行的總行級(jí)重點(diǎn)客戶。該公司專注于水務(wù)、環(huán)保、燃?xì)?、公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，截止目前，在全國(guó)范圍內(nèi)及馬來(lái)西亞、印度尼西亞、葡萄牙等國(guó)擁有300多個(gè)水務(wù)及公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，市場(chǎng)占有率居行業(yè)之首。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的三個(gè)主體中，公共部門的作用是公共服務(wù)的交付和公共服務(wù)績(jī)效監(jiān)管。社會(huì)資本則提供基礎(chǔ)設(shè)施和輔助服務(wù)以及向最終用戶提供服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)則提供信貸支持和金融服務(wù)等。公共部門、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)各自代表三種不同的機(jī)制安排，它們有各自的運(yùn)行機(jī)制和作用邊界，三者相互合作，各顯優(yōu)勢(shì)。通過政府、市場(chǎng)和金融的三種制度的恰當(dāng)安排，進(jìn)而促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

圖1　城市建設(shè)PPP模式的基本結(jié)構(gòu)

2.3 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的實(shí)施機(jī)制分析

PPP模式的實(shí)施機(jī)制主要包括如何組建項(xiàng)目公司、如何確定社會(huì)資本的回報(bào)方式。

(1)組建項(xiàng)目公司。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式中，政府部門通過政府招商引資形式，與資本雄厚、管理規(guī)范、技術(shù)先進(jìn)的社會(huì)資本合作并簽訂特許協(xié)議，共同投資組建SPC公司(Special Purpose Company)。政府賦予SPC以城市基礎(chǔ)設(shè)施特許開發(fā)權(quán)，由SPC代表政府實(shí)施項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。項(xiàng)目總投資包括直接融資部分和間接融資部分，其中直接融資部分即資本金，來(lái)自于社會(huì)資本投資和政府投資，以社會(huì)資本投資為主；間接融資部分來(lái)自于銀行金融機(jī)構(gòu)的授信和其他方式籌備的資金。項(xiàng)目建設(shè)的所有費(fèi)用(包括設(shè)計(jì)費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、咨詢費(fèi)等)均由SPC自行負(fù)責(zé)。項(xiàng)目建成后，SPC擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過向最終使用者或項(xiàng)目獲益者收取費(fèi)用，獲得的收入扣除當(dāng)期的運(yùn)營(yíng)成本，構(gòu)成當(dāng)期的運(yùn)營(yíng)收益。運(yùn)營(yíng)收益按照原先約定的分配方式進(jìn)行合理分配，同時(shí)向銀行金融機(jī)構(gòu)還貸和SPC主體分配紅利等。在組建項(xiàng)目公司中，如何確定政府和社會(huì)資本持股比例？按照《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》的要求，公共部門在SPC中的持股比例一般低于50%，且不具有實(shí)際控制權(quán)及管理權(quán)。但具體占比應(yīng)在綜合考慮多方因素的基礎(chǔ)上確定。同時(shí)，要體現(xiàn)政府對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目的重視程度，考慮城市未來(lái)的發(fā)展定位以確定在該項(xiàng)目上的合理的股權(quán)出資比例。

(2)確定社會(huì)資本的回報(bào)方式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，有完善成熟的收費(fèi)機(jī)制，具有相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入，可實(shí)行完全的市場(chǎng)化運(yùn)作。但對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和純公益性項(xiàng)目，由于沒有穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)營(yíng)性收入，政府應(yīng)當(dāng)考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)，包括向SPC購(gòu)買項(xiàng)目的一次性建造費(fèi)用，以及維持項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)所需投入的運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)用。運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、融資成本、稅費(fèi)及合理的利潤(rùn)等諸多因素綜合考慮，政府應(yīng)該合理確定，運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目完工后的運(yùn)營(yíng)績(jī)效直接掛鉤，促使社會(huì)資本重視工程建設(shè)質(zhì)量，以免造成項(xiàng)目完工后維護(hù)費(fèi)用不可控及公共項(xiàng)目的有效使用。該項(xiàng)目一次性建造費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)用可部分納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，給予社會(huì)資本以投資信心，同時(shí)為項(xiàng)目融資提供基礎(chǔ)性條件。

圖2　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的實(shí)施機(jī)制

2.4 金融機(jī)構(gòu)對(duì)接城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的融資產(chǎn)品分析

從PPP模式的融資產(chǎn)品來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)對(duì)接PPP模式的主要產(chǎn)品有四類。第一、流動(dòng)資金貸款，為滿足SPC公司及相關(guān)建設(shè)承包商、運(yùn)營(yíng)承包商的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的短期資金需求，貸款期限一般為一年(到期后可歸還再貸)，主要用于購(gòu)買原材料及日常資金周轉(zhuǎn)，具有貸款期限短、手續(xù)簡(jiǎn)便、周轉(zhuǎn)性較強(qiáng)，融資成本較低的特點(diǎn)。第二、中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款，為某一特定工程項(xiàng)目而融通資金的方法，用于該項(xiàng)目建設(shè)，還貸資金來(lái)源主要為項(xiàng)目建成后自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，具有融資期限較長(zhǎng)，融資金融較大，還貸壓力較小的特點(diǎn)。第三、貿(mào)易融資，為SPC公司及相關(guān)建設(shè)承包商、運(yùn)營(yíng)承包商提供的與貿(mào)易結(jié)算相關(guān)的短期資金融通。第四、聯(lián)名卡及收費(fèi)托管，金融機(jī)構(gòu)與SPC公司合作發(fā)行聯(lián)名銀行卡，以及為SPC公司提供代理收費(fèi)業(yè)務(wù)等。

表2　金融機(jī)構(gòu)對(duì)接城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的適用產(chǎn)品

3.對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的建議

時(shí)下PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)發(fā)展尚未成熟，PPP模式的法律法規(guī)不健全，相關(guān)合作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)有待積累，成功經(jīng)驗(yàn)不多，因此要成功實(shí)施PPP模式需要做到以下幾點(diǎn)。

(1)政府角色的轉(zhuǎn)換。PPP模式下政府部門在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，由主導(dǎo)角色變?yōu)榕c社會(huì)資本合作的合作者角色。政府部門不再是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的全部資金的供應(yīng)者和經(jīng)營(yíng)者，不再承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而是通過制定有效政策及具體措施，促進(jìn)社會(huì)資本參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中，形成公共部門與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作模式。

(2)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、公益性強(qiáng)、盈利性不足等特點(diǎn)。在PPP模式中，政府應(yīng)給予項(xiàng)目相應(yīng)的補(bǔ)償措施，如土地劃撥、稅收優(yōu)惠、給予項(xiàng)目沿線兩廂土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。PPP模式能否成功，關(guān)鍵在于合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目參與方必須認(rèn)識(shí)到PPP是一種合作關(guān)系而不僅僅是一個(gè)買賣合同，各方要確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政策變化、價(jià)格調(diào)整等風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項(xiàng)目主體的設(shè)計(jì)建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)一些難以抗拒風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害、突發(fā)社會(huì)事件等，可以采取通過風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的方式由其他相關(guān)部門承擔(dān)。

(3)合適的監(jiān)督體系。PPP模式參與方眾多，運(yùn)行機(jī)制較復(fù)雜，法律法規(guī)尚不健全，因此構(gòu)建與PPP模式相適應(yīng)的監(jiān)督體系十分必要。PPP模式離不開政府的監(jiān)管和社會(huì)的監(jiān)督。在PPP模式下，政府要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，放棄直接的行政管理，代替以經(jīng)濟(jì)、法律的監(jiān)管。社會(huì)監(jiān)督包括項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)的公示、運(yùn)營(yíng)績(jī)效的公開聽證等，防止SPC公司及PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)損害社會(huì)公眾的切身利益。

4.結(jié)語(yǔ)

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式既是一種融資模式創(chuàng)新，同時(shí)也是一種管理模式創(chuàng)新。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的關(guān)鍵在于如何組建項(xiàng)目公司、如何確定社會(huì)資本的回報(bào)金額及回報(bào)方式。本文介紹了城市建設(shè)PPP模式的實(shí)施機(jī)制，提出了金融機(jī)構(gòu)對(duì)接城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的融資方式。最后從公共部門角色轉(zhuǎn)變、激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)督體系三個(gè)方面提出了相應(yīng)的建議，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一種新的思路。