曹文煉 鄧智華 方 正

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曹文煉 鄧智華 方 正

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，住房公積金制度難以與時共進。推進改革必須充分認識住房公積金的“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)，創(chuàng)新住房公積金制度功能，建立有中國特色的新型住房公積金制度。要立足國情，關(guān)注公平，拓寬覆蓋，加快形成具有再分配功能的公積金歸集制度；重點面向低收入群體，適度擴大公積金使用范圍，加快構(gòu)建住房政策性金融體系；推進信息公開，完善監(jiān)管體系，建立權(quán)責(zé)清晰、廉潔高效的公積金管理體制；妥善解決歷史遺留問題和各方利益矛盾，精心設(shè)計、分步實施，力爭在3-5年內(nèi)實現(xiàn)公積金制度轉(zhuǎn)型。

住房公積金 準公共產(chǎn)品 制度改革 新常態(tài)

鄧智華，國家發(fā)展改革委國際合作中心研究員；

方 正，國家發(fā)展改革委國際合作中心咨詢研究員。

本文為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于推進住房公積金制度改革的研究》課題成果。

住房問題事關(guān)國計民生。上個世紀90年代初開始建立的我國住房公積金制度，對于改革計劃經(jīng)濟體制下的住房分配制度、促進居民住房改善和房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，起到了不可低估的重要作用。但是，隨著國家發(fā)展新常態(tài)的出現(xiàn)，住房公積金制度難以與時共進，日益受到各方質(zhì)疑和批評。黨的十八屆三中全會提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度”，為下一步改革指明了方向。本文在深入考察住房公積金制度現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，分析根源，根據(jù)國家總體改革的取向和現(xiàn)階段國情，借鑒相應(yīng)的國際經(jīng)驗，提出新常態(tài)下我國住房公積金制度改革的系統(tǒng)建議。

一、當前我國住房公積金改革面臨的主要問題

我國的城市住房公積金制度，自1991年上海開始試點到1994年推向全國，對推進住房分配貨幣化制度改革、建立職工個人住房資金專戶積累機制、促進住房金融發(fā)展、加快住房建設(shè)、改善居民住房條件、支持公共住房建設(shè)等方面都曾發(fā)揮了積極的作用。但是，自1999年國務(wù)院《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)頒布以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的深化，其積弊漸生，特別是隨著國家發(fā)展進入新常態(tài)，更是面臨諸多問題，難以與時俱進，深化改革勢在必行。經(jīng)過深入調(diào)查研究，我們認為，當前我國住房公積金改革面臨的主要問題有：

(一)住房公積金覆蓋范圍有限，發(fā)展不平衡，繳存差異過大

大多數(shù)非公企業(yè)職工和農(nóng)村進城務(wù)工人員等都沒有參與這項制度，中低收入群體的住房權(quán)益未能得到有效保障。此外，公積金發(fā)展不平衡，繳存差異過大。一是地區(qū)發(fā)展不平衡，沿海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)住房公積金覆蓋面和繳存總額遠超內(nèi)陸地區(qū)；二是不同地區(qū)或同一地區(qū)不同行業(yè)間的繳存差異過大。

(二)資金總體使用效率不高，沉淀過多

據(jù)統(tǒng)計，目前全國住房公積金整體使用率水平在60%～70%左右。沿海地區(qū)如上海、北京、天津、南京、杭州等城市，公積金資金使用率達到80% 以上，而有些中西部欠發(fā)達地區(qū)使用率僅在30%左右，呈現(xiàn)出“東多西少、沿海較旺、內(nèi)地偏緩”的地區(qū)分布特征。同時，住房公積金歸集資金流動性差，使用效率總體不高，資金沉淀過多。

(三)公積金增值收益低，使用、分配不夠透明

絕大部分公積金繳存余額，只能存放在銀行獲得普通存款利息。與此同時，住房公積金增值收益的大部分仍以保障性住房建設(shè)補充資金的形式無償上繳給政府財政，直接用于公共租賃住房建設(shè)。從實際運作過程來看，這筆資金上繳后，其使用情況并不透明，資金用途難以得到管委會、中心和繳存人的監(jiān)管。而且，將所有權(quán)歸屬于廣大繳存人的住房公積金增值收益無償上繳財政，公平性和合法性也頗受質(zhì)疑。公積金被侵占和挪用的情況，在一些地方也時有發(fā)生。

(四)公積金使用范圍狹窄，提取、貸款不便

根據(jù)《條例》，公積金只能用于繳存人的購買、建造、翻建、大修自住住房、租賃房屋和償還購房貸款本息等支出，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這一規(guī)定范圍過于狹窄，與國際慣例也不相符。此外，現(xiàn)實中繳存人反映公積金提取不便、審批和貸款手續(xù)繁瑣，一些設(shè)定的條件較為苛刻，如繳存人買房只能在付清首付之后才能提取公積金，且僅限本人和配偶使用，家族其他成員難以使用公積金互相支持置業(yè)。與商業(yè)貸款相比，住房公積金購房提貸手續(xù)復(fù)雜，審批時間較長，若用于裝修還要請裝修公司開具發(fā)票才可提取公積金，這造成購房時優(yōu)惠折扣低和裝修成本高。由于無法便利使用公積金，間接造成繳存人有時被迫違法套取。

(五)公積金管理權(quán)責(zé)不清，監(jiān)督機制不健全

根據(jù)《條例》規(guī)定，住房公積金管理實行管委會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督原則，公積金管理中心直屬城市人民政府。但在實踐中，由于公積金管理中心主體層次低，面對各部門影響力不夠，管委會又很大程度上是形同虛設(shè)；在中央層面，按照《條例》規(guī)定，住建部會同財政部、人民銀行擬訂住房公積金政策并監(jiān)督執(zhí)行，對各地公積金管理中心基本上沒有監(jiān)管權(quán)限。因此，目前事實上形成了多頭管理、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管欠缺的運行體制。

總之，現(xiàn)行的住房公積金制度不能滿足廣大人民群眾特別是中低收入群體日益增長的住房改善需求，未能發(fā)揮作為社會保障重要支柱之一的住房保障作用。導(dǎo)致上述問題的最主要原因有四個方面：一是對住房公積金的屬性和功能認識不清，造成對政策制定和改革取向的嚴重分歧；二是有關(guān)住房公積金的政策和制度的調(diào)整與完善，明顯滯后經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和變化；三是我國地區(qū)發(fā)展水平和行業(yè)收入分配的巨大差距，與現(xiàn)行住房公積金以地方為主的管理體制，難以發(fā)揮公積金的住房保障和再分配功能；四是住房金融市場發(fā)育滯后，政策金融與商業(yè)金融定位不清。

二、對新時期我國住房公積金屬性和功能的再認識

我國住房公積金制度是伴隨著住房商品化改革產(chǎn)生，是住房分配貨幣化和社會化的支撐性政策。在本世紀之初，我國住房的商品化改革就已基本完成，住房的供需情況已發(fā)生根本改變，總體上城市住房供給相對充足。但是，對于中低收入階層特別是弱勢群體而言，個人購房支付能力不足已經(jīng)成為制約擴大內(nèi)需和影響社會穩(wěn)定的重要因素。在此形勢下，各方面對住房公積金的批評最主要還是針對其沒有發(fā)揮應(yīng)有的社會保障功能。與時代需求不相適應(yīng)的功能定位，正是當前住房公積金制度陷入困境、備受指責(zé)的根源，局部修補不僅無濟于事，反而很可能會造成更多的制度內(nèi)沖突，陷入更深的制度困境。只有正確認識住房公積金的屬性，并賦予其在新常態(tài)下與時俱進的功能定位，前述的諸多問題和不足才可以在制度重構(gòu)中得到解決。

(一)住房公積金在新常態(tài)下仍然是“準公共產(chǎn)品”

住房公積金的權(quán)屬界定是長期以來國內(nèi)關(guān)于住房公積金性質(zhì)爭論的焦點。持住房公積金屬于職工個人所有的觀點者認為，公積金的服務(wù)目標群體只能是繳納職工，住房公積金資金包括增值收益也只有繳存人才有資格動用。而住房保障是社會公益事業(yè)，理應(yīng)由政府財政出資，不應(yīng)該染指具有私有屬性的住房公積金。

我們認為，雖然公積金繳存人包括職工個人以及非公單位，但公共部門對公積金制度形成所起的作用是決定性的，公積金的使用具有社會再分配職能。首先，現(xiàn)行的住房公積金制度不是市場自發(fā)形成，而是政府為了配合“房改”而創(chuàng)造的制度安排，公積金制度的進一步改革要考慮“路徑依賴”；其次，住房公積金的資金池并非市場自發(fā)形成，而是由個人、企業(yè)和政府(通過稅前扣除)共同注入；最后，住房公積金具有非排他性和不充分的非競爭性，理論上完全符合“準公共產(chǎn)品”的特性。非排他性是因為，對于同處于住房公積金制度下的個人來說，甲在通過住房公積金獲得住房保障優(yōu)惠的同時，并不會排斥同為住房公積金制度下的乙獲得住房公積金提供的住房保障優(yōu)惠。同時，在非競爭性上表現(xiàn)不充分。因為，在住房公積金制度下，隨著個人公積金貸款人數(shù)的增加，沉淀資金越來越少，甚至?xí)诘貐^(qū)內(nèi)產(chǎn)生不足現(xiàn)象，因而住房公積金具有一定程度的消費競爭性。因此，住房公積金具有“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)，公共部門可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的形勢要求賦予其與時俱進的功能，有權(quán)征調(diào)借用住房公積金——特別是其沉淀資金和增值收益——用于履行必要的住房保障職能。

基于住房公積金的“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)，政府有責(zé)任對非公供給部分提供制度激勵，特別是強制性的制度安排。這不僅是出于對引導(dǎo)個人住房消費要優(yōu)先確保穩(wěn)定資金來源的考慮，也是住房公積金作為互助性基金不斷壯大發(fā)展的內(nèi)在需要。堅持強制要求意味著從公共利益角度來看，即使一些個人已經(jīng)享有較高的居住水平，仍然有義務(wù)參與長期住房儲蓄，幫助更多的人共同提高居住水平，充分體現(xiàn)住房公積金的互助性。

此外，準公共產(chǎn)品的非公供給部分歸根到底還需要政府部門的有效運作，才能使其發(fā)揮公共物品應(yīng)有的作用，即準公共產(chǎn)品的非公供給機制是公私部門之間的委托代理關(guān)系，在明確產(chǎn)權(quán)收益后出于實際運作效率的考慮，由政府部門以付費形式購買，提供給真正有需求的公眾。

然而，畢竟繳存人是住房公積金的來源，因此，為確保繳存人的收益，要求以“有償”為方式，使住房公積金的運作有穩(wěn)健的安全性和一定的投資回報性。使用住房公積金用于保障性住房建設(shè)后，不但要還本，也要付息，保證住房公積金循環(huán)利用的可持續(xù)性。

(二)新常態(tài)下住房公積金制度應(yīng)該定位于“保障性”住房金融

在我國城鎮(zhèn)住房商品化改革業(yè)已完成、住房分配制度基本取消、住房金融產(chǎn)品日益豐富的形勢下，住房公積金制度繼續(xù)存在的意義受到不少質(zhì)疑，其理由是“配比繳存”、“繳存免稅”、“低存低貸”、“貸款以余額倍數(shù)計算”等原則和優(yōu)惠措施，在實踐中都更有利于中高收入職工，未能有效緩解中低收入職工購房難的問題，影響到社會公平。

上述批評的立論根據(jù)是住房公積金制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的住房保障作用。當前住房公積金只是眾多的住房金融產(chǎn)品之一，由于繳存越多受益越大，因此受益者主要是中高收入群體。但目前住房領(lǐng)域的主要矛盾是廣大中低收入階層面臨購房難甚至租房難的問題，現(xiàn)行的公積金制度對于解決民生問題的能力十分有限。但是，如果將住房公積金的目標群體定位為中低收入階層，在現(xiàn)行機制下會造成住房公積金繳存不足和不可持續(xù)的問題。

在新常態(tài)下，具有強制性、互助性、保障性性質(zhì)的住房公積金應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮在城鎮(zhèn)居民基本住房需求保障中的重要作用，立足于為中低收入群體的住房基本消費提供服務(wù)，提高社會福利，為住房保障體系構(gòu)建提供支撐。這要求住房公積金制度的未來發(fā)展方向必須結(jié)合我國的住房宏觀調(diào)控政策，并與住房金融市場的發(fā)展協(xié)調(diào)一致。因此，在承認住房公積金“準公共產(chǎn)品”性質(zhì)的基礎(chǔ)上，新的制度構(gòu)建應(yīng)從原來以財政支持為主轉(zhuǎn)向政策性金融運作。

從住房公積金擁有穩(wěn)定資金來源的天生制度優(yōu)勢和現(xiàn)有龐大的存量來看，只要制度重構(gòu)和相關(guān)政策設(shè)計得當，未來完全可以兼顧互助性和保障性，發(fā)揮其“準公共產(chǎn)品”的功能，為不同收入階層的居民改善住房需求提供不同程度的服務(wù)，并為擴大內(nèi)需和社會穩(wěn)定提供有力支撐。

(三)住房公積金制度應(yīng)立足于服務(wù)“中低收入階層”

在住房商品化改革進程下，居民普遍低下的個人住房支付能力無法應(yīng)對高漲的商品房價格，房價漲勢讓城鎮(zhèn)中低收入者“望樓興嘆”。因此，為緩解房地產(chǎn)市場帶來的經(jīng)濟金融風(fēng)險，促進房產(chǎn)消費，解決房地產(chǎn)市場的住房分配不均衡的問題，有必要提升中低收入者的支付能力。但是，僅靠中低收入者自己的個人儲蓄計劃，根本無法通過自身收入實現(xiàn)購房需要，甚至利用現(xiàn)有的住房公積金個人貸款也依然無法跟上高漲的房價。因此，政府有責(zé)任調(diào)控房地產(chǎn)市場，通過改革住房公積金制度，建立長期的儲蓄和積累機制，通過調(diào)節(jié)住房公積金貸款的歸集、使用和貸款規(guī)則，采用合適的政策和運作方式，將其立足點設(shè)定為中低收入階層的住房保障體系建設(shè)提供融資服務(wù)，同時兼顧中高收入階層，為各收入層次的居民群體的住房改革需求提供不同程度的服務(wù)，引導(dǎo)居民住房消費資金在租賃市場和商品房市場上的合理流動，實現(xiàn)保障城鎮(zhèn)居民住房需求的目標，促進我國房地產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

在這一點上，美國、新加坡、韓國、德國都為我國公積金制度改革提供了可資的借鑒，特別是新加坡的中央公積金制度。新加坡政府立法規(guī)定的強制性國民儲蓄計劃，即雇主與雇員分別按薪資一定比例抽出薪資一部分存入個人公積金賬戶并按期結(jié)息。通過實行“存貸分離、高存低貸”等對中低收入階層有利的政策，利用政府組屋計劃和公積金制度的緊密對接，使得95%的新加坡人擁有自己的住房，其中84%的新加坡人住在政府組屋，有效實現(xiàn)了新加坡國民的“居者有其屋”目標。

(四)住房公積金制度是社會保障體系建設(shè)的重要支柱

從實行住房公積金制度的國際經(jīng)驗來看，作為住房保障體系重要組成的住房公積金制度，并不局限于單純的住房保障功能。新加坡的中央公積金制度已全面覆蓋國民購房、醫(yī)療保險、子女教育、退休養(yǎng)老等多種社會保障領(lǐng)域，發(fā)揮綜合性的社會保障作用。巴西政府通過社會保障制度改革，將住房發(fā)展基金與社會福利計劃整合，建立一種兼具失業(yè)保險與住房保障功能的社會保障綜合資金——失業(yè)與保障公積金，個人存款賬戶可以用來支取失業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療保險金，加入五年后即可用于購買房產(chǎn)。因此，住房公積金制度是一種強制性的個人長期儲蓄計劃，其強制、長期的性質(zhì)與養(yǎng)老金類似。養(yǎng)老金目標是為所有人提供退休之后的最低社會保障，這里既有代際支付轉(zhuǎn)移，即工作者為退休者出資，也有橫向支付轉(zhuǎn)移，即高收入者補貼低收入者。如果政府不進行強制，穩(wěn)定的高收入者肯定選擇自我提供養(yǎng)老保障，只有高風(fēng)險的低收入者才會自愿參加社會統(tǒng)籌的養(yǎng)老金，這種逆向選擇機制下的養(yǎng)老保障體系難以持續(xù)。同理，住房公積金如果要發(fā)揮住房融資方面的作用，必須要堅持廣泛參與，特別是要讓高收入者參與，才能匯集足夠的資金池。否則僅靠低收入者自己的個人儲蓄計劃，永遠沒有辦法解決自身的住房困難。

我國新型住房公積金制度的構(gòu)建，應(yīng)與醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險相銜接，形成一套完善的社會保障體系?？傊貥?gòu)后的住房公積金制度，應(yīng)該成為中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下社會保障體系的重要支柱。

三、推進我國住房公積金改革的總體思路與實施步驟

黨的十八屆三中全會提出，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監(jiān)管機制。這既肯定了新時期我國住房公積金制度存在的必要性，也為進一步改革與完善公積金制度指明了方向。綜觀過去20多年我國公積金制度發(fā)展的成功與不足，通過調(diào)研比較國內(nèi)不同特色的省市經(jīng)驗，在借鑒分析相關(guān)國家的制度和實踐的基礎(chǔ)上，我們形成以下改革思路。

(一)立足國情，揚長棄短，推進建立有中國特色的新型住房公積金制度

十八屆三中全會強調(diào)“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。住房公積金制度作為我國社會保障體系的重要支柱，在進行制度設(shè)計時，既要首先保證自身運行的可持續(xù)性，更要突出保障居民基本住房需求的核心功能，促進社會公平與可持續(xù)發(fā)展。構(gòu)建有中國特色的新型住房公積金制度的指導(dǎo)思想，既要考慮我國社會主義初級階段經(jīng)濟社會發(fā)展和社會福利水平的現(xiàn)實條件，也要順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展下人民群眾住房消費不斷升級、公平正義呼聲不斷增強的迫切需求，著眼于滿足全體居民特別是中低收入階層的基本住房需求，堅持住房公積金“準公共產(chǎn)品”的特性，公平優(yōu)先，兼顧效率，突出住房公積金的強制性、互助性和保障性，加強頂層設(shè)計、分步推進實施、完善綜合配套，改進住房公積金籌集、提取、使用、監(jiān)管機制，構(gòu)建住房政策性金融體系，統(tǒng)籌與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等其他社會保障制度的協(xié)調(diào)，加快建成符合我國國情、適應(yīng)未來住房保障供應(yīng)、公開透明和規(guī)范高效運行的新型住房公積金制度。

新型住房公積金制度將以保障居民基本住房需求作為首要目標，重在提高城鎮(zhèn)中低收入群體的住房消費能力。為此，住房公積金制度設(shè)計要更加突出公平，同時兼顧效率，堅持住房公積金籌集和運用的“公益性”，適當保留“強制性”與“義務(wù)性”，通過政策性住房金融的運作體現(xiàn)“市場性”，促進公積金運行效率的提高和滿足更多目標消費人群的需要。

(二)關(guān)注公平，拓寬覆蓋，加快形成具有再分配功能的公積金歸集制度

1.著力解決繳存不公與收入差距變相擴大問題

對機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)，實行單位繳存額上限制度。即職工個人繳存部分人仍然按照職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例計算，而單位繳存部分設(shè)置上限，繳存上限由各省或各市按當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、住房價格以及租房價格等因素核算。嚴禁機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)，通過公積金超高繳存，變相提高收入，侵占國有資產(chǎn)。對外資、民營企業(yè)等市場化程度較高的單位，不設(shè)置單位繳存額上限，繳存額由單位自行決定。

2.努力擴大住房公積金低收入階層群體覆蓋面

積極推動進城務(wù)工人員參加住房公積金制度，努力將其納入公積金覆蓋范圍。私營企業(yè)、個體工商戶、自由職業(yè)者可通過勞務(wù)公司托管的形式建立住房公積金制度，在購建住房時，享受低息貸款和貸款貼息等惠民政策。加快研究制定符合進城務(wù)工人員工作和居住特點的公積金使用政策，如允許進城務(wù)工人員用公積金支付房租、允許其在離開城市回農(nóng)村時提??；同時，推行自愿繳存住房公積金的政策，鼓勵和引導(dǎo)城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)者等人員參加，提高其住房消費能力。對不繳納住房公積金的單位，加大執(zhí)法懲治力度。未來可考慮更靈活地規(guī)定個人和單位的繳納比例和最高額度，使進城務(wù)工人員的住房權(quán)益得到更好地保障。

3.切實做好公積金歸集擴面工作

進一步完善公積金的繳存政策，對公積金的保障體系、繳存標準，財政資金配套等關(guān)鍵問題做出更為剛性規(guī)定，通過財政配套和減免個人所得稅鼓勵繳存，并通過立法和加強主管部門監(jiān)督，強制用人單位為職工建立住房公積金；健全地方政府在推行公積金制度方面的責(zé)任和激勵約束機制，嚴格推行各級行政領(lǐng)導(dǎo)失職、違規(guī)的問責(zé)制，充分發(fā)揮地方政府在公積金繳存中的第一責(zé)任人作用；嚴格對各級各類管人用人單位的法人代表實行法律監(jiān)督，切實把公積金保障制度落實到每一個黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和經(jīng)濟實體的每位職工身上；參照其他全民保障制度做法，對特別困難企業(yè)和特別困難的城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員實行住房保障補貼政策，把城鎮(zhèn)居民“無房者”全部納入公積金保障體系。

(三)重點面向低收入群體，適度擴大公積金使用范圍，加快構(gòu)建住房政策性金融體系

1.積極拓寬資金使用范圍，增加住房公積金租金支付、差異化貸款與多樣性還款機制內(nèi)容

在部分城市試點基礎(chǔ)上，積極探索推廣將公積金用途擴大到購房、租房之外的其他基本住房消費，如物業(yè)管理費等。對于住房貸款，可將全體繳存者按收入不同，實行差異化公積金貸款利率、最低首付款比例和貸款期限。對住房支付能力嚴重不足的低收入階層群體，除執(zhí)行差異化貸款條件、放寬公積金提取和使用條件等政策外，可考慮再給予一定的優(yōu)惠政策，如優(yōu)惠利率、貸款貼息或貸款補貼等等。還款方面，依此類推。允許住房公積金跨區(qū)域流動，建立沉淀資金的集中使用機制，積極拓寬住房公積金投資渠道，提高資金投資效益。

2.適當擴大資金運用范圍，優(yōu)先支持保障性住房和棚戶區(qū)改造建設(shè)，提高資金保值增值收益

保障性住房和棚戶區(qū)改造建設(shè)，是現(xiàn)階段我國解決中低收入階層住房問題的主要舉措，也是當前穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，應(yīng)當作為拓寬住房公積金使用范圍的優(yōu)先選擇。要創(chuàng)新融資、擔(dān)保和收益分享模式，實行以有償期限為原則，確保資金保值增值與良性循環(huán)。對于公積金的增值收益，在分配上應(yīng)重點支持中低收入家庭置業(yè)，可以發(fā)放住房公積金貼息貸款的形式給予他們住房金融支持；對于無力獲得住房公積金貸款的繳存人，要在增值收益中分割出適當部分對其繳存賬戶發(fā)放投資紅利。

3.積極研究設(shè)立住房政策性金融機構(gòu)，通過專業(yè)化運作管理住房公積金

《條例》雖規(guī)定住房公積金由公積金中心管理運作，但未賦予公積金中心金融職能，開戶、貸款、結(jié)算等金融業(yè)務(wù)必須委托商業(yè)銀行辦理，有悖公平性和專業(yè)化要求。通過政策性金融機構(gòu)進行專業(yè)化管理運作住房公積金，是國際的普遍做法和成功經(jīng)驗。由于住房產(chǎn)品具有特殊性，保障基本住房是改善民生的重要內(nèi)容，完全由市場機制履行住房的供需協(xié)調(diào)與金融服務(wù)是不可能的，解決住房保障問題需要政策性金融的支持，發(fā)達國家如美國也概莫能外。設(shè)計新型的住房公積金制度，要與總結(jié)我國多年來的住房金融發(fā)展和住房儲蓄機構(gòu)試點的經(jīng)驗教訓(xùn)相結(jié)合，比較借鑒國際的成功實踐，積極研究構(gòu)建新型住房政策性金融機構(gòu)。迄今為止，我國沒有真正的政策性住房金融機構(gòu)，住房公積金制度對中低收入家庭的保障作用不明顯，中低收入家庭住房融資十分困難。三中全會提出“研究建立住宅政策性金融機構(gòu)”，為住房公積金管理機構(gòu)未來發(fā)展定位指明了方向。

我國住房公積金已具有相當大的資金規(guī)模，具備了轉(zhuǎn)制為政策性金融機構(gòu)的基礎(chǔ)，并且經(jīng)過20年的運作，住房公積金管理中心具有政策性住房金融機構(gòu)的雛形?？梢钥紤]參照美國“兩房”和吉利美公司的成功經(jīng)驗，以現(xiàn)有公積金為基礎(chǔ)，積極整合全國344個住房公積金管理中心，分別由中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司和國家開發(fā)銀行牽頭注資，設(shè)立兩家全國性的住房抵押和貸款擔(dān)保機構(gòu)，試行混合所有制體制，統(tǒng)一管理運作住房公積金，并可以發(fā)行專項住房債券擴大資金來源，為居民購房提供融資、擔(dān)保和住房保險等支持，增強中低收入階層的住房消費能力。在未來3—5年內(nèi)，著力解決城市低收入者、進城農(nóng)民工和中產(chǎn)夾心階層購房資金不足問題。這樣調(diào)整的政策效應(yīng)是：有利于住房公積金監(jiān)管；有利于開展貸款證券化、發(fā)行長期住房債券等金融業(yè)務(wù)，提高住房貸款流動性，實現(xiàn)政府在住房市場上的公共職能；有利于盤活資金，提高資金的使用效率。

(四)推進信息公開，完善監(jiān)管體系，建立權(quán)責(zé)清晰、廉潔高效的公積金管理體制

1.成立住房公積金改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強改革頂層設(shè)計

建議由國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，成員由住建部、發(fā)改委、財政部、人民銀行等有關(guān)部門組成，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在住建部。在近期內(nèi)提出全面深化改革、建立公開規(guī)范的住房公積金制度的系統(tǒng)方案，報中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準后組織實施。

2.加快修改現(xiàn)行條例，適時啟動立法程序，完善新型住房公積金法律保障體系

調(diào)整完善相關(guān)法律法規(guī)，研究將《住房公積金管理條例》上升為《住房公積金法》，明確監(jiān)管的內(nèi)容、方針、重點、程序和手段，促使監(jiān)管走向法制化軌道。積極研究制定住房政策性金融機構(gòu)條例，指導(dǎo)和規(guī)范住房政策性金融業(yè)務(wù)。

3.加強對地方住房公積金管理中心的監(jiān)管和信息公開

明確管理職責(zé)，理順管理體制，住房公積金實行中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)。地方管人、財、物，住建部負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。規(guī)范地方住房公積金管理中心的機構(gòu)性質(zhì)、編制、預(yù)算和管理體制。積極推進全國住房公積金管理的信息化和標準化，實現(xiàn)信息共享。大力健全信息公開與披露制度，加強社會監(jiān)管，確保資金安全與科學(xué)使用。

總之，當前在三中全會布置的各項改革中，推進住房公積金制度改革相對阻力較小，改革的潛在收益較大，要統(tǒng)一對住房公積金“準公共產(chǎn)品”的認識，創(chuàng)新住房公積金制度功能，下決心構(gòu)建住房政策性金融體系，妥善解決歷史遺留問題和各方利益矛盾，精心設(shè)計、分步實施，力爭在3—5年內(nèi)實現(xiàn)公積金制度轉(zhuǎn)型。

責(zé)任編輯：沈家文、任朝旺

曹文煉，國家發(fā)展改革委國際合作中心主任；