溫洋

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場在十八屆三中全會就被列為農(nóng)村土地制度改革的方向。對于引導城市資金向農(nóng)村流動，實現(xiàn)脫貧目標，縮小城鄉(xiāng)差距，是十分必要的。一是有利于吸引城市資本到農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟；二是有利于工業(yè)化和城市化；三是有利于實現(xiàn)脫貧奔小康目標。廣東雖然已經(jīng)連續(xù)27年位居全國經(jīng)濟總量第一，但按照廣東自己確定的4000元標準，廣東還有190多萬貧困人口。廣東計劃用3年時間，到2018年在全國率先完成扶貧攻堅任務。全面推行粵東西北振興發(fā)展戰(zhàn)略。

“十二五”期間，我國的城鎮(zhèn)化率已達52.5%。但在城鎮(zhèn)化進程不斷推進的過程中，農(nóng)村也出現(xiàn)了“空心村”的現(xiàn)象，即大量農(nóng)村的房子空置無人居住。中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英等專家在湖北、山西、廣東、河南、寧夏等地的30多個行政村進行了調(diào)查，他們以大范圍村莊調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行估算表明，我國村莊空置面積超過1億畝，相當于全國耕地總量的1/18。據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)廳的資料，廣東農(nóng)業(yè)人口有4100多萬，但真正在農(nóng)村的人口只占1/3左右。然而我國在城鎮(zhèn)化的同時，逆城市化也不斷發(fā)展。據(jù)北京的一項最新調(diào)查顯示，在被調(diào)查的人中，有54.5%的人近期有意到郊區(qū)投資，70%的人有意到郊區(qū)購買第二居所。

最早關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的政策文件，可以追溯到《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》，《規(guī)定》指出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場 ，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。不過，在具體的改革部署上，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場尚只局限在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上，這指的是鄉(xiāng)村企業(yè)用地即農(nóng)民集體興辦企業(yè)或與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)的用地，而且，試點先行，為期三年，直到2017年。盡管法律制度不允許集體建設(shè)用地入市，但從本世紀初以來，黨中央和國務院的文件卻多次提出，要探索集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn)的辦法。在中央精神指引下，一些省級政府積極部署開展這方面的工作。2005年6月，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，這是我國第一個允許集體建設(shè)用地直接入市交易的省級地方性法規(guī)，實際上是把全省納入試點。2012年廣東在全省建立了農(nóng)村資產(chǎn)交易網(wǎng)絡(luò)管理平臺。包括農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，以及廠房、商鋪、農(nóng)機等各種固定資產(chǎn)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、買賣等一切市場交易活動，都可以在網(wǎng)上進行申報及交易。

在廣東省這樣允許先行先試的地方，可以考慮把集體建設(shè)用地逐步引入統(tǒng)一市場，應根據(jù)公益性用地、經(jīng)營性用地、宅基地等不同類型，在政策上區(qū)別對待，建議如下：

一是明確農(nóng)民的土地使用權(quán)、包括宅基地和耕地、林地、魚塘等，頒發(fā)土地使用證。允許農(nóng)民的土地使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)、交易、入股和抵押貸款；利用好農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房，在不影響城市整體規(guī)劃的前提下，允許城郊農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房開展租賃經(jīng)營業(yè)務；符合城市規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房可在補交土地出讓金后取得土地使用權(quán)；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的新增建設(shè)用地（城中村），可以征為國有，但要賦予被征地農(nóng)民談判地位，其公益性用地征收補償費應主要參照土地市場價格進行補償；鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地股份合作社或股份公司等，使農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)。

二是經(jīng)營性用地，如用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等用地，應有步驟地放開，允許其進入市場流轉(zhuǎn)。在工業(yè)用地方面，應在明確各市工業(yè)用地權(quán)限的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃全省的工業(yè)用地指標，珠三角九市具有招商引資的先天優(yōu)勢，而對于粵東西北地區(qū)而言，特別是生態(tài)功能區(qū)就相對困難?？梢詫⒒洊|西北地區(qū)的部分工業(yè)用地指標以股權(quán)形式流轉(zhuǎn)入股珠三角地區(qū)的工業(yè)園區(qū)，這樣一來，既可以提高全省工業(yè)用地指標的經(jīng)濟效益，又可以通過土地股權(quán)分紅的方式，幫助粵東西北地區(qū)的發(fā)展；在符合規(guī)劃的前提下也可以用于開發(fā)房地產(chǎn)。同時，開征物業(yè)地產(chǎn)稅。集體土地以出租、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式供應給企業(yè)，既降低了企業(yè)用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府也可以獲得稅收。

三是宅基地流轉(zhuǎn)，可分區(qū)域、有差別、按步驟推進。第一步，可以先開放宅基地租賃市場，本集體經(jīng)濟組織內(nèi)外人員都可以承租。第二步，適當放開宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓市場。第三步，在城鄉(xiāng)住房、醫(yī)療和社會保障體系完善時，可以考慮完全放開宅基地流轉(zhuǎn)市場。應盡快對農(nóng)民擁有的符合規(guī)定面積標準的宅基地給予確權(quán)登記發(fā)證，超面積的宅基地實行有償使用但不列入登記發(fā)證面積，盡快制訂宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，使宅基地依法有序流轉(zhuǎn)。

四是試行地票制度，解決粵東西北邊遠地區(qū)農(nóng)民的宅基地收益問題。宅基地市場的地域性很強，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，供需兩旺，但在粵東西北的純農(nóng)業(yè)或林業(yè)地區(qū)則是沒有多少需求，供給的余地也很小。建議參考四川省試點的地票制度來解決這個問題。所謂的地票，是指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設(shè)用地指標，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標憑證。這個憑證就稱為“地票”。地票可以在農(nóng)村土地交易所進行買賣。民間稱之為“地票交易”，官方稱之為“指標交易”。

五是在廣東的粵東西北貧困地區(qū)，可以優(yōu)先試行在非耕地（林地）規(guī)劃建設(shè)用地的政策。在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，對于到邊遠地區(qū)農(nóng)村投資發(fā)展生產(chǎn)的企業(yè)家，允許當?shù)卣谄涑邪纳搅值兀ú荒苷加酶兀┥蟿澇鲆欢娣e的土地作為建設(shè)用地，用于建設(shè)住宅、養(yǎng)老院、賓館等，允許企業(yè)家在邊遠的山區(qū)建設(shè)小型飛機場，并擁有該地塊的土地使用權(quán)和房屋的產(chǎn)權(quán)。以幫助這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，增加就業(yè)、規(guī)劃和保護好森林和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)脫貧奔小康的目標?！?/p>

（作者為廣東省政協(xié)常委）