李連成

2004年以來，在國務(wù)院批準實施的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》指導(dǎo)下，我國鐵路建設(shè)進程加快，路網(wǎng)規(guī)模不斷擴大，保障能力明顯增強。至2015年末，我國鐵路營業(yè)里程達到12.1萬公里，高速鐵路營業(yè)里程超過1.9萬公里，鐵路網(wǎng)總規(guī)模提前達到原規(guī)劃目標，規(guī)劃的“四縱四橫”客運專線基本建成，對加快構(gòu)建綜合運輸體系，支撐國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

近日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了新修編的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，重點規(guī)劃了2020年和2025年鐵路建設(shè)任務(wù)，對2030年鐵路網(wǎng)發(fā)展目標進行展望，提出構(gòu)建布局合理、覆蓋廣泛、高效便捷、安全經(jīng)濟的現(xiàn)代鐵路網(wǎng)絡(luò)，全面提升鐵路核心競爭力和服務(wù)保障能力，通過建設(shè)鐵路網(wǎng)這一國民經(jīng)濟大動脈，發(fā)揮穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)作用，增加有效投資、擴大消費，進而支撐經(jīng)濟社會升級發(fā)展。應(yīng)當說，此次新修編的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》是國家立足新起點，適應(yīng)新形勢針對未來鐵路發(fā)展藍圖做出的一次重要調(diào)整和頂層設(shè)計，具有重要的發(fā)展意義和鮮明的時代特色。

一、順應(yīng)新形勢，修編《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》具有重要意義

（一）構(gòu)建現(xiàn)代鐵路網(wǎng)是鐵路行業(yè)自身發(fā)展的需要

從改革開放初期的以運定產(chǎn)、一票難求，到本世紀初期的煤電油運緊張，交通特別是鐵路長期制約著我國經(jīng)濟社會發(fā)展。自2004版《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》實施以來，鐵路網(wǎng)總規(guī)模增加了66%、4.8萬公里，高速鐵路由無到有再到初步成網(wǎng)，城際鐵路起步發(fā)展，鐵路年旅客發(fā)送量由不到10億人次增長到超過25億人次，年貨運能力由22億噸提高至40億噸，困擾我國幾十年的鐵路運能的瓶頸制約基本消除，鐵路能力基本適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展需要，鐵路發(fā)展站在了新的歷史起點。但是，我們也需清醒的認識到，無論與發(fā)達國家水平相比，還是與我國經(jīng)濟發(fā)展需求相比，鐵路發(fā)展的仍然不夠。面向未來總量不足的矛盾依然存在，立足當前結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，比如路網(wǎng)布局不均衡，尤其是中西部地區(qū)路網(wǎng)覆蓋面還需進一步擴大；網(wǎng)絡(luò)層次不明晰，通道技術(shù)標準不協(xié)調(diào)，城際客運系統(tǒng)發(fā)展緩慢，影響路網(wǎng)整體效能的發(fā)揮；樞紐節(jié)點的運行效率有待提高，綜合交通樞紐的一體銜接滯后，貨運樞紐和一些鐵路干線的集疏運系統(tǒng)還不完善。當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā)，我國步入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，全國正在向兩個一百年目標邁進。立足于新的起點，把握未來趨勢，迫切需要謀劃鐵路新的發(fā)展方向和任務(wù)。

（二）加快鐵路建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代綜合運輸體系的需要

在綜合運輸體系的五種運輸方式中，鐵路運輸能力大、快速、經(jīng)濟、安全、集約，是國民經(jīng)濟大動脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，是我國交通運輸網(wǎng)絡(luò)的骨干方式。自2004年《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》實施至2015年，鐵路網(wǎng)規(guī)模增長66%，而同期高速公路網(wǎng)規(guī)模增長260%，GDP增長了318%，居民消費水平增長了約270%，與其他方式相比、與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相比，鐵路發(fā)展仍較為緩慢。我國鐵路貨物周轉(zhuǎn)量在國內(nèi)貨運市場的份額一直處于下滑態(tài)勢，2015年比重僅為21%左右，而美國占到三分之一左右；隨著高速鐵路逐漸成網(wǎng)我國鐵路客運一票難求局面大有改觀，但是仍然處于緊張狀態(tài)，相鄰城市群之間尚未全部實現(xiàn)高速連接，一些城市群地區(qū)城際鐵路仍是空白。由此可見，鐵路在綜合運輸體系中的作用尚未得到充分發(fā)揮，仍然是綜合交通運輸體系的短板。加強鐵路建設(shè)，是推進交通運輸供給結(jié)構(gòu)改革、彌補現(xiàn)代綜合運輸體系短板的重要任務(wù)之一，應(yīng)該繼續(xù)加強鐵路建設(shè)力度，構(gòu)建“內(nèi)外互聯(lián)互通、區(qū)際多路暢通、省會高鐵相連、地市快速通達、縣域基本覆蓋”的現(xiàn)代鐵路網(wǎng)，增強鐵路在綜合運輸體系中的作用，打造結(jié)構(gòu)合理、能力充足的現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（三）構(gòu)建現(xiàn)代鐵路網(wǎng)是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措

我國宏觀經(jīng)濟進入增速換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換、方式轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，未來，運輸需求總體呈現(xiàn)“客快貨穩(wěn)”、層次多元、品質(zhì)提升的特征，交通運輸發(fā)展既要適應(yīng)新常態(tài)下客貨運輸需求變化，也要支撐經(jīng)濟維持一定增速。新常態(tài)下，要保持經(jīng)濟中高速增長并邁向中高端水平，實現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，仍需要發(fā)揮投資關(guān)鍵作用。鐵路建設(shè)具有上下游產(chǎn)業(yè)鏈條長、經(jīng)濟拉動效果好、區(qū)域經(jīng)濟促進大的特點，在遠景規(guī)模的天花板下，鐵路適度超前建設(shè)，保持一定規(guī)模的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效投資是既利鐵路行業(yè)自身、也利宏觀經(jīng)濟增長的重大舉措。此外，隨著生活水平的提高，人們更加期待發(fā)展成果惠及面更廣泛、生活環(huán)境更生態(tài)，人民縮小區(qū)域發(fā)展差距共享美好生活的愿望更加迫切，協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)文明關(guān)系的任務(wù)更加艱巨。因此，未來鐵路發(fā)展應(yīng)由效率優(yōu)先轉(zhuǎn)為兼顧效率與公平。鐵路網(wǎng)的布局規(guī)劃，不應(yīng)當單純以運輸量為衡量指標，還需要考慮區(qū)域協(xié)調(diào)、人民共享。在綜合運輸體系中，鐵路的能源消耗、污染排放、土地占用等方面都具有明顯優(yōu)勢，是綠色運輸方式，生態(tài)文明建設(shè)客觀要求加快鐵路發(fā)展，發(fā)揮鐵路比較優(yōu)勢。

二、《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》具有鮮明的時代特色

本次規(guī)劃修編首次提出構(gòu)建高速鐵路和普速鐵路兩張網(wǎng)，體現(xiàn)了層次性。我國高速鐵路網(wǎng)總里程已經(jīng)位居世界第一位，目前動車組列車旅客發(fā)送量已經(jīng)占到鐵路旅客發(fā)送量的45%左右。高速鐵路大大縮短了城市間的時空距離，加速了人員和經(jīng)濟要素流動，改變了人們生產(chǎn)生活方式，是本世紀的一次交通革命。快速是現(xiàn)代交通運輸?shù)幕咎卣髦?，本次?guī)劃修編順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化趨勢和交通現(xiàn)代化方向，首次明確提出“高速鐵路網(wǎng)”，并與“普速鐵路網(wǎng)”構(gòu)成整個網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)體系。同時本著因地制宜，促進我國高速鐵路科學發(fā)展的考慮，創(chuàng)新性地把高速鐵路網(wǎng)細分為“八縱八橫”主通道、區(qū)域連接線和城際客運鐵路等三個層級，并原則上確定不同層級鐵路的功能定位和建設(shè)技術(shù)標準，使鐵路網(wǎng)層次結(jié)構(gòu)更分明、網(wǎng)絡(luò)功能更完善。

本次規(guī)劃修編提出加快中西部地區(qū)鐵路建設(shè)，意在促進空間布局優(yōu)化，彌補發(fā)展短板，突出了普惠性。從覆蓋上看，2015年全國鐵路網(wǎng)覆蓋地級行政區(qū)93.2%、縣級行政區(qū)75.3%，高速鐵路網(wǎng)覆蓋約三分之二的100萬人口以上大城市和超過一半的地級以上城市。同年，西部地區(qū)地級行政區(qū)和縣級行政區(qū)鐵路網(wǎng)覆蓋率僅為84%和60%，落后于東部沿海地區(qū)和全國平均水平。中西部地區(qū)集中了大部分集中連片特困地區(qū)，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)也多分布在此，是全面建成小康社會，實施扶貧脫貧攻堅戰(zhàn)的重點地區(qū)，也是未來我國實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、全方位開放的重點地區(qū)。因此，非常有必要通過加強鐵路設(shè)施建設(shè)支撐國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和全方位開發(fā)開放格局。本次規(guī)劃修編提出要完善廣覆蓋的全國鐵路網(wǎng)，連接20萬人口以上城市、主要港口和口岸，基本覆蓋縣級以上行政區(qū)，構(gòu)建全方位的開發(fā)開放通道，充分體現(xiàn)了加快中西部地區(qū)的鐵路建設(shè)，實現(xiàn)鐵路發(fā)展的普惠性，促進中西部地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的時代要求。

本次規(guī)劃修編注重綜合運輸理念，加強了鐵路與其他方式的銜接，強化了一體性。在交通運輸能力短缺時期，主要是各種運輸方式獨立發(fā)展。在交通運輸與經(jīng)濟社會發(fā)展需求基本適應(yīng)后，交通運輸步入綜合發(fā)展階段，強調(diào)發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢，發(fā)展一體化交通來提高交通運輸質(zhì)量和效率效益。為促進各種運輸方式的一體銜接，本次規(guī)劃修編落實客運零距離換乘、物流無縫化銜接和運輸一體化服務(wù)的要求，以資源富集區(qū)、主要港口和物流園區(qū)為重點，強化鐵路集疏運系統(tǒng)建設(shè)，通過解決“最先一公里”和“最后一公里”實現(xiàn)提質(zhì)增效。并提出優(yōu)化鐵路樞紐布局，抓住樞紐這一運輸鏈條的關(guān)鍵節(jié)點，建設(shè)系統(tǒng)配套、一體便捷、站城融合的現(xiàn)代綜合樞紐。

本次規(guī)劃修編著眼于鐵路通道與區(qū)域經(jīng)濟的融合發(fā)展，注重了鐵路的引領(lǐng)性。未來我國以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，深入實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。以城市群為主體形態(tài)推進新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，培育中西部城市群。交通基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要基礎(chǔ)，兩縱三橫的城市群空間形態(tài)離不開鐵路通道的支撐。本次規(guī)劃修編，著眼于未來產(chǎn)業(yè)和城市群的空間形態(tài)，按照相鄰大中城市1—4小時交通圈、城市群內(nèi)0.5—2小時交通圈的目標，構(gòu)建了“八縱八橫”高鐵主通道，同時規(guī)劃12條區(qū)際快捷大能力鐵路通道，推動鐵路與經(jīng)濟聯(lián)動融合發(fā)展，打造以通道和樞紐為核心的經(jīng)濟帶、產(chǎn)業(yè)區(qū)，培育壯大高鐵經(jīng)濟，對培育區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新動力、拓展經(jīng)濟發(fā)展新空間起到支撐和引領(lǐng)作用。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）