于建偉 賈西津

編者按：2016年3月16日，第十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《慈善法》，2016年9月1日正式實(shí)施。該法從起草到通過(guò)，歷時(shí)10年，可謂“十年磨一法”。它的通過(guò)，回應(yīng)了30年來(lái)改革、轉(zhuǎn)型與慈善積累的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，填補(bǔ)了我國(guó)慈善方面的立法空白。尤其是該法制定過(guò)程中的開(kāi)放性，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有重要的啟示意義。本刊特約參與起草《慈善法》的全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)內(nèi)務(wù)室主任于建偉，長(zhǎng)期關(guān)注我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)的清華大學(xué)公共管理學(xué)院賈西津副教授，就慈善法的出臺(tái)、立法理念與影響做訪談。

一、《慈善法》是如何出臺(tái)的？

記者：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代慈善發(fā)展起來(lái)。目前總體情況如何？

于建偉：改革開(kāi)放以來(lái)，以慈善組織專業(yè)化運(yùn)作為特征的現(xiàn)代慈善事業(yè)開(kāi)始起步，近十多年來(lái)，進(jìn)入黃金發(fā)展期。社會(huì)捐贈(zèng)總額從2005年不足100億元發(fā)展到目前的每年1000億元左右，各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織總數(shù)超過(guò)60萬(wàn)個(gè)，大部分在公益慈善領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)，形成了一批特色鮮明、具有社會(huì)影響力的品牌項(xiàng)目，每年受益人群達(dá)數(shù)億人次；注冊(cè)志愿者超過(guò)6000萬(wàn)人，每年為社會(huì)提供3億小時(shí)的志愿服務(wù)。

但是，隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，在慈善領(lǐng)域出現(xiàn)許多新情況新問(wèn)題，比如，慈善組織內(nèi)部治理不健全、運(yùn)作不夠規(guī)范，募捐活動(dòng)以及募集財(cái)產(chǎn)的管理使用不夠透明，行業(yè)自律機(jī)制尚未形成，慈善活動(dòng)參與人權(quán)利義務(wù)不夠明晰，有些優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，監(jiān)管制度不夠完善，假借慈善違法斂財(cái)、騙捐詐捐等事件屢有發(fā)生，全社會(huì)慈善氛圍還不夠濃厚，等等。

慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題傷害了人們的愛(ài)心，影響人們參與慈善的熱情。慈善事業(yè)的健康發(fā)展需要法治的引領(lǐng)推動(dòng)、規(guī)范和保障。2008年至2015年，共有800多人次的全國(guó)人大代表提出制定慈善法的議案27件，還有很多人大代表、政協(xié)委員提出盡快制定慈善法的建議和提案。社會(huì)各界熱切期盼一部確立慈善基本制度、明晰各方權(quán)利義務(wù)的慈善法盡早出臺(tái)。

記者：您深度參與了慈善法的起草與制定，請(qǐng)問(wèn)在這個(gè)過(guò)程中，您感受最深的是什么？

于建偉：最大的感受是開(kāi)門立法，歷時(shí)10年，可謂“十年磨一法”，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。第一個(gè)階段是民政部起草階段（2006年3月至2009年8月）。2006年3月，民政部成立起草組，開(kāi)始慈善立法的調(diào)研論證起草工作。起草組多方收集慈善立法相關(guān)資料，全面了解國(guó)內(nèi)外慈善事業(yè)發(fā)展和慈善立法情況，廣泛聽(tīng)取中央有關(guān)單位、慈善組織和專家學(xué)者意見(jiàn)，數(shù)十易其稿，形成《中華人民共和國(guó)慈善事業(yè)法（草案送審稿）》，共8章54條，于2009年8月報(bào)送國(guó)務(wù)院。

第二個(gè)階段是全國(guó)人大內(nèi)司委起草階段（2014年2月下旬至2015年10月）。此后，慈善法的起草工作緊鑼密鼓、強(qiáng)力推進(jìn)，步入快車道。內(nèi)司委先后組織10多個(gè)調(diào)研組，赴湖北、浙江、福建、廣東、廣西、北京、上海、陜西等?。▍^(qū)、市）了解慈善事業(yè)發(fā)展情況，聽(tīng)取地方對(duì)慈善立法的意見(jiàn)和建議，并組團(tuán)到英國(guó)、克羅地亞考察慈善立法情況。召開(kāi)慈善立法座談會(huì)10多次，聽(tīng)取主管部門、地方人大和民政部門、專家學(xué)者、慈善組織負(fù)責(zé)人意見(jiàn)，還派員參加學(xué)界和實(shí)務(wù)界召開(kāi)的立法研討會(huì)30多次。起草過(guò)程中，圍繞慈善事業(yè)發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題、慈善立法的調(diào)整范圍、慈善組織、慈善募捐、慈善信托、稅收優(yōu)惠、慈善服務(wù)等問(wèn)題，開(kāi)展專題研究，形成了30多份、幾十萬(wàn)字的立法研究資料。

2015年1月形成慈善事業(yè)法草案（征求意見(jiàn)稿），向33個(gè)中央有關(guān)單位、31個(gè)?。▍^(qū)、市）人大內(nèi)司委、8所高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、12個(gè)慈善組織、部分全國(guó)人大代表、政協(xié)委員以及有關(guān)專家發(fā)出征求意見(jiàn)函130多份，收到反饋意見(jiàn)80余份，起草班子對(duì)這些意見(jiàn)認(rèn)真梳理，形成約7萬(wàn)字的意見(jiàn)匯總材料，并與民政部、國(guó)家稅務(wù)總局交換意見(jiàn)。起草班子根據(jù)各方面意見(jiàn)，對(duì)草案稿進(jìn)一步修改完善。2015年9月6日，內(nèi)司委召開(kāi)全體會(huì)議，原則審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)慈善法（草案）》。此后，全國(guó)人大內(nèi)司委建議常委會(huì)辦公廳將慈善法草案轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院辦公廳征求意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院辦公廳委托國(guó)務(wù)院法制辦將草案分送發(fā)改委、民政部、財(cái)政部等31個(gè)部門和單位。內(nèi)司委根據(jù)反饋意見(jiàn)進(jìn)一步修改后，將《中華人民共和國(guó)慈善法（草案）》（共11章115條）提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。

第三個(gè)階段是全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)審議階段（2015年10月底至2016年3月16日）。2015年10月底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)慈善法（草案）進(jìn)行初次審議。同時(shí)，慈善法（草案）受到社會(huì)廣泛關(guān)注和高度評(píng)價(jià)，新華社、人民日?qǐng)?bào)、中央電視臺(tái)等媒體以及新浪等網(wǎng)站作了充分報(bào)道和解讀。

常委會(huì)初次審議后，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將草案印發(fā)全國(guó)人大代表、各省（區(qū)、市）和中央有關(guān)部門、單位、人民團(tuán)體和社會(huì)組織、部分高等院校和研究機(jī)構(gòu)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等征求意見(jiàn)。兩次在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布法律草案向社會(huì)征求意見(jiàn)。法律委員會(huì)、內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)和法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取中央有關(guān)單位和部分全國(guó)人大代表，以及一些專家學(xué)者和慈善組織的意見(jiàn)。根據(jù)常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，對(duì)草案進(jìn)行修改，先后提出慈善法草案二次審議稿（共11章101條）和三次審議稿（共12章112條），分別提請(qǐng)2015年12月下旬召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議和2016年3月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。2016年3月16日順利通過(guò)。

慈善法的立法過(guò)程，充分體現(xiàn)了開(kāi)門立法精神。

二、慈善法的立法理念與思路

記者：慈善法能夠順利通過(guò)，說(shuō)明社會(huì)對(duì)慈善法的迫切期待。除此之外，您認(rèn)為還有那些原因呢？

于建偉：慈善法這么順利通過(guò)，我認(rèn)為是有比較正確思路。其一，立足基本國(guó)情，把我國(guó)慈善事業(yè)的生動(dòng)實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，適當(dāng)借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，但絕不照抄照搬。比如，依然把扶貧濟(jì)困作為現(xiàn)階段慈善重點(diǎn)，在慈善活動(dòng)定義中，把扶貧濟(jì)困單列出來(lái)作為第一項(xiàng)；在促進(jìn)措施中，專條規(guī)定國(guó)家對(duì)扶貧濟(jì)困的慈善活動(dòng)，實(shí)行特殊優(yōu)惠政策。扶貧濟(jì)困是傳統(tǒng)慈善的主要內(nèi)容，也是當(dāng)代慈善的題中應(yīng)有之義和首要任務(wù)，慈善是脫貧攻堅(jiān)不可或缺的重要力量。

其二，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把解決慈善領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題作為工作重點(diǎn)，把法律切實(shí)管用作為工作目標(biāo)，從組織建設(shè)、行為規(guī)范、促進(jìn)措施、監(jiān)督管理等多方面作出一系列制度安排，著力解決影響慈善事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，增強(qiáng)法律的針對(duì)性和實(shí)效性。以公開(kāi)募捐為例，目前我國(guó)在募捐方面存在兩方面的問(wèn)題，一是具有法定公開(kāi)募捐資格的組織較少，限于公募基金會(huì)、慈善會(huì)和紅十字會(huì)等；另一方面，沒(méi)有公開(kāi)募捐資格的組織甚至個(gè)人也在搞公開(kāi)募捐，比較亂。針對(duì)這些問(wèn)題，慈善法在適度擴(kuò)大慈善組織公開(kāi)募捐主體范圍基礎(chǔ)上，從募捐資格、募捐方式、資格驗(yàn)證、信息公開(kāi)、法律責(zé)任等多方面作出規(guī)定：慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開(kāi)募捐資格；應(yīng)當(dāng)制定募捐方案，并在開(kāi)展募捐活動(dòng)前報(bào)慈善組織登記的民政部門備案；應(yīng)當(dāng)在募捐活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)或者募捐活動(dòng)載體的顯著位置，公布募捐組織名稱、公開(kāi)募捐資格證書(shū)、募捐方案、聯(lián)系方式、募捐信息查詢方法等；應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公開(kāi)其募捐情況，公開(kāi)募捐周期超過(guò)六個(gè)月的，至少每三個(gè)月公開(kāi)一次募捐情況，公開(kāi)募捐活動(dòng)結(jié)束后三個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面公開(kāi)募捐情況。還規(guī)定，開(kāi)展募捐活動(dòng)，不得攤派或者變相攤派，不得妨礙公共秩序、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和居民生活。禁止任何組織或者個(gè)人假借慈善名義或者假冒慈善組織開(kāi)展募捐活動(dòng)，騙取財(cái)產(chǎn)，等等。通過(guò)上述規(guī)定，著力凈化募捐環(huán)境，規(guī)范募捐活動(dòng)。

其三，確立基本制度，從慈善領(lǐng)域基礎(chǔ)法、綜合法的定位出發(fā)，慈善法對(duì)慈善組織、慈善募捐與捐贈(zèng)、慈善信托、慈善財(cái)產(chǎn)管理使用、慈善服務(wù)、信息公開(kāi)、促進(jìn)措施和監(jiān)督管理等基本方面作出規(guī)定，努力構(gòu)建系統(tǒng)完整的慈善法律制度。比如慈善組織是現(xiàn)代慈善事業(yè)的中堅(jiān)力量，既是發(fā)展慈善事業(yè)的獨(dú)立主體，又是其他組織和個(gè)人開(kāi)展慈善活動(dòng)的重要組織者、推動(dòng)者和橋梁紐帶，在動(dòng)員社會(huì)資源、提供慈善服務(wù)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。同時(shí)，慈善組織的一個(gè)顯著特征是主要用捐贈(zèng)人的錢來(lái)維持自身存續(xù)發(fā)展并開(kāi)展慈善活動(dòng)，其財(cái)產(chǎn)具有社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的屬性，社會(huì)對(duì)其關(guān)注度比較高。由于慈善組織運(yùn)作不夠規(guī)范，財(cái)產(chǎn)管理使用不夠透明，一些慈善組織屢受質(zhì)疑，公信力不高，影響了人們的捐贈(zèng)熱情?；诖壬平M織在現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展中的重要地位，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，慈善法以慈善組織作為調(diào)整重點(diǎn)，對(duì)慈善組織的內(nèi)部治理及其慈善活動(dòng)、政府和社會(huì)對(duì)慈善組織的支持與監(jiān)管等作了全面規(guī)定，第一次從法律層面構(gòu)建了相對(duì)完整的慈善組織法律制度。

其四，實(shí)行開(kāi)門立法，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法?？茖W(xué)立法的核心在于立法要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民。在慈善法的起草和審議過(guò)程中，通過(guò)請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去、書(shū)面征求意見(jiàn)、網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)等多種形式，廣開(kāi)言路，集思廣益，認(rèn)真聽(tīng)取和吸納各方面意見(jiàn)建議，最大限度凝聚共識(shí)、凝聚智慧。人大“開(kāi)門立法”得到了有關(guān)方面的積極響應(yīng)，清華大學(xué)、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、山東大學(xué)、中山大學(xué)等高校有關(guān)機(jī)構(gòu)、社科院法學(xué)所以及一些慈善組織，紛紛召開(kāi)慈善立法研討會(huì)、論證會(huì)，僅內(nèi)司委內(nèi)務(wù)室參加的此類會(huì)議就達(dá)30多次，呈現(xiàn)出學(xué)界、實(shí)務(wù)界和人大起草團(tuán)隊(duì)密切溝通、良性互動(dòng)的嶄新氣象。起草過(guò)程中，內(nèi)司委共收到7份慈善法草案專家建議稿、幾十份專題研究報(bào)告和數(shù)百萬(wàn)字相關(guān)資料。人大“開(kāi)門立法”和各界的積極參與，對(duì)于加快立法進(jìn)程、提高立法質(zhì)量，發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，也使法律的起草和審議過(guò)程成為普及慈善知識(shí)、增強(qiáng)全社會(huì)法治意識(shí)的過(guò)程。

三、對(duì)慈善法的評(píng)估展望

記者：慈善法現(xiàn)在是共12章112條，結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容豐富，這部法律的頒布實(shí)施，您認(rèn)為會(huì)對(duì)我國(guó)公益慈善事業(yè)產(chǎn)生哪些影響？

于建偉：我從8個(gè)方面，來(lái)對(duì)未來(lái)慈善法實(shí)施以后，我國(guó)慈善事業(yè)做一個(gè)展望：慈善事業(yè)發(fā)展的空間會(huì)更加廣闊；社會(huì)力量參與慈善更加便利；慈善活動(dòng)更加規(guī)范，包括募捐活動(dòng)以及捐贈(zèng)，包括開(kāi)展慈善服務(wù)等等；慈善行業(yè)更透明，規(guī)定細(xì)節(jié)公開(kāi)；慈善氛圍更加濃厚；促進(jìn)措施更加完善；慈善的力量更加強(qiáng)大?？梢灶A(yù)期，隨著慈善法的頒布實(shí)施，以法律來(lái)引領(lǐng)、推動(dòng)和保障慈善事業(yè)健康發(fā)展，用法治的力量助推全社會(huì)崇德向善的力量，必將促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大，為國(guó)家和社會(huì)輸送更大的正能量。

記者：作為一位長(zhǎng)期關(guān)注和研究我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展的學(xué)者，賈教授認(rèn)為慈善法的亮點(diǎn)有哪些？

賈西津：我認(rèn)為《慈善法》最大的亮點(diǎn)是典型的開(kāi)門立法。在《慈善法》向社會(huì)公布之前，全國(guó)人大法工委在起草過(guò)程之中，曾經(jīng)有不少于7種版本。這些非常完整的草案經(jīng)過(guò)了一系列研討，甚至經(jīng)歷數(shù)十次的專題研討會(huì)，是一個(gè)非常密切、互動(dòng)的過(guò)程，因此它比一般的行政立法更多納入了專家立法的因素。

通常，在法治相對(duì)完善的國(guó)家，立法不是行政部門的事，而是由相關(guān)專家委員會(huì)來(lái)起草，然后交付議員們討論表決。我國(guó)是行政立法、部門立法。《慈善法》跨越了部門立法，直接由全國(guó)人大內(nèi)司委牽頭起草。立法過(guò)程中，人大內(nèi)司委和法工委的開(kāi)放立法模式，使《慈善法》更多納入了專家意見(jiàn)，所以一定程度上兼具專家立法的特點(diǎn)。

我發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，就是學(xué)界比媒體和草根NGO更接納此法。不是說(shuō)學(xué)界比他們意見(jiàn)更少，而是因?yàn)閷W(xué)界更多地參與此法的討論、互動(dòng)和起草。這說(shuō)明參與本身是有價(jià)值的，在非常密切互動(dòng)的過(guò)程，參與者達(dá)成妥協(xié)原則。這對(duì)中國(guó)立法是一個(gè)很有價(jià)值的啟示，就是過(guò)程本身是有意義的。這就像民主，民主本身不一定能選出更好的領(lǐng)導(dǎo)人，但是，民主過(guò)程本身會(huì)讓大家產(chǎn)生接納性，會(huì)讓大家學(xué)到妥協(xié)精神。由于參與，會(huì)接近真實(shí)過(guò)程，理解其中的不同主張、約束所在、難度所在，對(duì)于能夠達(dá)到的進(jìn)展，更愿意接受妥協(xié)。

其次的亮點(diǎn)是“慈善信托”，把商業(yè)機(jī)制引入慈善領(lǐng)域。2001年，《中華人民共和國(guó)信托法》里已經(jīng)有專章的公益信托法，但10多年過(guò)去了，公益信托幾乎沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)，為什么呢？就是因?yàn)樗?guī)定了一個(gè)“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)”，而沒(méi)有明確公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)是誰(shuí)，所以沒(méi)有部門去認(rèn)證公益信托。而《信托法》里面又要求信托一定要經(jīng)過(guò)公益事業(yè)管理部門的批準(zhǔn)，所以這是讓信托法至今不能落地的原因?！洞壬品ā吩俅螌Ｕ绿岢隽诵磐?，不過(guò)是叫“慈善信托”，法律中并明確說(shuō)明：“慈善信托就是公益信托，這樣慈善法就將慈善信托直接對(duì)接到了公益信托。同時(shí)慈善信托是開(kāi)放性的，只要求備案，不需要這個(gè)民政部門批準(zhǔn)。所以《慈善法》更有可能將慈善信托或公益信托落地，這是一個(gè)可能的增長(zhǎng)點(diǎn)?！?/p>