侯晨晨

摘 要：黨的制度執(zhí)行不力的不良現(xiàn)象在黨內(nèi)長期存在，不僅削弱了黨的法規(guī)制度的嚴肅性和權(quán)威性，而且不利于鞏固黨的執(zhí)政地位。全面從嚴治黨戰(zhàn)略實施以來，中國共產(chǎn)黨以制度治黨不斷完善黨的自身建設(shè)和制度建設(shè)，在“狠抓執(zhí)行力”的強調(diào)下，黨的制度執(zhí)行力大有提升。然而要確保全面從嚴治黨戰(zhàn)略真正貫徹落實，就必須保證制度執(zhí)行的長效性，不斷強化黨的制度執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：制度執(zhí)行力；全面從嚴治黨 ；制度建設(shè)；制度建黨

堅持黨要管黨，從嚴治黨是中國共產(chǎn)黨成立以來的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本經(jīng)驗。面對新形勢下的“四大考驗”、“四大危險”，全面從嚴治黨，是我們黨在新形勢下進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭的根本保證，關(guān)鍵是要把權(quán)力扎進制度籠子，更多用制度治黨、治權(quán)、治吏。制度治黨是實現(xiàn)全面從嚴治黨落到實處的保障，而制度的效用取決于制度執(zhí)行力。因此，強化黨的制度執(zhí)行力不僅僅是制度治黨的關(guān)鍵，更是全面從嚴治黨的治本之舉。

一、黨的制度執(zhí)行力存在的問題

擁有一整套黨內(nèi)法律規(guī)制度是中國共產(chǎn)黨的一大政治優(yōu)勢，然后現(xiàn)實的狀況是，我們不是缺制度，而是缺執(zhí)行?！皰煸趬ι希瑢懺诩埳?，說在嘴上”的執(zhí)行不力現(xiàn)象是我黨長期面對的問題。

（一）制度空洞

制度空洞指一些制度表面“光鮮好看”，而內(nèi)里存在系統(tǒng)性、程序性、嚴謹性、可操作性等不足或缺失的空洞。一些制度在內(nèi)容和規(guī)定上原則化過于強勢，條例過于抽象模糊、制度空泛化籠統(tǒng)化過多，這些制度執(zhí)行起來，不可避免地會出現(xiàn)執(zhí)行主體“鉆空子”、“打擦邊球”、為私利謀求披上“合法的外衣”等現(xiàn)象。這種只有“觀賞性”而沒有實用性的制度，在現(xiàn)實中無法得到執(zhí)行，也達不到制度應(yīng)有的效果。

（二）制度拼湊

制度拼湊是制度的執(zhí)行主體基于自身心態(tài)、認知和利益等要求，在執(zhí)行制度的過程中，對制度的條文斷章取義，任意增添或刪減，以達到自己理想的“實用”效果。一些涉及組織利益和個人利益的制度，在執(zhí)行上存在這種“為我所用”、，“上有政策，下有對策”等問題，對自己或群體有利的制度就遵守、積極執(zhí)行，不利的就變通、規(guī)避。同時，在執(zhí)行制度中還搞“多重標準”，出現(xiàn)違反制度的行為，若是自己或與自己關(guān)系密切的人，則聽之任之；若是與自己無利益關(guān)系的人，則嚴格處理，甚至讓對方“背黑鍋”。這種選擇性的制度執(zhí)行嚴重違背了制度設(shè)計的良好出發(fā)點，使制度在執(zhí)行中嚴重“變形”。

（三）制度倦怠

制度倦怠是一種逐漸脫力的執(zhí)行行為，是制度在反復(fù)的落實中，隨著時間的推移往往會出現(xiàn)逐漸“松弛”的現(xiàn)象。需要長期持續(xù)堅持的制度，在執(zhí)行過程中，如果曝光率下降、監(jiān)督力度減弱、資源配置跟不上，領(lǐng)導(dǎo)干部在制度執(zhí)行上就會脫力，使轟轟烈烈啟動的制度最終歸于沉寂，成為束之高閣的一紙空文。這種“先緊后松”的制度執(zhí)行不僅破壞了制度的一貫性，而且淡化了制度的價值。

（四）制度虛化

制度虛化是一種消極的制度不執(zhí)行，指制度出臺后沒有付諸執(zhí)行，或者制度在執(zhí)行了一段時間后就進入休眠狀態(tài)。比如，一些禁止性、懲罰性的制度，在執(zhí)行上存在怕得罪人、不干膠真、回避問題的現(xiàn)象，對一些違法亂紀行為不敢管、不敢抓，睜一只眼閉一只眼，導(dǎo)致了一些制度形同虛設(shè)，使這些制度彈性有余，剛性不足，嚴重損害了制度的規(guī)約功能。

（五）制度敷衍

相比制度虛化的消極不執(zhí)行，制度敷衍是一種積極的制度不執(zhí)行，是執(zhí)行主體執(zhí)行制度時，“只做表面性宣傳、走形式主義的過場，只停留在照搬、照抄、照轉(zhuǎn)的簡單層面，而并沒有采取切實的措施和有效的行動來落實制度，最終造成了制度執(zhí)行的表面化”①。對于監(jiān)察力度小的制度，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在宣傳時大張旗鼓，在形式上大做文章，對于制度的執(zhí)行只在口頭上表態(tài)度、訴決心，而很少甚至沒有將態(tài)度、決心轉(zhuǎn)化為實干。這種象征性的制度執(zhí)行，使黨的制度執(zhí)行力流于空談，極大阻礙了制度目標的實現(xiàn)。

二、黨的制度執(zhí)行力短缺的原因

制度執(zhí)行力的本質(zhì)是由執(zhí)行制度、執(zhí)行主體、執(zhí)行客體和執(zhí)行環(huán)境等多個執(zhí)行要素構(gòu)成的系統(tǒng)，制度執(zhí)行力也是這一系統(tǒng)中各個要素相互關(guān)系、相互作用而產(chǎn)生的合力。因此，在很大程度上，黨的制度執(zhí)行不力的結(jié)果是由于各個執(zhí)行要素自身的問題所導(dǎo)致的。

（一）制度層面

制度的建立和完善是制度執(zhí)行的前提和條件，制度自身的好壞對其可執(zhí)行性有直接影響。所以，黨的制度執(zhí)行力不足，和黨的制度自身缺陷有著直接關(guān)系。首先，是合法性不足。有的制度在制定時缺乏調(diào)研和意見的咨詢征求，有的制度在設(shè)計時沒有相關(guān)的法規(guī)論證，導(dǎo)致其在內(nèi)容上與國家法律法規(guī)不一致。這樣不合法的制度出臺不僅徒增制度文本的冗雜，而且執(zhí)行起來也是困難重重。其次，是科學(xué)性不強。黨內(nèi)法規(guī)制度龐雜繁密，尚未形成完整、科學(xué)的制度結(jié)構(gòu)體系。有的制度相互重復(fù)沖突，有的制度和黨章、黨的路線方針政策不一致，甚至相抵觸。在黨的眾多制度中，實體性、原則性和內(nèi)容上籠統(tǒng)抽象的制度規(guī)定過多，而程序性、具體性和明晰精確的制度規(guī)定太少。加之制度在執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行流程、執(zhí)行過程上監(jiān)督機制不健全，使一些制度在執(zhí)行時存在過大的隨意性和變通性。最后，是強制性不高。強制性是制度的基本特征，制度的約束力要想行之有效，必須有強有力的保障性規(guī)定和措施。黨的制度執(zhí)行力軟弱，很大程度上是由于缺乏后果模式導(dǎo)致的，很多制度只明確了應(yīng)該怎么做，而沒有明確違反規(guī)定怎么辦。缺乏懲戒性使制度的剛性軟化，制度的執(zhí)行也只能流于表面。

（二）執(zhí)行主體層面

制度的執(zhí)行力關(guān)鍵在于人本身，執(zhí)行主體對于制度的執(zhí)行力具有主導(dǎo)性的關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)干部作為黨的制度的執(zhí)行主體，在執(zhí)行上的不想為、不能為、不敢為極大地削弱了黨的制度執(zhí)行力。不想為，是思想意識上的認同缺失，也是動力的缺失和價值取向的偏差。一些領(lǐng)導(dǎo)干部精神上缺“鈣”，缺乏創(chuàng)新進取的意識和積極奮斗的精神，怕得罪人，怕“槍打出頭鳥”，怕做事出問題，導(dǎo)致嚴格執(zhí)行制度的意識薄弱，因此會出現(xiàn)執(zhí)行時的生搬硬套、歪曲變形，甚至消極規(guī)避。不能為，是能力素質(zhì)上的本領(lǐng)危機。一些領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的制度認知上，對黨內(nèi)法規(guī)條文、制度的核心精神、目標指向等缺乏正確認識；在溝通協(xié)調(diào)上，受官本位思想影響，多采取強制、硬性的執(zhí)行方式，缺少與平行信息互通共享，垂直信息回流反饋；在靈活執(zhí)行上，尚未脫出“計劃經(jīng)濟思維”的束縛，對新形勢的認識不到位，在執(zhí)行上，若沒有上級的指示，便毫無動力或束手無策。不敢為，是責任擔當?shù)木竦娜狈ΑＲ恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部缺少憂患意識和的責任擔當，以不得罪人、不做錯事為制度執(zhí)行的準則，面對錯誤、違紀行為不敢批評指出，而是無原則地退讓遷就，空有執(zhí)行之權(quán)而不擔執(zhí)行之責，加之缺乏強力的執(zhí)行監(jiān)督控制和有效的責任追究，執(zhí)行責任難以落實，執(zhí)行活動的推進更是舉步維艱。

（三）執(zhí)行客體層面

執(zhí)行客體作為制度的約束對象，不僅承擔著制度的執(zhí)行，而且對于執(zhí)行活動有著反饋和回應(yīng)，影響著制度的執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨擁有八千萬黨員的龐大隊伍，黨員的行為多樣、利益多元、關(guān)系復(fù)雜在一定程度上制約著黨的法規(guī)制度執(zhí)行的效率和質(zhì)量。對于普通黨員來說，存在黨章規(guī)定的權(quán)力長期得不到保護的問題，因此，在制度執(zhí)行活動中，普通黨員對于制度的規(guī)定可能會刻意回避。一些黨組織功能弱化，對于黨的法規(guī)制度宣傳不到位，使普通黨員缺乏對制度的認知，難以樹立起維護制度的意識和主動配合制度執(zhí)行的自覺。而一些領(lǐng)導(dǎo)干部強硬的制度執(zhí)行方式，更容易引起黨員的反抗意識和消極不配合，這種對抗意識一旦在廣大黨員群體中擴散，會使黨的制度執(zhí)行更加艱難。

（四）執(zhí)行環(huán)境層面

“黨的制度的執(zhí)行總是在一定的環(huán)境中進行的，執(zhí)行制度既是為了改造和影響環(huán)境，同時，制度的執(zhí)行活動更是無時無刻受到環(huán)境的制約和影響”。②我們黨面對的制度執(zhí)行環(huán)境問題主要有一下幾個方面。第一，社會轉(zhuǎn)型的特殊時期對制度執(zhí)行的沖擊。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟改革進入深水期，社會結(jié)構(gòu)快速變遷，多元文化交融碰撞，與此同時，社會轉(zhuǎn)型也帶來了一些負面影響。在這個特殊時期，一些黨員干部的理想信念和價值導(dǎo)向發(fā)生偏差，淡化了對黨的法規(guī)制度的敬畏，缺乏執(zhí)行制度持之以恒的毅力和百折不撓的韌勁。第二、傳統(tǒng)不良文化對制度執(zhí)行力的腐蝕。熟人社會依然在黨內(nèi)占一定地位，“官本位”、“人治”“特權(quán)”等傳統(tǒng)思想導(dǎo)致黨內(nèi)一些黨員干部法制意識和制度意識有所缺失，權(quán)大于法、言重于法的現(xiàn)象普遍存在。這種背景下形成的各種黨內(nèi)“潛規(guī)則”侵蝕和破壞了黨內(nèi)正式法規(guī)制度，對正式制度的執(zhí)行造成了干擾和妨礙。

三、進一步強化黨的制度執(zhí)行力的對策建議

制度的嚴格執(zhí)行不僅是制度治黨的重要構(gòu)成部分，而且是保證全面從嚴治黨落到實處的關(guān)鍵力量。十八大以來，黨中央以“踏石留印”和“抓鐵有痕”的勁頭狠抓制度落實，并在落實全面從嚴治黨制度上做出了一系列突破和創(chuàng)新的新舉措：更加注重銜接匹配制度體系和嚴格執(zhí)行制度規(guī)則；既抓“關(guān)鍵少數(shù)”的率先垂范作用，又將“兩學(xué)一做”黨性教育向廣大黨員延伸；以思想教育和作風(fēng)建設(shè)改善黨的制度執(zhí)行環(huán)境等等。同時，“抓老虎”、“打蒼蠅”行動也取得了一系列重大成果。但是，制度執(zhí)行力的強化是一個長期的、艱巨的過程。當前，黨的制度在執(zhí)行上依然存在制度理論研究的欠缺、黨組織能力不夠、激勵力度不足、執(zhí)行文化短缺等問題。要切實強化黨的制度執(zhí)行力，加強制度治黨，確保全面從嚴治黨落到實處，就必須進一步強化黨的制度，完善提高執(zhí)行力的長效機制。

（一）繼續(xù)強化黨的制度執(zhí)行力

首先，要繼續(xù)加強黨的制度頂層設(shè)計，增強制度明晰性。全面從嚴治黨戰(zhàn)略實施以來，黨的制度建設(shè)在合法性、科學(xué)性、強制性方面都有所突破創(chuàng)新，使黨內(nèi)外制度銜接更加流暢，制度的程序性、針對性、實效性、可操作性等得到加強，黨內(nèi)制度體系更加科學(xué)嚴密。但是在一些制度文本中依然存在語句模糊籠統(tǒng)的情況，比如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中存在“從重處分”、“情節(jié)較重”等定向偏向的詞語。要使制度便于執(zhí)行，就要繼續(xù)增強制度的明晰性和定量性，減少執(zhí)行主體的自由裁量空間，確保制度準確、剛性地執(zhí)行，絕不給制度規(guī)避留有余地。

其次，要提高黨組織的能力，強化組織執(zhí)行力。除了黨員干部，黨組織也是黨的制度的另一大執(zhí)行主體。目前，“一些黨組織存在對黨組成員親和力不足，對黨員干部的管理監(jiān)督失之于軟，失之于寬，失之于松”③等功能弱化的問題，使組織的制度執(zhí)行力也隨之被削弱。要發(fā)揮好黨組織的功能，提高組織的執(zhí)行力，可以從以下三個方面入手。第一，解決組織能力短缺，首先要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，通過完善組織的年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)等，架起既有平衡性，又有優(yōu)勢性的組織能力結(jié)構(gòu)，由此建立起一個能力組織。第二，充分發(fā)揮組織執(zhí)行力面向總體的能力，利用黨組織這個能量源和能量場，在黨組織成員提高學(xué)習(xí)力、服務(wù)力和創(chuàng)新力的過程中，不斷開發(fā)挖掘黨員的潛能。第三，黨組織要嚴格組織內(nèi)的管理制度，嚴格黨內(nèi)組織生活，健全黨員黨性分析、民主評議等過程，保證黨組織工作運行的制度化。

最后，要完善激勵機制，提升制度執(zhí)行力。強制懲罰機制直接保障了執(zhí)行力的形成，而正面激勵有利于執(zhí)行主體形成自覺執(zhí)行制度的意識。為了避免黨員干部在制度執(zhí)行中產(chǎn)生“多干多麻煩，少干少麻煩，不干沒麻煩”的消極心理，不斷促進黨員干部執(zhí)行制度的積極性和主動性，可以在完善革新黨內(nèi)激勵機制上下功夫。要以良好的黨內(nèi)法規(guī)制度為保障，以權(quán)、責、利對等為原則，堅持發(fā)揮思想教育的基礎(chǔ)性作用，有機配合適當?shù)恼蚣?，適當鼓勵黨員干部對自身利益的恰當追求，對執(zhí)行活動中按照黨內(nèi)法規(guī)制度辦事、圓滿完成制度目標的領(lǐng)導(dǎo)干部和積極配合、制動參與制度執(zhí)行的黨員，予以多種形式的表揚和獎勵。同時，注重領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員、以及人民群眾參與到激勵措施的設(shè)計、制定、修改的過程中，充分咨詢和聽取各方意見，讓激勵機制具備自我完善的功能。

（二）完善黨的制度執(zhí)行力的長效機制

第一，要加強理論研究，提升制度的前瞻性。制度執(zhí)行力的持續(xù)有效離不開制度的前瞻性功能。當前，黨的法規(guī)制度多致力于總結(jié)經(jīng)驗和解決當前急迫問題，而制度“防患于未然”的功能尚未體現(xiàn)出來。因此，要提高制度的前瞻性，必須加強黨的制度建設(shè)理論研究，把握現(xiàn)實問題，摸清制度建設(shè)的規(guī)律，充分發(fā)揮黨內(nèi)外專家學(xué)者和“智庫”的作用，建立完善的預(yù)期實踐發(fā)展的理論體系，從理論上對黨內(nèi)存在的問題及發(fā)展趨勢進行預(yù)判，有效引導(dǎo)黨內(nèi)行為，提高制度的有效性，保證制度執(zhí)行的順利有效。

第二，要構(gòu)建黨的制度執(zhí)行文化，優(yōu)化黨內(nèi)制度執(zhí)行環(huán)境。“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行文化，是以提高執(zhí)行力為基礎(chǔ)，力圖通過影響執(zhí)行者的意識心態(tài)，把黨內(nèi)法規(guī)制度剛性約束變成執(zhí)行者自覺行動、實踐結(jié)果的一種認同文化?！雹茳h內(nèi)制度執(zhí)行文化的短缺，會使黨員干部對于社會主義文化和社會主義價值觀的認同存在偏差，一定程度上影響了制度執(zhí)行者的執(zhí)行能力。全面從嚴治黨實施以來，在思想教育中以思想建黨為制度治黨的基礎(chǔ)和先導(dǎo)，整頓了黨員干部中的不正之風(fēng)，維護了黨的制度的嚴肅性、權(quán)威性，很大程度上凈化了制度的執(zhí)行環(huán)境。然而，要使黨的制度執(zhí)行長期有效，還必須注重構(gòu)建和營造黨內(nèi)先進的制度執(zhí)行文化。這就要以社會主義核心價值觀統(tǒng)領(lǐng)執(zhí)行文化建設(shè)，繼承和發(fā)揚黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)，堅持以人為本的理念，發(fā)揮黨員的主體作用，注重客觀規(guī)律與實踐性，合理運用目標管理、激勵懲罰、評估指標等不同階段的執(zhí)行工具，推動執(zhí)行文化協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，培育濃厚高效的執(zhí)行文化氛圍，從而不斷優(yōu)化黨內(nèi)執(zhí)行環(huán)境，促進黨的制度執(zhí)行持續(xù)有力。

強化執(zhí)行力，認真貫徹落實黨的制度，是實現(xiàn)全面從嚴治黨的必經(jīng)之路。通過切實有效的制度執(zhí)行而贏得廣大人民的真心擁護和支持，是鞏固黨的執(zhí)政地位的重要手段。在全面從嚴治黨的戰(zhàn)略貫徹實施中，黨的制度建設(shè)已經(jīng)取得很大收獲，黨的制度執(zhí)行力也大有提高，但強化執(zhí)行力沒有休止符。通過強化黨的制度執(zhí)行力進而帶動國家制度和社會制度的執(zhí)行力，我們向著“兩個一百年”的目標將更進一步?。ㄗ髡邌挝唬核拇ㄊ∩鐣茖W(xué)院政治學(xué)所）

注釋：

① 胡國喜：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力研究》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2010年，第87頁

② 胡國喜：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)行力研究》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2010年，第105頁

③ 顏紀雄：《加強和改進黨的建設(shè)必須提高制度執(zhí)行力》，領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)（領(lǐng)導(dǎo)視點），2015年5月下，第4頁

④ 劉先春，葉茂泉：《構(gòu)建和培育黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行文化的對策研究》，中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版，2015年7月，第35卷第4期，第85頁

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