李新華，鞏前文，

（1. 北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京100083；2. 北京林業(yè)大學(xué)中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題研究所，北京 100083）

從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”：農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策演變及走向

李新華1，鞏前文1，2*

（1. 北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京100083；2. 北京林業(yè)大學(xué)中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題研究所，北京 100083）

化肥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是糧食的“糧食”，但是，日益凸顯的農(nóng)戶(hù)過(guò)量施肥已經(jīng)發(fā)展成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)形成的限制性因素，抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥使用量快速增長(zhǎng)已經(jīng)在政府和學(xué)界形成共識(shí)。通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)政府制定并實(shí)施的一系列農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策比較分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)控政策目標(biāo)經(jīng)歷了從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”的歷史演變。從農(nóng)戶(hù)施肥行為國(guó)家調(diào)控政策的演進(jìn)邏輯上看，改革開(kāi)放以來(lái)中央政府出臺(tái)并實(shí)施的農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策涵蓋了三個(gè)歷史演進(jìn)階段：化肥增量增產(chǎn)階段、化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段、化肥減量增效階段。在對(duì)農(nóng)戶(hù)施肥行為國(guó)家調(diào)控政策演進(jìn)邏輯的分析基礎(chǔ)上，形成了引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)增施有機(jī)肥、耕地輪作休耕、從技術(shù)調(diào)控向制度調(diào)控傾斜等國(guó)家調(diào)控政策演進(jìn)方向的判斷。

農(nóng)戶(hù)施肥；調(diào)控政策；增量增產(chǎn)；減量增效；政策演變

李新華， 鞏前文. 從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”：農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策演變及走向［J］. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究， 2016， 37（5）: 877-884.

Li X H， Gong Q W. Trend and direction of China’s development of regulatory policies preventing over-fertilization in farming: From “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（5）: 877-884.

化肥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是糧食的“糧食”，長(zhǎng)期在提高糧食單位面積產(chǎn)量，保障糧食安全中發(fā)揮著重要作用。但是，逐年增加的單位面積化肥使用量推高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、造成了日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，威脅到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。2015年農(nóng)業(yè)部制訂發(fā)布《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》是政府積極探索產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路的重要舉措，對(duì)引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)施肥，實(shí)現(xiàn)適銷(xiāo)對(duì)路和供需平衡具有重要的政策引領(lǐng)作用。問(wèn)題是“零增長(zhǎng)方案”與已有化肥調(diào)控政策的區(qū)別何在？是已有化肥施用調(diào)控政策的延續(xù)，還是一項(xiàng)全新的政策，其政策邏輯是否有變化？關(guān)注并研究這些問(wèn)題，對(duì)深化認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)的政策供給邏輯和走勢(shì)具有重要意義。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)化肥使用調(diào)控政策給予了高度關(guān)注，不僅有從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上研究化肥調(diào)控政策對(duì)施肥行為的影響，如龍文軍（2006）［1］運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理中的限制價(jià)格理論分析了化肥市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和政府限價(jià)行為，發(fā)現(xiàn)政府采取一定的手段限制化肥市場(chǎng)價(jià)格以保護(hù)農(nóng)民的利益是非常必要的，但從長(zhǎng)期看，政府要逐漸退出價(jià)格限制，轉(zhuǎn)向?yàn)榛适袌?chǎng)提供服務(wù)；也有從實(shí)證角度專(zhuān)注研究政府調(diào)控政策手段對(duì)化肥市場(chǎng)價(jià)格及農(nóng)戶(hù)消費(fèi)的影響，如葛繼紅和周曙東（2011）［2］利用1999-2009年間省際面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國(guó)家對(duì)化肥行業(yè)的價(jià)格管制政策以及國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)貼的財(cái)政支農(nóng)政策導(dǎo)致了化肥要素市場(chǎng)扭曲的存在，且對(duì)化肥農(nóng)業(yè)面源污染物排放有顯著的激發(fā)作用。但是，少有文獻(xiàn)將我國(guó)農(nóng)戶(hù)施肥行為同施肥調(diào)控政策聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行綜合分析。為此，本文在統(tǒng)計(jì)分析改革開(kāi)放以來(lái)化肥使用量與結(jié)構(gòu)演變的基礎(chǔ)上，全面梳理改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)戶(hù)施肥行為調(diào)控的政策，歸納農(nóng)戶(hù)施肥行為國(guó)家調(diào)控政策的演進(jìn)邏輯，進(jìn)而判斷未來(lái)國(guó)家施肥調(diào)控政策走勢(shì)。

1　改革開(kāi)放以來(lái)化肥使用量與結(jié)構(gòu)演變

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了跨越式增長(zhǎng)，化肥使用起到了不可替代的作用。但是，無(wú)論是使用總量還是單位面積使用量的持續(xù)增長(zhǎng)，都帶來(lái)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加和環(huán)境的污染，不利于主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，2015年農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》，提出到2020年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物化肥使用量零增長(zhǎng)。

1.1化肥使用量和施用強(qiáng)度不斷增長(zhǎng)，但增速逐漸放緩

化肥是糧食的“糧食”，化肥在農(nóng)業(yè)種植業(yè)生產(chǎn)中的廣泛使用對(duì)提高主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量發(fā)揮了重要的作用。1980-2014年35年間，我國(guó)化肥使用量由1 269.4萬(wàn)t增加到5 995.9萬(wàn)t，單位面積化肥使用量也以相同趨勢(shì)變化（圖1）。

1980-2014年我國(guó)施肥總量和單位面積施肥量較大且呈上升趨勢(shì)。1980-1994年為促進(jìn)農(nóng)作物迅速增產(chǎn)，充分發(fā)揮化肥在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中的作用，化肥施用總量和單位面積化肥施用量迅速增長(zhǎng)，平均每年增長(zhǎng)率分別高達(dá)7.10%和7.01%。1995-2004年隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及可持續(xù)發(fā)展理念的確立，化肥生產(chǎn)進(jìn)一步反映市場(chǎng)供需關(guān)系，化肥施用總量和單位面積化肥施用量雖繼續(xù)增長(zhǎng)，但增速放緩，平均每年增長(zhǎng)率分別為2.87%和2.60%。2005-2014年在糧食逐年增產(chǎn)的背景下，由于大部分地區(qū)過(guò)量施肥造成農(nóng)業(yè)面源污染加重，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展受到威脅，國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施了測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼項(xiàng)目等調(diào)控政策，化肥使用總量和單位面積施用量增長(zhǎng)率進(jìn)一步放緩，年均增長(zhǎng)率分別為2.58%和1.88%。

圖1　1980-2014年全國(guó)化肥施用量動(dòng)態(tài)Fig. 1　Change in the total amount of fertilizer and the amount per unit area （1980-2014）

1.2化肥施用結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，復(fù)合肥地位迅速提升

1980-2014年化肥工業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，高濃度化肥和復(fù)合肥產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，加之我國(guó)對(duì)微量元素的試驗(yàn)與推廣，我國(guó)農(nóng)戶(hù)化肥施肥結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化（圖2）。

圖2　1980-2014年化肥施用結(jié)構(gòu)變化Fig. 2　Changes of fertilizer structures （1980-2014）

1980-2014年氮肥和磷肥在農(nóng)戶(hù)施肥中所占比重總體呈下降趨勢(shì)，鉀肥和復(fù)合肥呈上升趨勢(shì)，且復(fù)合肥增長(zhǎng)速度較快。通過(guò)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中對(duì)各種化肥施用量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：1980-1994年氮肥在農(nóng)戶(hù)施肥中所占比重最大，每年都高達(dá)55%以上，但總體呈下降趨勢(shì)；磷肥所占比重為17%-23%；復(fù)合肥所占比重由最小到逐漸超過(guò)鉀肥，但仍小于磷肥所占比重。1995-2004年鉀肥和復(fù)合肥所占比重持續(xù)增長(zhǎng)，其中，復(fù)合肥所占比重上升幅度較大，并在1995年超過(guò)磷肥；磷肥所占比重逐漸下降；氮肥所占比重由1995年的56.26%下降到2004年的47.92%。2005-2014年氮肥所占比重繼續(xù)下降，2014年氮肥所占比重為39.91%；復(fù)合肥地位迅速提升，在2014年農(nóng)戶(hù)施肥中所占比重接近氮肥為35.29%；磷肥所占比重雖有所波動(dòng)，但整體呈緩慢下降趨勢(shì)；鉀肥所占比重緩慢增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，我國(guó)施肥結(jié)構(gòu)正逐漸改變以往以氮肥為主的局面。

2　改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策演進(jìn)

農(nóng)戶(hù)施肥量和施肥結(jié)構(gòu)在農(nóng)作物生產(chǎn)中的變化不僅與耕地面積和施肥技術(shù)有關(guān)［3］，也與我國(guó)所實(shí)行的農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策息息相關(guān)。雖然化肥的使用為我國(guó)農(nóng)作物增產(chǎn)、農(nóng)民增收以及保障國(guó)家農(nóng)業(yè)安全、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了巨大作用，但是廣泛存在的不合理化肥施用，已經(jīng)造成嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)壓力［4］，威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，早在1979年，我國(guó)就確立了用地養(yǎng)地相結(jié)合的理念，通過(guò)出臺(tái)一系列農(nóng)戶(hù)施肥行為調(diào)控政策，在農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間尋求平衡?？傮w來(lái)看，我國(guó)農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策主要經(jīng)歷了3個(gè)階段：1980-1994年化肥增量增產(chǎn)階段；1995-2004年化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段；2005年至今，化肥減量增效階段。

2.1化肥增量增產(chǎn)階段

改革開(kāi)放初期，為了滿(mǎn)足農(nóng)作物生產(chǎn)對(duì)化肥的需求，確保糧食增產(chǎn)，國(guó)家對(duì)化肥生產(chǎn)和流通的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全面而嚴(yán)格的計(jì)劃管理［5］。1984年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)《工業(yè)品生產(chǎn)許可證試行條例》，文件規(guī)定：“凡實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品，企業(yè)必須取得生產(chǎn)許可證才具有生產(chǎn)該產(chǎn)品的資格”。而化肥作為重要的工業(yè)產(chǎn)品，也被列入到國(guó)家工業(yè)品生產(chǎn)許可管理產(chǎn)品名錄當(dāng)中。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的體制下，國(guó)家通過(guò)對(duì)化肥市場(chǎng)的流通管理調(diào)節(jié)化肥供應(yīng)。1985年國(guó)家對(duì)化肥價(jià)格開(kāi)始實(shí)行“雙軌制”，即計(jì)劃內(nèi)價(jià)格由國(guó)家統(tǒng)一制定，計(jì)劃外價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，這是第一次同一種化肥產(chǎn)品出現(xiàn)兩個(gè)不同的價(jià)格［6］。由于原材料價(jià)格上漲和化肥供不應(yīng)求，計(jì)劃外的化肥市場(chǎng)價(jià)格上漲較快，因此，化肥生產(chǎn)企業(yè)為了獲取更大的利潤(rùn)，都積極地參與到化肥生產(chǎn)當(dāng)中。為了進(jìn)一步緩解市場(chǎng)需求壓力、刺激化肥生產(chǎn)，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，國(guó)務(wù)院同意商業(yè)部、農(nóng)牧業(yè)部、石化總公司出臺(tái)的《關(guān)于糧食合同定購(gòu)與供應(yīng)化肥柴油掛鉤實(shí)施辦法》，規(guī)定“1987年中央安排一些化肥、柴油與糧食合同定購(gòu)掛鉤，每50 kg貿(mào)易糧撥付優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)化肥3 kg，柴油1.5 kg”。

盡管?chē)?guó)家的一系列鼓勵(lì)政策促進(jìn)了化肥的生產(chǎn)，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展還是使得化肥市場(chǎng)出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面。因此，一些不法商人為了獲取更大利益，通過(guò)倒賣(mài)計(jì)劃內(nèi)化肥購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)使得化肥價(jià)格大幅上漲，出現(xiàn)了農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)平價(jià)化肥難的局面。為了抑制化肥價(jià)格“雙軌制”帶來(lái)的市場(chǎng)混亂現(xiàn)象，1988年9月國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜實(shí)行專(zhuān)營(yíng)的決定》，由中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公司和各級(jí)供銷(xiāo)合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)單位專(zhuān)營(yíng)化肥，結(jié)束了供銷(xiāo)社系統(tǒng)一家獨(dú)自經(jīng)營(yíng)化肥業(yè)務(wù)的歷史，以保證農(nóng)民對(duì)化肥的需求。同年，在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于奪取明年農(nóng)業(yè)豐收的決定》中繼續(xù)將整頓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展作為了工作的重點(diǎn)，“將增加化肥及其生產(chǎn)所需的原料、能源優(yōu)先保證供應(yīng)作為工作重點(diǎn)，充分發(fā)揮化肥廠的生產(chǎn)能力，并加速小化肥廠的改造”。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理念的發(fā)展，農(nóng)用工業(yè)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國(guó)家出臺(tái)了一系列支持化肥工業(yè)的政策。1991年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中指出：“要保證化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應(yīng)量逐年增加，并努力調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量，降低成本。有計(jì)劃的新建一批大化肥廠及化學(xué)礦山，加快改造中小化肥廠”。為此，1992年化學(xué)工業(yè)部系統(tǒng)繼續(xù)堅(jiān)持把為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)作為首要任務(wù)，化肥生產(chǎn)建設(shè)獲得較快發(fā)展，化肥產(chǎn)量在當(dāng)時(shí)僅次于美國(guó)。

盡管當(dāng)時(shí)我國(guó)化肥產(chǎn)量已經(jīng)有了質(zhì)的飛越，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，化肥供求矛盾依然突出且生產(chǎn)成本不斷上升，化肥價(jià)格持續(xù)上漲。由于化肥限價(jià)政策和化肥企業(yè)優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，是政府實(shí)現(xiàn)“鼓勵(lì)化肥生產(chǎn)和消費(fèi)”政策目標(biāo)的兩項(xiàng)重要的政策工具。因此，為遏制價(jià)格過(guò)快上漲，促進(jìn)化肥市場(chǎng)有序發(fā)展，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，國(guó)務(wù)院于1992年和1993年先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)化肥農(nóng)藥農(nóng)膜經(jīng)營(yíng)管理的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格管理以及對(duì)其主要品種實(shí)行最高限價(jià)的通知》，并在1994年提出改革化肥價(jià)格管理辦法，取消了化肥價(jià)格“雙軌制”，初步建立起由市場(chǎng)決定化肥價(jià)格形成的機(jī)制。

此外，在對(duì)化肥生產(chǎn)的能源和原材料補(bǔ)貼方面，1994年化工部部長(zhǎng)顧秀蓮在化工部召開(kāi)的全國(guó)化肥生產(chǎn)電話(huà)會(huì)議上宣布了國(guó)家扶持化肥生產(chǎn)的五條優(yōu)惠政策：一是國(guó)務(wù)院決定安排化肥、農(nóng)藥淡季儲(chǔ)備金貸款25億元；二是國(guó)家決定對(duì)小化肥、農(nóng)藥的生產(chǎn)、批發(fā)、零售全部免征增值稅；三是國(guó)務(wù)院已決定不再調(diào)整化肥鐵路運(yùn)價(jià)，仍按現(xiàn)行優(yōu)惠價(jià)格執(zhí)行；四是對(duì)小化肥廠生產(chǎn)用電繼續(xù)實(shí)行優(yōu)惠，維持現(xiàn)行價(jià)格水平；五是在化肥生產(chǎn)用煤、磷礦運(yùn)輸和天然氣價(jià)格等方面，要求有關(guān)部門(mén)給予大力支持。這樣，在一系列優(yōu)惠政策的扶持下，化肥產(chǎn)量由1980年的1 232萬(wàn)t增長(zhǎng)到1994年的2 272萬(wàn)t，施用量由1 269萬(wàn)t增加到3 317萬(wàn)t，使我國(guó)一躍成為世界上最大的化肥生產(chǎn)國(guó)和使用國(guó)之一，化肥逐步成為肥料的主體。

化肥增量增產(chǎn)階段的農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策的出臺(tái)經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的時(shí)期以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完全建立3個(gè)時(shí)期，政策手段由對(duì)化肥生產(chǎn)實(shí)行計(jì)劃管理、對(duì)化肥的流通管理和價(jià)格管理，再到對(duì)化肥工業(yè)及與之相關(guān)的能源、原材料實(shí)行優(yōu)惠，其政策目標(biāo)都是為了保證農(nóng)戶(hù)對(duì)化肥的需求，促進(jìn)化肥生產(chǎn)，充分發(fā)揮化肥施用對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的作用。因此，在這一階段，我國(guó)化肥施用量獲得較快增長(zhǎng)，氮肥作為重要的農(nóng)作物增產(chǎn)肥料，在農(nóng)戶(hù)施肥結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要位置。

2.2化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，國(guó)家繼續(xù)提出一系列政策改革措施促進(jìn)化肥生產(chǎn)。一是繼續(xù)貫徹化肥生產(chǎn)企業(yè)已享受的優(yōu)惠政策，如1995年為了確?；势髽I(yè)開(kāi)足馬力，增加有效供給，化工部、國(guó)家計(jì)委和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委對(duì)1994年化肥生產(chǎn)企業(yè)已享受的優(yōu)惠政策做了進(jìn)一步明確，并要求繼續(xù)貫徹落實(shí)；2003年國(guó)家發(fā)展改革委、鐵道部對(duì)化肥的鐵路運(yùn)價(jià)仍執(zhí)行原優(yōu)惠政策，并繼續(xù)免征鐵路建設(shè)基金［7］。對(duì)于化肥生產(chǎn)用電價(jià)格，國(guó)家明確不做調(diào)整，同時(shí)繼續(xù)保留地方原來(lái)出臺(tái)的化肥企業(yè)的優(yōu)惠電價(jià)政策。

二是利用價(jià)格政策和稅收政策搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)和市場(chǎng)管理。2004年國(guó)家恢復(fù)對(duì)尿素生產(chǎn)企業(yè)增值稅先征后返50%的政策，并要求對(duì)未列入定價(jià)目錄的國(guó)產(chǎn)化肥出廠價(jià)格、進(jìn)口化肥港口交貨價(jià)格和化肥批發(fā)、零售價(jià)格進(jìn)行干預(yù)［8］。采取規(guī)定最高限價(jià)、進(jìn)銷(xiāo)差率、調(diào)價(jià)備案制度等措施，確?；蕛r(jià)格基本穩(wěn)定，使國(guó)家給予化肥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的價(jià)格和稅收優(yōu)惠政策的好處真正落實(shí)到農(nóng)民手中。為保證化肥價(jià)格政策的落實(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委先后下發(fā)《關(guān)于立即開(kāi)展全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格專(zhuān)項(xiàng)檢查的通知》和《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格和涉農(nóng)收費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)檢查的通知》，要求各地切實(shí)加強(qiáng)化肥價(jià)格監(jiān)督檢查。

由于價(jià)格管制政策以及國(guó)家對(duì)化肥工業(yè)實(shí)施的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策對(duì)化肥農(nóng)業(yè)面源污染物排放有一定的刺激作用［9］。因此，這一階段在保證農(nóng)作物產(chǎn)量逐年增加的條件下，我國(guó)的施肥調(diào)控政策已經(jīng)不單純追求化肥產(chǎn)量和施用量的增長(zhǎng)，開(kāi)始將政策的重點(diǎn)放在提高化肥質(zhì)量和調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)上。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)磷肥施用有一定缺口，鉀肥缺口較大，高濃度氮肥和磷肥比例偏少，國(guó)產(chǎn)化肥主要以單元素肥料為主，多元素復(fù)混肥料不足［10］。因此，在“用地養(yǎng)地”相結(jié)合的理念下，我國(guó)從改革開(kāi)放以來(lái)，就注重優(yōu)化配方施肥，對(duì)微量元素進(jìn)行研究與試驗(yàn)，支持化肥工業(yè)增加高效、多元、復(fù)合肥的產(chǎn)量，并加大對(duì)優(yōu)化配方施肥技術(shù)和我國(guó)主要復(fù)（混）合肥料品種的肥效機(jī)理研究與施用技術(shù)推廣工作。最終，在政策手段和技術(shù)手段的推動(dòng)下，1995年我國(guó)復(fù)合肥施用量首次超過(guò)磷肥施用量，并在此后呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

此后，我國(guó)不斷調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)，1997年按照《關(guān)于抓好當(dāng)前化肥生產(chǎn)，確保春耕用肥的通知》中要求的“增加總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量”的原則，通過(guò)組織好生產(chǎn)，努力增加有效供給，不僅遏制了化肥經(jīng)營(yíng)下滑的被動(dòng)局面，而且優(yōu)質(zhì)化肥產(chǎn)量有了較大增加，高濃度化肥產(chǎn)量有所增長(zhǎng)，化肥結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。2002年《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》中又首次提出了“積極推廣實(shí)施復(fù)合配方和測(cè)土施肥等技術(shù)，加強(qiáng)化肥使用的環(huán)境安全管理”。所以，氮肥施用量增速逐漸放緩，在農(nóng)戶(hù)施肥結(jié)構(gòu)中所占比重逐漸下降，復(fù)合肥地位明顯提升，說(shuō)明我國(guó)的化肥施用結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了一定成效。

而針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期存在的土壤環(huán)境污染問(wèn)題，農(nóng)業(yè)部從1995年夏季開(kāi)始在全國(guó)實(shí)施以積極制造有機(jī)肥為主要內(nèi)容的“沃土計(jì)劃”，充分發(fā)揮有機(jī)肥在培肥土壤，提高地力中的作用［11］。2004年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》中指出“中央和省級(jí)財(cái)政要較大幅度增加農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)投入，新增資金主要安排在糧食主產(chǎn)區(qū)集中用于中低產(chǎn)田改造，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。增加投入，加大土壤肥力調(diào)查和監(jiān)測(cè)工作力度。推廣測(cè)土配方施肥，推行有機(jī)肥綜合利用與無(wú)害化處理，引導(dǎo)農(nóng)民多施農(nóng)家肥，增加土壤有機(jī)質(zhì)”。這樣，通過(guò)工業(yè)化肥內(nèi)部各元素的調(diào)整以及有機(jī)肥的利用，農(nóng)戶(hù)的施肥結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步改善。

為了確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)在維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定中的重要作用，在化肥增量調(diào)結(jié)構(gòu)階段，我國(guó)繼續(xù)實(shí)施對(duì)化肥增產(chǎn)增施的優(yōu)惠與鼓勵(lì)政策。但是，長(zhǎng)期存在的化肥施用結(jié)構(gòu)不合理帶來(lái)的化肥施用效率低、環(huán)境污染嚴(yán)重等突出問(wèn)題，加速了對(duì)調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)政策的持續(xù)出臺(tái)。因此，這一階段，我國(guó)的施肥調(diào)控政策側(cè)重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向調(diào)整化肥施用結(jié)構(gòu)，增施有機(jī)肥，并在政策、財(cái)力和技術(shù)上給予扶持，推動(dòng)了農(nóng)戶(hù)施肥狀況的轉(zhuǎn)變。

2.3化肥減量增效階段

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化和現(xiàn)代化是未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。鑒于我國(guó)廣泛存在的過(guò)量施用化肥造成的農(nóng)業(yè)面源污染，已經(jīng)威脅到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為了破解農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的矛盾和問(wèn)題，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、效益和競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)將化肥減量增效作為當(dāng)前農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策的首要目標(biāo)。

首先，調(diào)整化肥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展專(zhuān)用肥、緩釋肥。我國(guó)利用稅收手段優(yōu)化化肥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高高技術(shù)含量產(chǎn)品的比重。2007年調(diào)低硫酸銨、硝酸銨、氯化鉀等近30種肥料的出口退稅率；2008年又提高尿素等產(chǎn)品的出口關(guān)稅稅率，從而引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整投資方向，加大對(duì)高附加值和高技術(shù)含量產(chǎn)品的研發(fā)，避免盲目投資和產(chǎn)能過(guò)剩［12］。此外，使用專(zhuān)用肥和緩釋肥可以提高肥料利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物增產(chǎn)，為此，我國(guó)出臺(tái)相關(guān)政策促進(jìn)其生產(chǎn)與推廣，如2007年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出：“農(nóng)用工業(yè)是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備的重要依托，要優(yōu)化肥料結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展適合不同土壤、不同作物特點(diǎn)的專(zhuān)用肥、緩釋肥”。這樣使化肥生產(chǎn)在提高產(chǎn)量的同時(shí)也提高產(chǎn)品質(zhì)量，全面滿(mǎn)足糧食生產(chǎn)的需要［13］，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)用工業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合的綜合效應(yīng)。

其次，組織實(shí)施測(cè)土配方施肥項(xiàng)目。我國(guó)于2005年開(kāi)始在全國(guó)大規(guī)模開(kāi)展測(cè)土配方施肥［14］，對(duì)減少肥料污染，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用［15］。2006年中央1號(hào)文件提出：“要大力加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，實(shí)施新一輪沃土工程，科學(xué)施用化肥，引導(dǎo)增施有機(jī)肥，全面提升地力，增加測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼”［16］。在這一年，農(nóng)業(yè)部確定將測(cè)土配方施肥工作由技術(shù)措施提升為一項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)的政策措施，由部門(mén)行為提升為政府行為，利用加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式提高農(nóng)戶(hù)采用測(cè)土配方施肥的積極性。

為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)在測(cè)土配方施肥工程中的重要作用，2008年農(nóng)業(yè)部頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)參與測(cè)土配方施肥工作的意見(jiàn)》，開(kāi)始積極引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)“大配方”肥，指導(dǎo)農(nóng)民“小調(diào)整”施肥。2012年農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)實(shí)施“百縣千鄉(xiāng)萬(wàn)村測(cè)土配方施肥”整建制推進(jìn)行動(dòng)，各地按照《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈2012全國(guó)農(nóng)企合作推廣配方肥試點(diǎn)實(shí)施方案〉的通知》，開(kāi)展農(nóng)企合作推廣配方肥試點(diǎn)工作［17］，取得了顯著成效，對(duì)促進(jìn)糧食穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)節(jié)本增效和農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。

近年來(lái)，隨著我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展壯大，除了農(nóng)業(yè)企業(yè)積極參與測(cè)土配方施肥項(xiàng)目，2014年《農(nóng)業(yè)部辦公廳、財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2014年測(cè)土配方施肥工作的通知》中按照“結(jié)構(gòu)合理、總量控制、方式恰當(dāng)、時(shí)期適宜”的施肥原則，組織實(shí)施以推進(jìn)配方肥應(yīng)用和施肥方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體科學(xué)施肥示范工程，并根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和科學(xué)施肥水平，因地制宜推廣以農(nóng)民為主體的市場(chǎng)“按方抓藥”模式、以智能化配肥設(shè)備為依托的“中草藥代煎”模式、以規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體為服務(wù)對(duì)象的“私人醫(yī)生”模式和以“大配方、小調(diào)整”為主要技術(shù)路線(xiàn)的“中成藥”模式。

此外，在測(cè)土配方施肥項(xiàng)目實(shí)施作物種類(lèi)和實(shí)施區(qū)域范圍擴(kuò)展方面，除了在糧食作物中推廣測(cè)土配方施肥，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，2010年將測(cè)土配方施肥范圍擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)作物和園藝作物，補(bǔ)貼范圍也擴(kuò)大到幾乎所有縣級(jí)行政區(qū)。2013年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《小麥、玉米、水稻三大糧食作物區(qū)域大配方與施肥建議（2013）》，區(qū)域大配方的制定，統(tǒng)籌兼顧了配方的科學(xué)性和企業(yè)生產(chǎn)的可行性，為配方肥區(qū)域化需求和規(guī)?；a(chǎn)找到了結(jié)合點(diǎn)，提高了大中型企業(yè)參與的積極性，實(shí)現(xiàn)了配方肥的大規(guī)模生產(chǎn)、大范圍推廣和大面積應(yīng)用。

最后，制定并落實(shí)總量控制目標(biāo)。2015年農(nóng)業(yè)部相繼發(fā)布一系列有關(guān)化肥減量施用的調(diào)控政策，力求在2020年實(shí)現(xiàn)化肥使用零增長(zhǎng)目標(biāo)。2015年1月農(nóng)業(yè)部在《2015年種植業(yè)工作要點(diǎn)》中將開(kāi)展化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)作為節(jié)約利用資源，推進(jìn)種植業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要方式。并繼續(xù)在《農(nóng)業(yè)部關(guān)于大力開(kāi)展糧食綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)的意見(jiàn)》中堅(jiān)持“糧食增產(chǎn)與資源節(jié)約相結(jié)合”的原則，力爭(zhēng)“到2020年化肥、農(nóng)藥利用率提高到40%以上”以及“實(shí)現(xiàn)糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)”。此后，農(nóng)業(yè)部緊緊圍繞“穩(wěn)糧增收調(diào)結(jié)構(gòu)，提質(zhì)增效轉(zhuǎn)方式”的工作主線(xiàn)，大力推進(jìn)化肥減量提效、農(nóng)藥減量控害，積極探索產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，并制定了《到2020年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》，將推進(jìn)測(cè)土配方施肥、施肥方式轉(zhuǎn)變、新肥料新技術(shù)應(yīng)用和推進(jìn)有機(jī)肥資源利用、提高耕地質(zhì)量水平作為重點(diǎn)任務(wù)，并確立了不同地區(qū)的施肥原則。

有機(jī)肥的使用作為減量施肥的重要手段，我國(guó)向來(lái)給予高度重視，通過(guò)減免稅收、提高獎(jiǎng)勵(lì)、增加補(bǔ)貼的方式推廣有機(jī)肥使用。2008年財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅的通知》，規(guī)定自2008年起，納稅人生產(chǎn)銷(xiāo)售和批發(fā)、零售有機(jī)肥產(chǎn)品免征增值稅，從而促進(jìn)有機(jī)肥的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，發(fā)揮其改良土壤、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用。此外，又在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中指出“鼓勵(lì)開(kāi)展農(nóng)民增施有機(jī)肥、種植綠肥、秸稈還田獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)”。這樣，通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以及由點(diǎn)到面的策略創(chuàng)新了有機(jī)肥推廣方式。2013年農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部繼續(xù)組織實(shí)施土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目，大力推進(jìn)秸稈還田，改良土壤，培肥地力。并根據(jù)近幾年土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施情況，結(jié)合耕地質(zhì)量建設(shè)實(shí)際，制定《2013年土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》，以土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目為依托，通過(guò)技術(shù)物資補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民應(yīng)用土壤改良、地力培肥技術(shù)，促進(jìn)秸稈等有機(jī)肥資源轉(zhuǎn)化利用，減少污染，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提升耕地質(zhì)量。

3　農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策演進(jìn)方向

改革開(kāi)放以后實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改變了我國(guó)農(nóng)村舊的經(jīng)營(yíng)管理體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。與此同時(shí)，化肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的廣泛使用，進(jìn)一步促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，提高了糧食產(chǎn)量，對(duì)保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了重要作用。但是，化肥使用是把雙刃劍，一方面提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，另一方面大量使用化肥導(dǎo)致農(nóng)用地土壤板結(jié)、酸化，阻礙農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，國(guó)家在充分尊重我國(guó)人多地少、糧食安全保障壓力大等基本國(guó)情基礎(chǔ)上，農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策從“增量增產(chǎn)”逐步演變到“減量增效”，體現(xiàn)出國(guó)家調(diào)控政策制定上對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的尊崇和實(shí)踐。從前文的分析，未來(lái)我國(guó)農(nóng)戶(hù)施肥調(diào)控政策將在堅(jiān)持和強(qiáng)化總量的前提下，更加重視引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)增施有機(jī)肥，改良土壤增肥力；實(shí)施耕地輪作休耕制度，避免施肥增量不增產(chǎn)；從技術(shù)調(diào)控向制度調(diào)控傾斜，實(shí)現(xiàn)制度控量。

3.1更加注重引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)增施有機(jī)肥，改良土壤肥力

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)化肥工業(yè)迅速發(fā)展，化肥使用量逐年增加，形成了從“以有機(jī)肥為主，化肥為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙曰蕿橹?，有機(jī)肥為輔”的局面，土壤鹽化板結(jié)加劇，生態(tài)環(huán)境破壞凸顯，因此，增施有機(jī)肥，改變無(wú)機(jī)化肥和有機(jī)肥之間的施用結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成共識(shí)。提高有機(jī)肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的使用量，離不開(kāi)政策的引導(dǎo)和鼓勵(lì)。

一是出臺(tái)扶持補(bǔ)貼政策，增加有機(jī)肥的市場(chǎng)商業(yè)化供給。牲畜養(yǎng)殖逐步從小農(nóng)戶(hù)中退出，以及農(nóng)業(yè)機(jī)械的廣泛使用，農(nóng)家肥的來(lái)源渠道被截?cái)?，需要依?lài)市場(chǎng)化的商業(yè)性供給，保證市場(chǎng)充足的、成本有競(jìng)爭(zhēng)力的有機(jī)肥銷(xiāo)售。

二是培育和扶持低碳農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，重點(diǎn)推進(jìn)秸稈直接還田。通過(guò)低成本技術(shù)研發(fā)、推廣使用等多環(huán)節(jié)的扶持，綜合使用堆漚還田、過(guò)腹還田、秸稈直接還田等多種方式，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量。

三是推進(jìn)有機(jī)肥使用環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，提高有機(jī)肥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)份額，逐步置換出一部分無(wú)機(jī)化肥。有機(jī)肥長(zhǎng)期受制于生產(chǎn)成本較高，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)的意愿也不強(qiáng)。補(bǔ)貼將從生產(chǎn)、流通、使用這三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，有效降低有機(jī)肥的生產(chǎn)、流通成本，提高農(nóng)民的使用意愿。

3.2更加重視實(shí)施耕地輪作休耕制度，避免施肥增量不增產(chǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)習(xí)慣藏糧于倉(cāng)、藏糧于民、以豐補(bǔ)歉的策略，這不僅帶來(lái)了高額的倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用，形成了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也影響了其他作物的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，如果連續(xù)幾年歉收，就會(huì)給糧食供應(yīng)帶來(lái)很大壓力［18］。因此，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，實(shí)行“藏糧于地”，即在糧食供過(guò)于求時(shí)，采取輪作休耕使一部分土地減少糧食生產(chǎn)數(shù)量，糧食緊缺時(shí)又將這些土地用于生產(chǎn)糧食。但是，休耕并不代表讓土地荒蕪，可以在休耕土地上種植綠色植物，培肥土地；也可以采用秸稈還田方法，利用粉碎、深埋等技術(shù)形成有機(jī)肥，促進(jìn)土壤有機(jī)質(zhì)的改善［19］。

因此，未來(lái)要更加重視實(shí)施耕地輪作休耕制度，至少需要在兩個(gè)方面加強(qiáng)政策體系建設(shè)：一是制定實(shí)施休耕項(xiàng)目的耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先安排化肥使用量大，造成土壤污染嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)施休耕。率先在部分地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)后，由國(guó)家出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的耕地輪作休耕的指導(dǎo)意見(jiàn)，指導(dǎo)耕地輪作休耕有序進(jìn)行。二是農(nóng)戶(hù)參與休耕項(xiàng)目的補(bǔ)償政策。農(nóng)戶(hù)退出部分耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會(huì)直接造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)損失，尤其是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入為主的農(nóng)戶(hù)，需要通過(guò)休耕補(bǔ)償穩(wěn)定家庭收入，補(bǔ)償不僅包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失補(bǔ)償，也需要把農(nóng)戶(hù)休耕后的地力培植和耕地保護(hù)補(bǔ)償納入補(bǔ)償范圍。

3.3更加強(qiáng)調(diào)從技術(shù)調(diào)控向制度調(diào)控傾斜，實(shí)現(xiàn)制度控量

測(cè)土配方施肥試圖從技術(shù)上解決農(nóng)戶(hù)過(guò)量施肥和化肥使用效率低下等問(wèn)題，但是據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年年底，已經(jīng)為1.9億農(nóng)戶(hù)提供測(cè)土配方施肥服務(wù)，技術(shù)推廣面積9.33×107hm2，項(xiàng)目區(qū)2012年化肥利用率達(dá)到33%，比2005年提高5個(gè)百分點(diǎn)，糧食作物單產(chǎn)提高6%-10%、累計(jì)減少不合理施肥1 000多萬(wàn)t，年均減少100萬(wàn)t，僅占當(dāng)年化肥使用量的1.5%［20］。據(jù)此數(shù)據(jù)，即使測(cè)土配方施肥項(xiàng)目能推廣到全國(guó)所有的耕地，也就只能減少化肥使用量的2%，相對(duì)于我國(guó)目前15%-35%的化肥利用率來(lái)講，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能解決化肥流失、農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題。這意味著，僅從技術(shù)角度解決農(nóng)戶(hù)過(guò)量施肥難以達(dá)到總量控制的目標(biāo)，還需要從制度建設(shè)上進(jìn)行突破。

一是農(nóng)戶(hù)減量施肥的政策引導(dǎo)。除了正向的激勵(lì)政策以外，國(guó)家需要研究制定約束性政策，如稅收政策，征收消費(fèi)環(huán)節(jié)的化肥稅在一些國(guó)家已有實(shí)行，在我國(guó)仍舊需要深入研究，適時(shí)推出化肥稅，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)約束雙管齊下，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)減量施肥。

二是化肥生產(chǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。針對(duì)目前無(wú)機(jī)化肥供過(guò)于求、有機(jī)化肥產(chǎn)量過(guò)低的現(xiàn)實(shí)，需要通過(guò)政策引導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化化肥生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，包括品種結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。

三是完善測(cè)土配方施肥政策。通過(guò)出臺(tái)政策吸引更多農(nóng)戶(hù)實(shí)質(zhì)性參與測(cè)土配方施肥項(xiàng)目，使用配方肥，提高化肥使用效率。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Trend and direction of China’s development of regulatory policies preventing over-fertilization in farming: From “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”

LI Xin-hua1， GONG Qian-wen1，2
（1. College of Humanities & Social Sciences， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China；2. China Center for Land Policy Research， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Proper fertilizer application is critical to increasing crop production. However， over-fertilization is a major problem in green agriculture. Therefore， limiting the use of fertilizer has become a new long-term goal of both the government and the academia in China. This study tracked how goals related to fertilizer use have been developed by analyzing gradual changes in relevant government policy. We found that the policy was modified from “increasing yield by increasing fertilizer quantity” to “increasing efficacy by reducing fertilizer quantity”. From the perspective of modifying the goals of national farmers using fertilizer， the following three stages of government policy development were identified: 1） increasing the amount of fertilizer used to increase crop output； 2） increasing the amount of fertilizer used， but adjusting the chemical structure of fertilizer； and 3） decreasing the amount of fertilizer used and improving the efficacy of fertilizer. Based on the results， this paper suggests that future government policy will focus on: increasing the use of organic fertilizer； implementing a policy of crop rotation and fallow field management； and using legislation instead of technology to control the use of fertilizer.

fertilizers application； agricultural legislation； incremental fertilizer and output； fertilizer decreasing and efficacy improving； policy making

the Fundamental Research Funds for the Central Universities （RW2015-23）； National Natural Science Foundation of China（71303227）.

GONG Qian-wen， E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn.

21 March， 2016；Accepted 6 June， 2016

F320

A

1000-0275（2016）05-0877-08

10.13872/j.1000-0275.2016.0069

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（RW2015-23）；國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（71303227）。

李新華（1991-），女，河北保定人，碩士研究生，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)與政策研究，E-mail: cindy19910305@163.com；通訊作者：鞏前文（1982-），男，安徽池州人，博士后，講師。主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)與政策研究，E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn。

2016-03-21，接受日期：2016-06-06