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        對(duì)地方政府債券可持續(xù)發(fā)展的思考

        2016-10-26 06:22:51馮麗娜
        財(cái)會(huì)研究 2016年5期
        關(guān)鍵詞:發(fā)債債券債務(wù)

        ■/馮麗娜

        對(duì)地方政府債券可持續(xù)發(fā)展的思考

        ■/馮麗娜

        在國(guó)外,地方政府債券作為一種市場(chǎng)化融資的方式已成為地方政府債務(wù)融資的主要方式。我國(guó)的地方政府債券發(fā)行正處于初始階段,因此借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn),探索適合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的地方政府債券的發(fā)行和運(yùn)作機(jī)制,對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府債券可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文分析了我國(guó)地方政府債券發(fā)行的意義,研究了發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府債券發(fā)行和管理的成功經(jīng)驗(yàn),提出實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府債券可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策。

        地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)控制

        地方政府債券是指由地方政府發(fā)行的、到期由地方政府償還的債券,通常無(wú)需抵押品,其安全性?xún)H次于國(guó)債。目前在多數(shù)國(guó)家,地方政府都可以發(fā)行債券。在我國(guó)建國(guó)之初就發(fā)行過(guò)地方政府債券,1950年發(fā)行的東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債是我國(guó)最早出現(xiàn)的地方債,由東北人民政府發(fā)行,之后由于種種原因停發(fā)。現(xiàn)在,中國(guó)踐行的是城市化發(fā)展路程,各地區(qū)都在積極的發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為解決地方融資問(wèn)題,2009年3月30日,新疆成為了第一個(gè)發(fā)行地方政府債券的省級(jí)政府。

        一、地方政府債券發(fā)行的現(xiàn)實(shí)合理性

        從實(shí)踐看,地方政府通過(guò)發(fā)行債券來(lái)解決融資問(wèn)題是許多國(guó)家的通行做法,只要在適度的規(guī)模內(nèi)就具有一定的合理性。

        (一)發(fā)行地方政府債券可以防范地方政府財(cái)政危機(jī)

        1994年后,為加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力,中央財(cái)政收入不斷提高,但是地方政府普遍存在財(cái)政收支缺口,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也相應(yīng)的出現(xiàn)了困難。為了解決資金問(wèn)題,一部分地區(qū)政府采取了一些非積極性的措施來(lái)應(yīng)對(duì),債務(wù)規(guī)模的增大對(duì)我國(guó)地方政府發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重?fù)p害。因此,建立地方政府債券市場(chǎng)是促進(jìn)解決財(cái)政問(wèn)題的一種有效方法。

        (二)發(fā)行地方政府債券能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

        社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)投資的合理增長(zhǎng)。從各國(guó)發(fā)展的實(shí)踐看,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)伴隨著投資的高增長(zhǎng)。以日本為例,在1965-1972年,日本連續(xù)在國(guó)內(nèi)發(fā)行建設(shè)公債,擴(kuò)大對(duì)公共事業(yè)的投資并有效拉動(dòng)了全社會(huì)的投資,保證了工業(yè)化的順利推進(jìn),實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長(zhǎng)。我國(guó)目前正處于體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡階段,地方政府通過(guò)債務(wù)融資,為各地工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要條件,通過(guò)發(fā)行地方政府債券可以彌補(bǔ)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施供給缺口,有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

        (三)發(fā)行地方政府債券可以完善我國(guó)債券市場(chǎng)

        在我國(guó)債券市場(chǎng)中,國(guó)債是資信度最高的債券。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯經(jīng)典理論:因?yàn)樵诮鹑谑袌?chǎng)上大多數(shù)投資者都厭惡風(fēng)險(xiǎn),所以他們?cè)谶x擇投資時(shí)都很小心。各級(jí)地方政府是僅次于中央政府信用水平,因而地方政府債券將會(huì)成為居民防范風(fēng)險(xiǎn)更好地投資工具??梢哉f(shuō)地方政府債券這一新興的投資方式將會(huì)開(kāi)辟一個(gè)新的時(shí)代,各地區(qū)將會(huì)有自主性,投資者也將有更多的投資方式來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、謹(jǐn)慎投資。我國(guó)資本市場(chǎng)還沒(méi)有形成一套健全的體系,居民的大部分要求都無(wú)法滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn),那么對(duì)于這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就更應(yīng)該采取新辦法——地方政府債券。在解決融資渠道問(wèn)題的前提下,它的出現(xiàn)對(duì)于資本市場(chǎng)的發(fā)展也具有舉足輕重的作用。因此,發(fā)行地方政府債券不僅解決了各地方政府存在的融資困難,也豐富了債券市場(chǎng)品種,擴(kuò)展了債券市場(chǎng)容量,提高直接融資比重,推動(dòng)多層次資本市場(chǎng)建設(shè),對(duì)完善我國(guó)資本市場(chǎng)具有促進(jìn)作用。

        二、我國(guó)地方政府發(fā)行債券的現(xiàn)狀

        2008年次貸危機(jī)后,為了有效擴(kuò)大內(nèi)需,保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展,破解地方政府融資難題,我國(guó)實(shí)施了積極的財(cái)政政策。為刺激地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方政府發(fā)債由財(cái)政部開(kāi)始代理發(fā)行,并將其納入地方預(yù)算構(gòu)成地方債務(wù),這時(shí)的地方政府債券是由中央政府代理發(fā)行和償還,但在債券到期之前,要求地方政府將還本付息資金全部繳入中央財(cái)政專(zhuān)戶(hù),這一機(jī)制被稱(chēng)為“代發(fā)代還”機(jī)制。2011年11月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省區(qū)開(kāi)始試點(diǎn),由地方政府自己發(fā)行債券,到期由財(cái)政部代辦還本付息,由此形成了“自發(fā)代還”機(jī)制,這邁出了我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行非常重要的一步。2013年起,我國(guó)在一些省市開(kāi)始進(jìn)行地方政府“自發(fā)自還”機(jī)制試點(diǎn),地方政府發(fā)行債券機(jī)制取得突破性進(jìn)展。

        (一)發(fā)債規(guī)模不斷擴(kuò)大

        從2009年起,我國(guó)地方政府債券的發(fā)行呈現(xiàn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。從最初2000億的發(fā)行規(guī)模到2015年8月28日達(dá)到18743.54億元(見(jiàn)圖1)。

        圖1 地方政府債券發(fā)行規(guī)模(2009--2015年8月)

        (二)期限品種多樣化

        2014年前,我國(guó)地方政府債券的期限較長(zhǎng),主要是5年、7年和10年期,2015年地方政府一般債券期限縮短,出現(xiàn)了1年期品種,期限更加靈活,可以滿(mǎn)足地方政府融資的不同需要。

        (三)債券發(fā)行定價(jià)機(jī)制趨于完善

        2015年,一般和專(zhuān)項(xiàng)債券利率仍然采用承銷(xiāo)、招標(biāo)等方式確定,但要求發(fā)行定價(jià)機(jī)制更加趨于市場(chǎng)化。

        (四)投資者范圍擴(kuò)大

        2014年,地方政府債券的投資者主要為商業(yè)銀行以及交易所、中央國(guó)債公司等特殊結(jié)算成員,其占比在80%以上,而基金、保險(xiǎn)、證券等機(jī)構(gòu)投資者以及個(gè)人投資者的占比則相對(duì)較小,債券的流動(dòng)性相對(duì)較低。2015年,投資者范圍擴(kuò)大,符合條件的個(gè)人也可以進(jìn)行投資,而且免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。

        三、國(guó)外地方政府發(fā)行債券的實(shí)踐

        從全球來(lái)看,自上世紀(jì)90年代以來(lái),國(guó)際金融市場(chǎng)發(fā)展迅速,市政債的發(fā)行規(guī)模也迅速擴(kuò)大。

        在美國(guó),地方政府債券起源于1812年,紐約市政府需要建立一條運(yùn)河,為籌措資金發(fā)行了第一支市政債券,其后,美國(guó)州政府和地方政府不斷以發(fā)行債券的方式為地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。美國(guó)市政債券不斷發(fā)展,成為美國(guó)債券市場(chǎng)重要品種之一。美國(guó)的地方政府債券主要以市政債券形式出現(xiàn),發(fā)行市政債券有效彌補(bǔ)了美國(guó)地方建設(shè)資金的不足。截至2012年底,在美國(guó)的債券市場(chǎng)總額中,市政債券的規(guī)模占10%。從美國(guó)市政債券的投資者結(jié)構(gòu)看,其投資者主要以個(gè)人為主,個(gè)人直接或間接持有比例高達(dá)75%。從債券品種及用途看,美國(guó)市政債券主要是普通債券和收益?zhèn)瘍纱箢?lèi)。普通債券是以發(fā)行人的無(wú)限征稅能力為保證來(lái)籌集資金用于提供基本的政府服務(wù),如教育、治安、抗災(zāi)等,其償還列入地方政府的財(cái)政預(yù)算。收益?zhèn)瘎t是為了給某一特定的營(yíng)利建設(shè)項(xiàng)目籌資而發(fā)行的,如公用電離項(xiàng)目、自來(lái)水設(shè)施、收費(fèi)公路等,其償付依靠這些項(xiàng)目建成后的營(yíng)運(yùn)收入(見(jiàn)表1)。

        表1 美國(guó)市政債券籌資用途(2005—2010年)

        從其約束機(jī)制看,1981年,美國(guó)的證券交易委員會(huì)(SEC)要求地方政府發(fā)債要進(jìn)行信息披露,此后信息披露越來(lái)越規(guī)范和嚴(yán)格。另外,州憲法或法律對(duì)地方政府發(fā)債也有一定的要求,在規(guī)模上設(shè)有上限,對(duì)財(cái)務(wù)狀況也有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。

        在日本,地方債券有兩種,地方政府憑自身信譽(yù)發(fā)行的債券叫地方公債,是地方政府債券的主要形式;而如果由地方公益企業(yè)發(fā)行的債券叫地方公企業(yè)債。其中,地方公債是主要形式,購(gòu)買(mǎi)地方公債的主體大多是政府和公共機(jī)構(gòu),籌集的資金主要用于公用事業(yè)。日本地方債償還的資金來(lái)源主要是政府資金,其次是民間資金(如圖2)。

        圖2 2003年日本地方政府債償還的資金來(lái)源

        為了保障地方政府債券的安全性,日本對(duì)地方政府債券有著嚴(yán)格的審批制度:嚴(yán)控發(fā)債規(guī)模;建立了發(fā)行地方政府債券的信息公開(kāi)渠道;對(duì)于地方政府通過(guò)發(fā)債募集的資金使用有著嚴(yán)格的管控。

        四、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府債券可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

        (一)加強(qiáng)理論研究,重視對(duì)我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)制度的研究和設(shè)計(jì)

        我國(guó)地方政府債的發(fā)展剛剛起步,對(duì)地方政府債券的理論研究也很薄弱。因此我國(guó)應(yīng)借鑒外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn),客觀全面的分析我國(guó)的現(xiàn)實(shí)。在合適的制度安排下,重視理論研究,合理設(shè)計(jì)地方政府債券的產(chǎn)品,加強(qiáng)對(duì)地方政府債券的監(jiān)管,嚴(yán)控資金的使用用途,靈活采用發(fā)行方式,嚴(yán)控發(fā)債規(guī)模以確保我國(guó)地方政府債券的可持續(xù)發(fā)展。

        表2 主要西方國(guó)家地方債發(fā)行方式對(duì)比

        (二)健全監(jiān)管體系,提高債務(wù)信息透明度

        國(guó)外對(duì)地方政府債券通常都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)設(shè)立了證券交易委員會(huì)市場(chǎng)監(jiān)管部市政債券辦公室和市政債券規(guī)則委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)市政債券的監(jiān)管。同時(shí),國(guó)外較為成熟的債務(wù)監(jiān)管體制中,都有對(duì)債務(wù)透明度和信息披露的要求。如美國(guó)建立了較為完整的地方債務(wù)報(bào)告制度,包括負(fù)債狀況、債務(wù)結(jié)構(gòu)、資金投向、還本付息等信息都要公諸于眾。因此,要保證地方政府債券的持續(xù)發(fā)展,可建立統(tǒng)一的地方政府債券信息管理系統(tǒng),加強(qiáng)對(duì)地方政府債券的管理。同時(shí),借鑒日本經(jīng)驗(yàn),中央政府應(yīng)建立信息披露制度的監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)地方政府披露的信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性進(jìn)行監(jiān)督,以提高地方政府債券的安全性、流動(dòng)性。建立信息公開(kāi)制度,按時(shí)披露地方政府的財(cái)政情況、地方政府債券所籌集資金的應(yīng)用情況和政府管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式等情況,可以有效地避免政府資金的濫用和政府的腐敗所造成的違約風(fēng)險(xiǎn),降低地方政府債券的違約概率。

        (三)完善評(píng)級(jí)制度,防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

        發(fā)行債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)是各國(guó)通行的做法。通過(guò)評(píng)級(jí),信用好的發(fā)債主體可以以較低的成本籌措資金,投資者也能了解債券的相關(guān)信息,以保護(hù)投資者的利益,同時(shí),監(jiān)管部門(mén)也可以根據(jù)不同信用級(jí)別采取不同的監(jiān)管方式。地方政府債券的發(fā)行同樣也需要評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)定。通過(guò)評(píng)級(jí),對(duì)債券的信用和違約概率進(jìn)行測(cè)定,可以有效降低地方政府債券的違約率。對(duì)政府債券進(jìn)行評(píng)級(jí),要由專(zhuān)門(mén)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行,評(píng)定的內(nèi)容基本包括:發(fā)債政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、政府償債能力、稅收收入、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等。目前,我國(guó)需進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)的建設(shè)。首先,要加強(qiáng)對(duì)地方政府債券信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)秩序的監(jiān)管,避免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的評(píng)級(jí)結(jié)果。其次,遵循客觀、公正的原則,通過(guò)真實(shí)有效的數(shù)據(jù)對(duì)地方政府債券進(jìn)行評(píng)級(jí),在必要的情況下,可以引入雙評(píng)級(jí)機(jī)制,保護(hù)投資者的利益。再次,建立完善的地方政府評(píng)級(jí)體系,提高評(píng)級(jí)人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力。

        (四)建立預(yù)警機(jī)制,強(qiáng)化地方政府債券事前管理

        建立預(yù)警機(jī)制是世界各國(guó)管理地方政府債券普遍采用的手段。地方政府債券的預(yù)警機(jī)制,是通過(guò)定性與定量的分析,對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo),對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的地方政府發(fā)出預(yù)警,并根據(jù)問(wèn)題找到解決對(duì)策,實(shí)現(xiàn)地方政府債券的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)為保證地方政府債券的可持續(xù)發(fā)展,可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),將地方政府的債務(wù)與債務(wù)率掛鉤,當(dāng)債務(wù)率小于80%,對(duì)地方政府予以預(yù)警,債務(wù)率超過(guò)80%,則禁止地方政府發(fā)行政府債券。

        (五)確定合理發(fā)債規(guī)模,正視地方政府融資需求

        地方政府發(fā)債,最終將由地方政府償還,因此,當(dāng)?shù)胤秸^(guò)度舉債會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成不利的影響。而且,地方政府過(guò)度舉債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)具有宏觀經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)性,其隱蔽性有可能會(huì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。因此,發(fā)行地方政府債券不可一哄而上,而要處理好“放開(kāi)”與“管住”的關(guān)系。發(fā)債規(guī)模的控制指標(biāo)可借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)(表3)。

        表3 美國(guó)市政債券規(guī)??刂瞥S弥笜?biāo)

        除以上指標(biāo)外,還有人均債務(wù)率、償債準(zhǔn)備金余額比例等。對(duì)地方政府債券,應(yīng)以“鼓勵(lì)適度、嚴(yán)懲過(guò)度”為尺度,嚴(yán)格控制地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)率,依據(jù)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo),確定地方政府發(fā)債的規(guī)模上限,由中央監(jiān)管部門(mén)給予及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與管理,以確保地方政府債券持續(xù)健康地發(fā)展。

        (六)引入破產(chǎn)機(jī)制,逐步建立法治化破產(chǎn)制度

        從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看,通過(guò)立法明確地方政府的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),一旦地方政府達(dá)到破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),將由獨(dú)立法庭或監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施,這樣,可以對(duì)地方政府的發(fā)債行為起到一定的約束作用,合理使用資金,遏制地方政府拖欠債務(wù)。1937年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法》,對(duì)于地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)明確了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和條件。如1994年12月美國(guó)加利福尼亞州的橙縣由于向銀行借款投資失敗而宣布破產(chǎn)。宣布破產(chǎn)后,市政當(dāng)局采取了一系列措施,經(jīng)過(guò)8個(gè)月的整改走出了破產(chǎn)困境,逐步恢復(fù)了財(cái)政正常化。在我國(guó),馬上引入地方政府破產(chǎn)制度的實(shí)施條件并不具備,需要立足國(guó)情,采取漸進(jìn)式改革方案,近期以行政處罰為主,中期過(guò)渡到既要使用行政手段又要使用司法手段的體制,遠(yuǎn)期再逐步過(guò)渡到法制化的地方政府破產(chǎn)制度。

        [1]李榮融,穆虹,許憲春.2014中國(guó)投資報(bào)告〔M〕.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2014.

        [2]丁昕.我國(guó)地方政府自行發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題探討〔J〕.財(cái)會(huì)研究,2012(16).

        [3]李艷.地方政府債券“新規(guī)”、發(fā)展前景與對(duì)策建議〔J〕.國(guó)際金融,2015(6).

        [4]李本松.我國(guó)地方債存在的問(wèn)題及解決對(duì)策〔J〕.學(xué)習(xí)論壇,2015.

        [5]陳凡,王海成.財(cái)政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)問(wèn)題研究〔J〕.理論導(dǎo)刊,2013(3).

        [6]趙劍鋒.新型城鎮(zhèn)化政府與市場(chǎng)融資關(guān)系再思考〔J〕.改革與戰(zhàn)略,2015(1).

        ◇作者信息:內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

        ◇責(zé)任編輯:李昕諾

        ◇責(zé)任校對(duì):李昕諾

        F812.7

        A

        1004-6070(2016)05-0008-04

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