楊郭雯

(華東政法大學 經(jīng)濟法學院，上?！?00042)

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霧霾治理的生態(tài)稅路徑探究

楊郭雯

(華東政法大學 經(jīng)濟法學院，上海200042)

當下我國對于霧霾治理可參考的法律途徑集中于大氣污染防治法和環(huán)境保護法等，缺乏具體措施的運用。通過域外經(jīng)驗的學習，各國的稅法體系逐漸走向生態(tài)化和綠色化，針對具體污染物也規(guī)定了詳盡的稅收,我國霧霾治理也應當使生態(tài)稅有所助力。在生態(tài)稅體系的構建之中，應以污染源為基礎，設立具體的稅種, 就我國霧霾污染的形成，應當設置二氧化硫排放稅、尾氣排放稅、工業(yè)污染稅以及焚燒垃圾稅，從源頭上防控污染。

霧霾；污染物；生態(tài)稅；治理

一　霧霾治理與生態(tài)稅概述

1.霧霾治理的緊迫形勢。

在幾年前，霧霾污染突然進入了人們的視野，并得到大家的密切關注。霧霾污染是大氣污染的表現(xiàn)形式之一，近幾年在我國變得猛烈起來，對人們的身體健康和我國社會發(fā)展都造成了嚴重影響。經(jīng)調(diào)查，我國霧霾污染的主要成分為PM2.5，而PM2.5主要來自燃煤、汽車尾氣、垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無機氣溶膠。在北京、天津、河南等地，霧霾似乎隨時到來，而且愈加猛烈起來。根據(jù)2012年頒布的環(huán)境空氣質(zhì)量標準，在2013年監(jiān)測了PM2.5濃度值的74個城市中，只有拉薩、?？凇⒅凵绞欠蠂覙藴实?，而其他城市均不達標，尤其是京津冀地區(qū)，年均濃度是標準的三倍。[1]霧霾的危害主要有以下幾點：一是霧霾對呼吸道和肺部產(chǎn)生巨大影響，其遮蔽陽光，使細菌增加，觸發(fā)感染；二是陰霾天中的顆粒污染物對心臟的危害，心臟疾病很可能因此發(fā)生。三是霧霾對心血管疾病的觸發(fā)。四是霧霾天氣會刺激抑郁情緒的發(fā)生。

2.生態(tài)稅的治理途徑。

在我國，對于生態(tài)稅并沒有一個明確的定義，學者對其的定義多少有些出入。一般而言，狹義的生態(tài)稅僅指環(huán)境污染稅，即一國政府為了限制環(huán)境污染的程度、范圍，在污染物向自然環(huán)境排放的最后階段對其征收的稅種。而廣義的生態(tài)稅是指針對一切單位和個人的開發(fā)、利用環(huán)境資源的行為，按其對環(huán)境資源的利用程度和開發(fā)程度，以及對環(huán)境的污染破壞程度征收的一種稅收。[2]相較來說，采取較為狹義具體的定義對于制度設計和問題解決是更為適宜的。生態(tài)稅①對霧霾的治理，其原理與可行性主要集中于幾個理論，包括外部性理論、公共物品理論和環(huán)境權利成本理論。

(1)外部性理論。

外部性這個概念是由馬歇爾(Marshell)先提出來的，由外部經(jīng)濟一詞而來，指社會經(jīng)濟中的外部性效益。[3]庇古發(fā)展了外部性理論，認為外部性是私人成本和社會成本之間的差異，并且，其將外部性效應分為正、負兩種，形成較為完整和全面的外部性理論。[4]一般認為，外部性是指消費或生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的作用于其他主體而非活動主體的一種間接性影響，而這一影響并非是通過價格機制實現(xiàn)的。[5]外部性問題在環(huán)境領域的表現(xiàn)十分明顯，霧霾就是很好的例子。應用煤炭、石油等燃料排放污染物質(zhì)的活動主體，一方面自身的經(jīng)濟利益或者說是消費利益得到了實現(xiàn)，但是其行為所引起的環(huán)境危機卻大大影響了其他主體的利益。

(2)公共物品理論。

根據(jù)薩繆爾森的定義，公共物品是指任何個人對某種物品的使用消費都不會減少其他人對這種物品的消費。[6]對于公共物品理論最著名的例子即為“公地的悲劇”。僅僅依靠市場的自由調(diào)節(jié)是無法滿足公眾對公共物品的需要的，因而需要政府的干預，以解決公共物品濫用的問題。征收生態(tài)稅是比較可行的方法，通過對公共物品征收生態(tài)稅，對其價值予以重新定位，有利于資源的優(yōu)化配置以及提高使用效率。

(3)環(huán)境權利成本理論。

基于霍爾姆斯、桑斯坦的權利成本思想，權利是有成本的，[7]環(huán)境權作為一種權利當然也是有成本的。如之前所提到的，權利的成本是以支付稅款為代價，那么，生態(tài)稅就是公民享有環(huán)境權而需要支付的成本，生態(tài)稅治理霧霾的原理在環(huán)境權利成本理論中得以彰顯。

3.霧霾生態(tài)稅的學科研究現(xiàn)狀。

我國已有的關于霧霾與生態(tài)稅的研究并不少，學界對于霧霾的治理也不缺法律途徑的思考?，F(xiàn)有的研究主要從霧霾角度切入和從生態(tài)稅角度切入兩種分析。有學者認為，對于霧霾的治理，主要有三大方面：包括預防層面需要完善的制度措施、治理過程中需要完善的制度以及完善問責和救濟機制。[8]②有些學者提出霧霾環(huán)境的責任立法應當創(chuàng)新，并且針對霧霾環(huán)境建立新的責任體系。[9]也有的觀點認為應當加強有關法律層面的治理，包括提高企業(yè)非法排污處罰力度，強調(diào)政府治理責任，進行霧霾治理信息公開的機制建設以及嘗試公益訴訟等。[10]由此可見，在有關于霧霾治理的法律層面的研究分析中，生態(tài)稅的路徑分析在理論上尚存在著缺位。近年來，隨著學界在生態(tài)稅領域研究的深入，我們已經(jīng)認識到了我國目前生態(tài)稅種少，范圍狹小，并且要完善和改革生態(tài)稅相關稅種，細化制度設計。[11]但即便如此，直接以生態(tài)稅背景予以討論的觀點卻不在多數(shù)，大部分的研究仍是基于現(xiàn)有環(huán)境稅的角度進行的討論。包括認為要開征環(huán)境污染稅，取消排污收費制度代之以征收污染稅，并討論了稅種名稱的確定與稅目的確定，[12]以及要使生態(tài)稅法與現(xiàn)行財稅體制相協(xié)調(diào)，對現(xiàn)行稅法之中具有生態(tài)意義的稅種進行改造，對現(xiàn)行稅法中生態(tài)要素的比例予以調(diào)整，完善現(xiàn)行稅法中保護生態(tài)的優(yōu)惠措施。[13]綜合現(xiàn)有的文獻不難得出，在目前我國生態(tài)稅的理論研究當中，對于生態(tài)稅之于霧霾治理的作用考量還并不明確，同時也沒有一個細致的霧霾治理生態(tài)稅途徑構建思路。

二　我國霧霾治理的現(xiàn)狀

1.霧霾的成因調(diào)查。

霧霾是不同的天氣和污染共同作用所導致的。天氣是霧霾發(fā)生的次要因素，但是天氣條件是很難由人為予以改變的。因而研究的關注點應當放在污染物質(zhì)上。而霧霾的污染物質(zhì)，主要是PM2.5。根據(jù)中科院的觀測結果，對2009年以后三年的北京、天津、河北等多城市的PM2.5來源空間加以分析，得出結論：燃煤、餐飲、工業(yè)以及機動車都是北京、天津、河北保定和唐山四個城市的PM2.5的主要來源。其中，河北城市燃煤、機動車、工業(yè)和餐飲所占份額分別約為44%、14%、9%和8%，天津分別約為25%、21%、18%和6%，北京的則為30%、22%、12%和13%。[14]③

另外，根據(jù)中科院2013年12月對京PM2.5成分及源探究不同季節(jié)變化得出結論，北京地區(qū)PM2.5有六大源頭，包括土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無機氣溶膠，它們所占的比例分別為15%、18%、12%、4%、25%和26%。[15]④

2.已有法律對污染物的規(guī)制。

當前我國對污染物進行規(guī)制，防治霧霾的法律(均采簡稱)主要有：環(huán)保法，在“防治污染和其他公害”一章，規(guī)定清潔能源應當是企業(yè)的首選，采用的工藝和設備應當是資源利用率高、污染物排放量少的，利用的技術應當有利于廢棄物綜合利用和污染物無害化處理，減少污染物的產(chǎn)生。⑤應該說，整個第四章都有規(guī)定對污染物的防治；大氣污染防治法。 其立法目的與環(huán)境保護法相當，第四章專章規(guī)定大氣污染防治的措施，此外還對工業(yè)污染、機動車船污染、揚塵污染等防治做了具體規(guī)定；清潔生產(chǎn)促進法，專章規(guī)定清潔生產(chǎn)的實施，對設備以及工藝做出了要求；循環(huán)經(jīng)濟促進法，該法確定了資源化、減量化和再利用規(guī)則；大氣污染防治行動計劃， 該“計劃”提出霧霾治理的奮斗目標，且做出了藍圖式的原則規(guī)定。⑥除以上的法律規(guī)定外，還有一些地方法涉及污染物治理。

從生態(tài)稅這個視角來看我國現(xiàn)行稅制，會發(fā)現(xiàn)我國當前所實行的稅法制度的生態(tài)化水平還很低。下圖為我國資源稅等環(huán)境相關稅收在稅收總額中所占比例的比較圖(數(shù)據(jù)為2000-2006年)：(億元)⑦

3.現(xiàn)有稅法體系的問題與缺陷。

現(xiàn)今稅法體系顯現(xiàn)的缺陷主要有稅收種類不充足，收取標準偏低，足額征收缺乏保障等。僅在2015年，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》由國務院法制辦公布，[16]就相關應稅污染物進行了規(guī)定，盡管如此，之后也便沒有下文。就上文所提供的圖表來看，可以發(fā)現(xiàn)有關環(huán)境保護方面的稅收極低，且稅種的規(guī)定過于寬泛，標準也不夠明確。就霧霾治理角度來說，沒有明確能夠直接適用的稅種，資源稅、消費稅等具備生態(tài)保護功能的傳統(tǒng)稅種規(guī)定模糊，排污稅或者碳稅等重要的生態(tài)稅種均處于缺位狀態(tài)。

三　域外霧霾治理的稅法經(jīng)驗借鑒

英國、美國等西方國家，通過立法的方式來治理空氣污染，不同國家均將生態(tài)稅制度引入到環(huán)境保護的工作中，并希望通過這種方式將污染的外部性問題內(nèi)部化，并通過稅收優(yōu)惠制度予以激勵，力求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境的平衡。[17]

1.美國。

在二十世紀六十年代，美國的環(huán)境保護運動逐漸興起，此后，美國政府決定要把環(huán)保工作置于政府日常任務的重點位置，并強調(diào)環(huán)境立法和司法各方面的執(zhí)行力。二十世紀五十年代，美國制定頒布《空氣污染控制法》，二十世紀六十年代制定并頒布《空氣污染控制法》、然后三年以后頒布《清潔空氣法》、五年以后出臺《機動車空氣污染控制法》，再過兩年，又出臺《空氣質(zhì)量法》。然而，這一系列法律并沒有起到顯著的效果。1970年《清潔空氣法》正式出臺，其關鍵作用在環(huán)保工作中得以發(fā)揮。1977年，美國國會對《聯(lián)邦清潔空氣法案》進行修訂，其中規(guī)定，在煙霧污染嚴重的地區(qū)，司機必須對汽車進行維修，如果其汽車沒有通過常規(guī)的排放測試。[18]二十一世紀初，美國環(huán)保局針對 PM2.5 標準再次進行了修訂，并且規(guī)定了更為嚴厲的PM2.5最高濃度、年平均濃度標準(24小時為一個周期)等。

另外, 美國政府還先后推行各種不同的生態(tài)稅種，包括：消費稅(針對破壞臭氧的化學產(chǎn)品)、汽油稅(由兩級政府征收)、其他與汽車使用相關的稅收和費用、開采稅(主要針對石油資源)、環(huán)境收入稅(納稅人僅為法人)。[19]

2.歐盟各國。

歐盟的生態(tài)稅收在二十世紀七十年代到八十年代是起步階段，這一時期的稅收形式還未體現(xiàn)出生態(tài)色彩，而是以收費的形式存在，是為治理環(huán)境污染而收取的補償成本的收費，所遵循的是“污染者付費”原則。[20]丹麥在二十世紀八十年代開始征收填埋和焚燒垃圾稅；此后的幾年內(nèi)，芬蘭、瑞典、挪威和丹麥依次引入二氧化碳稅，歐盟的二氧化碳稅主要針對礦物燃料征收，以期許二氧化碳排放的減少。歐盟的生態(tài)稅收制度的建設主要分為兩大路徑：融入性稅制改革和獨立性稅制改革。第一種是對原有的稅種按照環(huán)境保護的要求進行生態(tài)化改良，是內(nèi)涵型稅制改革。第二種是稅收制度全面生態(tài)化，開設新的生態(tài)稅種，是外延性稅制改革。

生態(tài)稅在歐盟各國稅收總額中占據(jù)了較為突出的部分。這些國家的經(jīng)驗為我們提供了有利的參照。設計較為完善的生態(tài)稅制度有利于我國當前霧霾污染的治理，其中既包括稅收種類的細化，也蘊含收取標準的提高。

四　我國霧霾治理的生態(tài)稅法體系構建嘗試

1.以污染源為基礎設立新的稅目。

對于我國現(xiàn)行的生態(tài)稅收來說，稅收體系還不夠完善,局限于對資源收稅,實際上并沒有專門對污染收稅,從某種角度來說，資源稅收也不是合情合理。為了完善我國現(xiàn)行有關生態(tài)保護的稅收體系,減輕霧霾污染所帶來的困擾，應當借鑒各國先進的立法經(jīng)驗, 以污染源為基礎增加具體的稅目，形成生態(tài)稅和資源稅并行的稅法體系。

就已有數(shù)據(jù)資料來看，造成霧霾災害的污染源主要有燃煤、汽車尾氣、工業(yè)污染、垃圾焚燒以及二次無機氣溶膠(以硫酸鹽、硝酸鹽為主要成分)。為了通過生態(tài)稅收的路徑減輕霧霾污染，應當嘗試有針對性的，以這些污染源為基礎設計稅目。

(1)二氧化硫污染稅。

該稅的設計主要是基于燃煤以及二次無機氣溶膠。之前有提到，二次無機氣溶膠的成分主要為硫酸鹽和硝酸鹽，硫酸鹽是由于硫燃燒生成二氧化硫，二氧化硫遇水蒸氣形成亞硫酸，硫酸和地殼中金屬氧化物反應而成。經(jīng)研究，燃煤造成了二氧化硫的大量產(chǎn)生，近些年，我國電力市場⑧排放的二氧化硫大概占全國的二分之一以上，其中燃煤行業(yè)是電力行業(yè)中污染最為嚴重的部分。因而，針對燃煤及二次無機氣溶膠污染源設計二氧化硫污染稅是合理的。課稅對象為所排放的二氧化硫，納稅人為排放二氧化硫的燃煤電廠及其他燃煤行業(yè)。計稅應當以二氧化硫的排放量為參照，且根據(jù)其排放濃稠比例，按照階梯式的累進稅率，從量征收。

(2)尾氣排放稅。

該稅的設計主要針對汽車尾氣。很多人認為消費者并沒有責任去減少尾氣的排放，排放污染都是汽車企業(yè)所造成的，何須消費者來承擔這個責任。然而，排放稅應當是針對直接污染者的，理應為消費者。根據(jù)我國的政策，小排量的汽車免收購置稅，可見消費者是有選擇權的。汽車生產(chǎn)商眾多，可選擇性也高，購買者的選擇會偏向于小排量、較低稅收的汽車，以消費者為導向，使得汽車工業(yè)不斷升級和優(yōu)化其技術。尾氣排放稅的課稅對象為汽車尾氣，納稅人為消費者，計稅應當以尾氣排放量為依據(jù)，從量計征。

(3)工業(yè)污染稅。

該稅針對工業(yè)污染，是以我國領土內(nèi)的企業(yè)及個體經(jīng)營者在日常的生產(chǎn)活動中排放的煙霧粉塵和有害氣體(除二氧化硫)為課稅對象。納稅人為排放這些污染物的單位和個人。計稅應當參照二氧化硫污染稅，采取相似的方法。

(4)焚燒垃圾稅。

該稅針對垃圾焚燒產(chǎn)生的污染。以焚燒的垃圾為課稅對象，納稅人為焚燒垃圾的單位和個人。針對不同的垃圾種類應當設置不同的征稅方法，含有毒物質(zhì)和不含有毒物質(zhì)的垃圾應當予以區(qū)分，采取有差別的定額稅率，從量計征。

2.完善生態(tài)稅收優(yōu)惠政策。

生態(tài)稅收優(yōu)惠應當針對環(huán)保技術的研發(fā)和引進、環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用、對環(huán)保技術的投資以及對環(huán)保行為的鼓勵方面。一方面，采取低稅率、減免稅負、退稅等措施；另一方面，要取消那些不利于環(huán)保的其他政策。

霧霾污染是一種嚴重的大氣污染，如今，其已經(jīng)深入百姓的生活，對人們的身心以及整個社會發(fā)展都產(chǎn)生了不可忽視的負面影響。霧霾污染的日益嚴重要求我們一定要更加重視環(huán)境的保護，加強大氣污染防治，達到經(jīng)濟與環(huán)境共同發(fā)展的目的。在霧霾治理的生態(tài)稅路徑的探索中，建立更為合理的稅法體系，針對形成霧霾的污染源設置生態(tài)稅收成為題中之意。通過對域外經(jīng)驗的借鑒，并立足于我國國情，我國應當增加新的生態(tài)稅種，并使我國稅法體系逐漸生態(tài)化、綠色化，才能助力霧霾污染的治理。就我國霧霾污染的形成，應當設置二氧化硫排放稅、尾氣排放稅、工業(yè)污染稅以及焚燒垃圾稅，從源頭上防控污染。

注釋

①本文所稱的生態(tài)稅，是指以污染物為基礎所設立之稅目的狹義概念。探討的范圍是在生態(tài)稅稅種的框架下，對稅品種本身的設計和實施進行研究，這些品種是以征收對象(污染物)為劃分依據(jù)的，但同時也會涉及廣義生態(tài)稅的討論。

②三大方面的內(nèi)容包括：預防層面是環(huán)境立法理念轉(zhuǎn)變、法律中規(guī)定PM2.5的防治措施、環(huán)評中加入PM2.5評價指標、完善霧霾防治規(guī)劃制度、建立霧霾檢測和預警機制、調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策目錄；治理過程層面是完善總量控制制度、加強機動車尾氣排放監(jiān)管、監(jiān)理霧霾區(qū)域聯(lián)防機制、建立霧霾災后評估制度和完善霧霾污染源在線監(jiān)測制度；問責救濟層面是完善政府問責、完善司法訴訟機制、加大違法行為處罰力度、強化企業(yè)和公眾的環(huán)境責任、公眾參與。

③圖表根據(jù)相關數(shù)據(jù)整理。

④圖表根據(jù)相關數(shù)據(jù)整理。

⑤《中華人民共和國環(huán)境保護法》第40條。

⑥國務院關于印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》的通知。

⑦數(shù)據(jù)來自網(wǎng)絡及中國稅務年鑒。

⑧電力市場是基于市場經(jīng)濟原則，為實現(xiàn)電力商品交換的電力工業(yè)組織結構、經(jīng)營管理和運行規(guī)則的總和。概念解釋來自《中國電力百科全書》，北京.中國電力出版社，2001年版，第55-56頁。

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Class No.:F062.2Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)

On Ecological Tax in Controlling Haze Pollution

Yang Guowen

(School of Economic Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042，China)

Legal means in controlling haze pollution in China are “Law of the People’s Public of China on the Prevention and Control of Atmospheric Pollution” and “ Environmental Protection Act”. In light of foreign experiences, we found tax system in every country becomes ecological and green, and detailed taxes for specific pollutants were set, our country should give play to the eco-tax. As for the establishment of eo-tax system, we should set specific taxes. Such as “Sulfur dioxide emissions tax”, “Vehicle emissions tax”, “Industrial pollution tax” and “Burning garbage tax” to control pollution.

haze pollution; pollutants; ecological tax; control

楊郭雯，在讀碩士，華東政法大學經(jīng)濟法學院經(jīng)濟法專業(yè)。

1672-6758(2016)10-0053-5

F062.2

A