梁爽

[摘 要]協(xié)同監(jiān)管是公益慈善組織長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)與持續(xù)發(fā)展的有力保障，全面、深入地探討協(xié)同監(jiān)管對(duì)于公益慈善組織具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。本文在梳理、分析近年來(lái)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)了該領(lǐng)域的研究重點(diǎn)與不足，以便未來(lái)更好地開(kāi)展系統(tǒng)研究。

[關(guān)鍵詞]公益慈善組織 協(xié)同監(jiān)管 研究綜述

美國(guó)管理學(xué)家彼得·德魯克曾講，非營(yíng)利組織以“點(diǎn)化人類(lèi)”和“改變社會(huì)大眾”為目的，是使命感、責(zé)任感最強(qiáng)的組織類(lèi)型。作為我國(guó)非營(yíng)利組織體系中的有機(jī)組成部分，公益慈善組織是民間公益事業(yè)的核心載體，具有提供社會(huì)服務(wù)、倡導(dǎo)公益精神、緩解社會(huì)沖突、促進(jìn)人際和諧等多元功能，但是美國(guó)聯(lián)合勸募會(huì)（United Way）丑聞、新加坡腎臟基金會(huì)（NKF）丑聞、中國(guó)紅十字會(huì)“郭美美事件”等善款腐敗行為告訴我們，現(xiàn)實(shí)中的公益慈善組織并不是完美無(wú)缺的。正如萊斯特·M·薩拉蒙指出的那樣，我們只有從“德性完美的神話”中走出來(lái)，才能更完整地看待公益慈善組織。所以，如何規(guī)范公益慈善組織行為，怎樣防治公共責(zé)任缺失，成了該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。綜觀近年來(lái)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)可知，加強(qiáng)公益慈善組織監(jiān)管，構(gòu)建協(xié)同有效的監(jiān)管體系，成為學(xué)者們對(duì)待慈善失靈的普遍認(rèn)識(shí)。

監(jiān)管即監(jiān)督與管理的統(tǒng)稱(chēng)，它是為了保障事物在運(yùn)行過(guò)程中能夠按照相關(guān)制度（法律、法規(guī)、政策等）正確執(zhí)行而采取的控制活動(dòng)。從學(xué)理上講，監(jiān)管有廣義與狹義之分，狹義上的監(jiān)管是一種行政行為，即監(jiān)管主體是擁有法定權(quán)力的國(guó)家政府部門(mén)。而廣義上的監(jiān)管則不僅僅是政府的事，監(jiān)管主體除了政府相關(guān)部門(mén)外，還包括了社會(huì)力量，如媒體、中介組織、評(píng)估機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者、公眾等。公益慈善組織由于具有公共性、公益性、非營(yíng)利性等社會(huì)特征，學(xué)者們對(duì)該組織的監(jiān)管研究大都傾向于廣義上的監(jiān)管，即綜合調(diào)動(dòng)多元監(jiān)管主體對(duì)公益慈善組織進(jìn)行立體式、協(xié)同化的監(jiān)管。綜觀現(xiàn)有的相關(guān)研究文獻(xiàn)，我們可以將該領(lǐng)域的研究重點(diǎn)概括為以下三個(gè)方面：

一、公益慈善組織協(xié)同監(jiān)管必要性研究

學(xué)者們對(duì)公益慈善組織協(xié)同監(jiān)管必要性的研究，主要是從公益慈善組織發(fā)展中的問(wèn)題和現(xiàn)行監(jiān)管中存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述的。

（一）公益慈善組織發(fā)展中的問(wèn)題

正如美國(guó)學(xué)者里賈納·E.赫茲琳杰在《非營(yíng)利組織管理》中所說(shuō)，我們將最重要的社會(huì)功能——益智、凈化靈魂以及保護(hù)健康和安全托付給非營(yíng)利組織。然而我們卻發(fā)現(xiàn)，不法行為和不善經(jīng)營(yíng)已經(jīng)嚴(yán)重削弱了公眾對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)的信任[1]?？梢?jiàn)，為了讓?xiě)?yīng)然變?yōu)閷?shí)然，使學(xué)理上非營(yíng)利組織的社會(huì)功能得以充分發(fā)揮，加強(qiáng)對(duì)該類(lèi)組織的協(xié)同監(jiān)管有著現(xiàn)實(shí)必要性。徐永光曾提及，非營(yíng)利組織工作的實(shí)質(zhì)是對(duì)“資金”或“資金過(guò)程”的管理，但是那里卻存在“太多的誘惑、太多的機(jī)會(huì)、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱”[2]。姚儉建、黃丹認(rèn)為，近年來(lái)慈善行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了許多亟待解決的問(wèn)題，如以非營(yíng)利和慈善為名，行謀求個(gè)人、小團(tuán)體的不當(dāng)利益為實(shí)，濫用、挪用各種形式的資助或侵吞慈善資金等。類(lèi)似這些問(wèn)題的解決，都離不開(kāi)一定的社會(huì)監(jiān)督體系[3]。李松林指出，我國(guó)少數(shù)NGO迫于生存壓力或受到市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)，背離宗旨，不務(wù)正業(yè)，濫用公共權(quán)力。而造成這種失范、腐敗的一個(gè)重要原因就是缺乏外在的硬約束，即健全的監(jiān)督機(jī)制[4]。侯江紅強(qiáng)調(diào)，部分公益組織借著“非營(yíng)利光環(huán)”從事與其宗旨相背離的違法違規(guī)活動(dòng)的現(xiàn)象日益增多，所產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。所以，公益組織財(cái)產(chǎn)的公益產(chǎn)權(quán)特征以及財(cái)務(wù)責(zé)任的先天缺陷，使得外部力量介入公益組織財(cái)務(wù)監(jiān)督存在著客觀必要性[5]。徐富海指出，一些慈善組織在缺乏監(jiān)督機(jī)制的情況下沒(méi)有自制能力，甚至借救濟(jì)之機(jī)中飽私囊，造成了惡劣的社會(huì)影響[6]。黃洵談到，有些基金會(huì)內(nèi)控制度不健全、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，公益項(xiàng)目推進(jìn)不力，資源有效配置率低，這些都給慈善腐敗提供了可乘之機(jī)[7]。

（二）公益慈善組織現(xiàn)行監(jiān)管中的問(wèn)題

何棣華指出，我國(guó)慈善組織的監(jiān)督機(jī)制還不完善，雖然《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)慈善組織的監(jiān)督做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但它們都注重的是行政監(jiān)督。而以行政手段監(jiān)管慈善組織，不僅成本高，還有“管不到邊”的問(wèn)題，會(huì)給一些人以可乘之機(jī)，同時(shí)還認(rèn)為慈善組織行業(yè)自律機(jī)制尚未建立，特別是隨時(shí)接受媒體和公眾監(jiān)督這一點(diǎn)還未做到[8]。高鑒國(guó)認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的慈善捐贈(zèng)法規(guī)內(nèi)容尚不完備，不足以對(duì)慈善活動(dòng)提供必要的體制保障[9]。鄒世允、吳寶寧指出，我國(guó)目前的慈善組織監(jiān)管存在行政監(jiān)督停留在形式審查、內(nèi)部監(jiān)管有名無(wú)實(shí)、捐贈(zèng)人知情權(quán)尚不充分，社會(huì)監(jiān)督有待規(guī)范等問(wèn)題[10]。李長(zhǎng)春強(qiáng)調(diào)，近年各種慈善丑聞的披露，暴露了諸多監(jiān)管漏洞與不足，認(rèn)為我國(guó)慈善組織監(jiān)管存在內(nèi)部治理失控（內(nèi)部人控制問(wèn)題嚴(yán)重、財(cái)務(wù)管理混亂）、外部監(jiān)管失靈（政府失靈、制度失靈、市場(chǎng)失靈、缺乏必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制）的核心問(wèn)題[11]。呂鑫認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)今的慈善募捐立法，不僅事前監(jiān)督缺失，而且事后監(jiān)督也缺乏有效性，由此造成了慈善募捐從開(kāi)展到使用都無(wú)法有效監(jiān)督的窘境[12]。李芳指出，我國(guó)民間公益組織尚處于初級(jí)階段，與之相適應(yīng)的行政監(jiān)管體系還不完善。民政部門(mén)主要依靠年檢和舉報(bào)進(jìn)行日常監(jiān)管，除此之外，對(duì)其違法行為無(wú)從得知。財(cái)稅部門(mén)、審計(jì)部門(mén)作為重要的監(jiān)管主體，在實(shí)踐中也沒(méi)有很大的監(jiān)督作用[13]。張學(xué)軍指出，基金會(huì)作為公益慈善組織的典型代表，依法接受三類(lèi)監(jiān)督，即內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。但是由于人、財(cái)、物的局限以及信息不對(duì)稱(chēng)等原因，政府四類(lèi)監(jiān)管機(jī)關(guān)（登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、稅務(wù)主管部門(mén)、會(huì)計(jì)主管部門(mén)）可能難以充分履行監(jiān)督職責(zé)，社會(huì)公眾也可能難以充分行使監(jiān)督權(quán)利[14]。李曉倩認(rèn)為，基金會(huì)是發(fā)展公益事業(yè)的有效組織形式，但現(xiàn)有的內(nèi)部治理中監(jiān)事作用不能充分發(fā)揮，有效的內(nèi)部制衡無(wú)法形成，而是主要圍繞行政監(jiān)管機(jī)關(guān)設(shè)置的外部治理，同時(shí)又存在著日常監(jiān)督權(quán)缺乏可操作性、年度檢查權(quán)未能有效落實(shí)、處罰權(quán)沒(méi)有得到積極行使等問(wèn)題，外部支撐也未能充分獲取[15]。潘旦、徐永祥指出，無(wú)論是法律監(jiān)管還是制度監(jiān)管，我國(guó)慈善組織的監(jiān)管制度體現(xiàn)的是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的特征，這一監(jiān)管機(jī)制造成了慈善組織的畸形發(fā)展[16]。

二、公益慈善組織協(xié)同監(jiān)管體系研究

姚儉建、黃丹認(rèn)為，為推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)規(guī)范、有序地發(fā)展，我們應(yīng)從法律保證、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督（大眾傳媒、同行、捐贈(zèng)者等）、內(nèi)部監(jiān)控以及行業(yè)自律層面構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情和國(guó)際規(guī)則的、行之有效的監(jiān)督體系[3]。鄭功成指出，在對(duì)慈善組織的監(jiān)管方面，政府應(yīng)以相應(yīng)的法律、法規(guī)、制度為監(jiān)管依據(jù)，確定相應(yīng)的管理部門(mén)，并依法行使監(jiān)管權(quán)。此外，慈善組織還得接受捐獻(xiàn)者和社會(huì)各界尤其是輿論的監(jiān)督[17]。孟令君指出，慈善監(jiān)管的主體包括政府、社會(huì)力量和慈善機(jī)構(gòu)三部分，它們的監(jiān)管方式不同，作用不能相互代替，之間是一個(gè)互補(bǔ)的過(guò)程。對(duì)慈善組織不同形式的監(jiān)管各有優(yōu)勢(shì)，只有將各種形式結(jié)合起來(lái)，綜合其作用，才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管[18]。王俊秋認(rèn)為，完善慈善組織監(jiān)督體系，構(gòu)建自律、互律、他律共生的社會(huì)約束機(jī)制是促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的基本保障[19]。侯江紅指出，綜觀和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為完善的公益組織財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)是由政府、社會(huì)和公益組織組成“三位一體”的監(jiān)督機(jī)制。相對(duì)而言，政府監(jiān)督更加注重從宏觀層面督促公益組織，完善信息披露機(jī)制，為社會(huì)監(jiān)督的開(kāi)展創(chuàng)造良好環(huán)境[5]。陳秀峰指出，公益機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任機(jī)制是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，多元化的監(jiān)督機(jī)制是其不可或缺的組成部分，而社會(huì)監(jiān)督是其核心[20]。肖和保強(qiáng)調(diào)，慈善組織的公共性是外部監(jiān)督的正當(dāng)性基礎(chǔ)。外部監(jiān)督主要包括政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、利益相關(guān)者監(jiān)督及獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)督[21]。鄒世允、吳寶寧指出，為促進(jìn)慈善組織健康、有序發(fā)展，我國(guó)應(yīng)推動(dòng)建立包括政府、內(nèi)部監(jiān)管、捐贈(zèng)人、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律、社會(huì)輿論和公眾在內(nèi)的有機(jī)互動(dòng)的監(jiān)管體系[10]。陳瑜認(rèn)為，單一的監(jiān)督方式無(wú)法對(duì)慈善組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，慈善事業(yè)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家都已經(jīng)形成了較為完善的監(jiān)督體系。所以，我們應(yīng)打破政府部門(mén)對(duì)監(jiān)督權(quán)的壟斷，建立涵蓋政府、行業(yè)、專(zhuān)業(yè)、公眾等在內(nèi)的多元化的開(kāi)放監(jiān)督體系[22]。

袁同成、沈?qū)m閣認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，“以數(shù)字化為基礎(chǔ)，以互動(dòng)性為根本特征”的新媒體為各種社會(huì)主體加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管提供了便利條件，也為多中心治理提供了某種可能性。因此，我國(guó)應(yīng)在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理理念指導(dǎo)下，將政府監(jiān)管、慈善組織自律、行業(yè)自律、公眾監(jiān)督等監(jiān)管機(jī)制有機(jī)整合起來(lái)，共同推進(jìn)慈善監(jiān)管領(lǐng)域的“善治”，促進(jìn)慈善事業(yè)的健康、有序發(fā)展[23]。陸波指出，公益慈善組織公信力的形成和維護(hù)，有賴于完善的內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制，它是一項(xiàng)科學(xué)的系統(tǒng)工程，是自律、互律、他律的有機(jī)結(jié)合，需要政府、司法、媒體、公眾、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等多方面通力合作，也需要公益慈善組織自身的努力[24]。李曉倩認(rèn)為，應(yīng)建立內(nèi)部治理為主、外部治理為輔的治理架構(gòu)，完善監(jiān)事制度、優(yōu)化行政監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，形成交織齒合的制度群合規(guī)則束，以實(shí)現(xiàn)基金會(huì)應(yīng)有的組織功能預(yù)期[15]。李芳，我國(guó)應(yīng)建立民間公益組織的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，使民政、稅收、教育、衛(wèi)生等相關(guān)部門(mén)信息共享、相互配合、協(xié)同監(jiān)督[13]。陳旭清、田振華等根據(jù)慈善組織與相關(guān)利益者的關(guān)系程度，將監(jiān)管主體劃分為直接監(jiān)管主體（既定利益相關(guān)者，如捐贈(zèng)人、受益人）和間接監(jiān)管主體（潛在利益相關(guān)者，如政府組織、社會(huì)力量），并認(rèn)為他們應(yīng)各司其職、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同形成慈善組織的外圍監(jiān)督圈[25]。潘旦、徐永祥認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)建立四位一體（行政監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督）的慈善監(jiān)管機(jī)制，從而有效地引導(dǎo)慈善組織的發(fā)展[16]。

三、公益慈善組織協(xié)同監(jiān)管方式研究

正如上文所述，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為公益慈善組織的監(jiān)管應(yīng)涵蓋多元主體、構(gòu)建協(xié)同體系、形成監(jiān)管合力；而針對(duì)不同監(jiān)管主體的具體監(jiān)管方式，學(xué)者們研究的側(cè)重點(diǎn)卻有所不同。

（一）政府監(jiān)管

學(xué)者們主要是從法律、經(jīng)濟(jì)或行政手段上具體分析了政府監(jiān)管的應(yīng)有方式。如張奇林認(rèn)為，美國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度與其法律制度的建設(shè)有著密切關(guān)系。從慈善組織的創(chuàng)建到申請(qǐng)免稅，再到慈善機(jī)構(gòu)的終止，其中的每個(gè)環(huán)節(jié)都有法律法規(guī)給予相應(yīng)的規(guī)范和監(jiān)督。其中，聯(lián)邦稅法作為慈善法體系中最為重要的一部，它不僅對(duì)慈善組織進(jìn)行了細(xì)分（公共慈善組織和私人基金會(huì)），還從監(jiān)管范圍、嚴(yán)格程度、處罰力度、公開(kāi)性要求等方面對(duì)其實(shí)施了不同程度的監(jiān)管。另外，作者指出，從技術(shù)角度講，國(guó)稅局是通過(guò)年度報(bào)告信息、審計(jì)財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況、評(píng)估處罰三種方式來(lái)監(jiān)督慈善組織運(yùn)作的[26]。高鑒國(guó)指出，美國(guó)慈善捐贈(zèng)外部監(jiān)督的有效工具是明確、科學(xué)的法規(guī)條文，我國(guó)應(yīng)借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法治途徑強(qiáng)化監(jiān)督管理[9]。李金玉、金博認(rèn)為，香港慈善事業(yè)的蓬勃興旺與其適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管制度密切相連。首先，慈善組織的注冊(cè)設(shè)立、善款籌集、項(xiàng)目運(yùn)作等方面都有著操作性較強(qiáng)的法律規(guī)定；其次，相應(yīng)的政府部門(mén)（如社會(huì)福利署、教育局、稅務(wù)局、衛(wèi)生署等）對(duì)籌款、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)核查、考核評(píng)估、項(xiàng)目進(jìn)展等內(nèi)容也切實(shí)履行職責(zé)，嚴(yán)格依法監(jiān)管。根據(jù)香港地區(qū)慈善組織的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地慈善監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)放在強(qiáng)化慈善組織運(yùn)行過(guò)程的透明度和問(wèn)責(zé)性上[27]。

徐富海指出，政府應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)，從信息公開(kāi)層面加強(qiáng)對(duì)公益慈善組織的管理和監(jiān)督。鄒世允、吳寶寧強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)著力加強(qiáng)對(duì)公益慈善組織的稅務(wù)、財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)督，明確劃分相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)，細(xì)化監(jiān)督項(xiàng)目、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)[6]。陳瑜（2012）認(rèn)為，香港慈善組織之所以能在社會(huì)事務(wù)中占有重要地位，主要是依靠政府和各部門(mén)對(duì)其實(shí)施的獨(dú)特、有效的監(jiān)管機(jī)制。而在政府監(jiān)管方面，主要由稅務(wù)局、社會(huì)福利署、律政司、民政事務(wù)局對(duì)慈善組織的免稅、籌款與服務(wù)、慈善信托、康體發(fā)展政策進(jìn)行監(jiān)督管理[28]。羅照華指出，基金會(huì)作為公益慈善組織的典型代表，其發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的多種問(wèn)題都可以通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管來(lái)解決，因此認(rèn)為必須通過(guò)強(qiáng)化稅收監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能部門(mén)對(duì)其財(cái)務(wù)的直接監(jiān)管[29]。黃洵認(rèn)為，在對(duì)公益基金會(huì)的監(jiān)督過(guò)程中，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)注冊(cè)登記審查、年度檢查、強(qiáng)制信息公開(kāi)、項(xiàng)目評(píng)估等措施，保障其宗旨的踐行和公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[7]。潘乾、尹奎杰指出，英國(guó)慈善組織的興盛發(fā)達(dá)，得益于慈善法律法規(guī)，尤其是慈善監(jiān)管法律制度獨(dú)具特色，因此認(rèn)為我國(guó)應(yīng)從明晰監(jiān)管主體、規(guī)范行業(yè)自律、保障信息公開(kāi)、完善司法救濟(jì)等角度進(jìn)行借鑒[30]。呂鑫提出，要重構(gòu)慈善募捐的全程監(jiān)督機(jī)制，即首先采取備案制度，以監(jiān)督慈善募捐的開(kāi)展；其次完善公開(kāi)義務(wù)和檢查職權(quán)，以監(jiān)督慈善募捐的使用[12]。

（二）社會(huì)監(jiān)管

首先，有些學(xué)者從專(zhuān)業(yè)評(píng)估的角度剖析了第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式。如王俊秋認(rèn)為，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)評(píng)估人員、制定細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)的方式加強(qiáng)對(duì)公益慈善組織的質(zhì)量監(jiān)督[19]。石國(guó)亮提及第三方評(píng)估機(jī)制是一種外部監(jiān)督制衡機(jī)制，它與政府監(jiān)督和公眾監(jiān)督共同構(gòu)成了系統(tǒng)的外部監(jiān)督體系。在完善公益慈善組織第三方評(píng)估機(jī)制的問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從提升評(píng)估主體的獨(dú)立性和公信力、改進(jìn)評(píng)估過(guò)程、優(yōu)化評(píng)估外部環(huán)境等角度展開(kāi)[31]。戚枝淬、王鍇指出，第三方監(jiān)督是慈善捐贈(zèng)外部監(jiān)督的重要組成部分。我國(guó)目前的第三方監(jiān)督存在缺乏法律保障、獨(dú)立性不足、權(quán)責(zé)不明確等問(wèn)題，為此從完善慈善捐贈(zèng)監(jiān)督立法、構(gòu)建第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)體系等角度提出了相關(guān)對(duì)策建議[32]。徐永祥、潘旦強(qiáng)調(diào)，第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)有利于推動(dòng)慈善組織的規(guī)范化發(fā)展，認(rèn)為第三方機(jī)構(gòu)可以從建設(shè)公益資金、學(xué)習(xí)先進(jìn)評(píng)估方法、拓寬信息來(lái)源等角度提升自身的獨(dú)立性與專(zhuān)業(yè)性，政府與社會(huì)應(yīng)該從政策授權(quán)、媒體宣傳、公眾參與等層面增強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的合法性、認(rèn)知度與支持力[33]。其次，在公眾監(jiān)管與媒體監(jiān)管上，姚儉建、黃丹認(rèn)為，喚醒公眾慈善意識(shí)是強(qiáng)化公眾監(jiān)管的有效方式，而在這方面，傳媒肩負(fù)著重要的社會(huì)責(zé)任[3]。史正保、王李娜指出，報(bào)紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體可以通過(guò)開(kāi)設(shè)更多“慈善專(zhuān)欄”的方式加強(qiáng)輿論監(jiān)督[34]。袁同成、沈?qū)m閣認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下新媒體的迅速發(fā)展使得公眾可以不斷通過(guò)微博、微信、論壇等方式進(jìn)行慈善監(jiān)管[23]。

（三）行業(yè)監(jiān)管

史正保、王李娜指出，行業(yè)自律組織可以通過(guò)制定完整、有效的，每位成員都必須遵守的行業(yè)自律條款的方式來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。行業(yè)自律組織可以對(duì)不按條款運(yùn)作的成員予以懲罰，嚴(yán)重的可以開(kāi)除會(huì)員資格，從而保持行業(yè)的純潔性[34]。鄒世允、吳寶寧認(rèn)為，在構(gòu)建行業(yè)互律機(jī)制上，應(yīng)通過(guò)一系列的行業(yè)規(guī)范和公共道德來(lái)加強(qiáng)公益慈善組織間的交流、合作與相互監(jiān)督管理，以促進(jìn)該行業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)局面的形成[10]。

（四）內(nèi)部監(jiān)管

鄒世允、吳寶寧指出，公益慈善組織應(yīng)充分賦予內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)（如監(jiān)事會(huì)）獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，加強(qiáng)對(duì)組織日常管理、財(cái)務(wù)運(yùn)作、項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)管[10]。李長(zhǎng)春認(rèn)為，要加強(qiáng)慈善組織監(jiān)管，除了調(diào)整政府監(jiān)管思路和監(jiān)管策略，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)先進(jìn)監(jiān)管資源外，還必須采取建立健全慈善組織內(nèi)部董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)治理結(jié)構(gòu)的措施[11]。張學(xué)軍指出，內(nèi)部監(jiān)督的地位重要，它不僅能減輕政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的負(fù)擔(dān)，最大限度地維護(hù)組織自治，還能最靈活、最經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督可以通過(guò)向監(jiān)管機(jī)關(guān)反映內(nèi)部情況的方式增強(qiáng)“政府監(jiān)督”的效力。另外，還可以從監(jiān)事資格、監(jiān)事的人數(shù)、監(jiān)事會(huì)會(huì)議、監(jiān)事的權(quán)利與義務(wù)等角度完善內(nèi)部監(jiān)督制度[14]。

綜上所述，目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)公益慈善組織的協(xié)同監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行了有益的探索，但總體看來(lái)該領(lǐng)域的研究仍處于起步階段。首先，從研究?jī)?nèi)容上看，盡管學(xué)者們嘗試從不同角度建構(gòu)了涵蓋行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、第三方監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)管體系，但大部分研究停留在了多元主體協(xié)同共治的主框架上，既沒(méi)有對(duì)各監(jiān)管主體的次框架體系進(jìn)行探討，也沒(méi)有對(duì)各監(jiān)管主體間的協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制展開(kāi)研究，這種“粗描”式的輪廓圖尚未形成科學(xué)、系統(tǒng)的監(jiān)管體系，其操作性、效用性上遠(yuǎn)未完善。

其次，在研究熱點(diǎn)上，大多數(shù)學(xué)者的協(xié)同監(jiān)管研究主要強(qiáng)調(diào)了政府監(jiān)管，特別是對(duì)法律、稅收等監(jiān)管手段著墨最多，對(duì)公益慈善組織的內(nèi)部監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管層面只是略微提及，并未深入展開(kāi)，這就相對(duì)忽視了過(guò)程監(jiān)管中內(nèi)部因素及社會(huì)選擇因素的重要作用。從某種意義上講，內(nèi)部監(jiān)管是協(xié)同監(jiān)管的基礎(chǔ)，社會(huì)監(jiān)管是協(xié)同監(jiān)管的保障。片面強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的重要性，不利于其他監(jiān)管主體比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，最終會(huì)影響多元主體參與的全程監(jiān)管的整體效力。

再次，在研究層次上，大部分學(xué)者從宏觀制度的層面對(duì)公益慈善組織協(xié)同監(jiān)管展開(kāi)研究，如他們會(huì)在吸收發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過(guò)引入西方相關(guān)理論闡釋中國(guó)語(yǔ)境下宏觀監(jiān)管制度建設(shè)與完善問(wèn)題，這不僅會(huì)引發(fā)“拿來(lái)主義”的適用性問(wèn)題，也會(huì)使得公益慈善組織的本土化監(jiān)管理論發(fā)展滯后。另外，在少量的微觀監(jiān)管研究中，學(xué)者們通常采用“個(gè)案描述—問(wèn)題分析—對(duì)策建議”式的研究架構(gòu)，研究成果零散，對(duì)比研究欠缺，這種從個(gè)案到個(gè)案（從特殊到特殊）的研究沒(méi)有上升到組織這一中觀層面進(jìn)行探討，也就難以從中歸納總結(jié)出具有普適意義的監(jiān)管規(guī)律。

最后，在研究方法上，大多數(shù)學(xué)者采用定性研究的方法，集中于宏觀層面的監(jiān)管戰(zhàn)略的制定，相對(duì)忽視了微觀實(shí)證的價(jià)值與意義。換言之，定性研究雖然把握了對(duì)待公益慈善組織我們應(yīng)該實(shí)行協(xié)同監(jiān)管的大方向，但卻忽視了對(duì)如何開(kāi)展協(xié)同監(jiān)管、怎樣進(jìn)行分工合作等精細(xì)問(wèn)題的實(shí)證式探究，其實(shí)踐指導(dǎo)意義還顯不足。所以，無(wú)論是從研究?jī)?nèi)容、研究熱點(diǎn)，還是在研究層次、研究方法層面上看，我國(guó)公益慈善組織的協(xié)同監(jiān)管研究仍屬于新興領(lǐng)域，處于學(xué)理探索的起始期。結(jié)合目前的研究現(xiàn)狀，學(xué)界在未來(lái)的研究過(guò)程中應(yīng)深化對(duì)協(xié)同監(jiān)管的認(rèn)知，注重協(xié)同力的執(zhí)行，即在多元監(jiān)管理念下如何明晰各監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)，調(diào)動(dòng)各監(jiān)管主體的積極性；怎樣構(gòu)建監(jiān)管主體間的協(xié)同合作機(jī)制，形成“無(wú)縫隙”的系統(tǒng)監(jiān)管體系，將成為公益慈善組織監(jiān)管領(lǐng)域的研究趨勢(shì)。

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