黃治武

中山的基層治理近年來引起廣泛關(guān)注，被譽(yù)為基層治理的中山樣本，多項(xiàng)探索入選中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。

在珠三角城市群，中山經(jīng)濟(jì)處于中等，卻是公認(rèn)的最宜居城市之一，城市風(fēng)格和市民文化在廣東也較為獨(dú)特，被稱為“不一樣”的中山。

多年來，中山一直在探索基層善治，外地農(nóng)民工“積分制”入籍肇始于中山，中山的城鄉(xiāng)居民收入比在廣東也是最低的，而且2012年以來中山?jīng)]有發(fā)生一起“醫(yī)鬧”，中山各類社會(huì)組織的活躍度、參與公共事務(wù)的深度、外地人的參與度不僅在廣東，乃至全國都位于前列。

中山的基層治理近年來引起廣泛關(guān)注，被譽(yù)為基層治理的中山樣本，多項(xiàng)探索入選中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。那么，中山的基層治理究竟有哪些智慧？中山在基層治理的那些領(lǐng)域做了有價(jià)值的探索？

管住“管理”

說起基層工作的繁雜，人們時(shí)常提到一句話是“上面千條線，基層一根針”。在中山，上面哪條“線”可以穿到“針”里，誰說了也不算，必須經(jīng)過“聯(lián)審”。這項(xiàng)制度的全稱是“村、社區(qū)行政事務(wù)準(zhǔn)入制度”。凡是向基層增加的行政性職能，都需要經(jīng)過中山市成立的“聯(lián)審小組”審查。

“聯(lián)審小組”由中山市紀(jì)檢委牽頭，市委組織部、社工委、編委辦、民政局、財(cái)政局、發(fā)展局組成?，F(xiàn)在，每一項(xiàng)需要進(jìn)入村、社區(qū)的行政事務(wù)，都要事前申請(qǐng)，聯(lián)審小組抽出專門人員進(jìn)行調(diào)研，然后向聯(lián)審小組提出初步意見。聯(lián)審小組集體討論形成審核意見，報(bào)市委、市政府批準(zhǔn)后，才能增加到村和社區(qū)居委會(huì)的行政服務(wù)中心。

從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，中山市努力實(shí)施的一點(diǎn)就是管住“管理”。這項(xiàng)制度的緣起是2012年8月在全市進(jìn)行的村級(jí)“清牌”活動(dòng)。這次清理行動(dòng)中，對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、不宜由村級(jí)承擔(dān)的職能進(jìn)行了統(tǒng)一清理。經(jīng)過清理整治之后，村級(jí)組織機(jī)構(gòu)從50多個(gè)壓縮到了8個(gè)，而承接的職能也從120多項(xiàng)精簡為50項(xiàng)左右。集中清理之后，如何保持這項(xiàng)成果？中山市探索出了行政準(zhǔn)入聯(lián)審制度。

中山市某金融機(jī)構(gòu)想把農(nóng)村業(yè)務(wù)點(diǎn)也設(shè)立到行政服務(wù)中心。這個(gè)動(dòng)議經(jīng)過聯(lián)審小組審查，認(rèn)為是企業(yè)的市場行為，不應(yīng)該由村級(jí)行政來承擔(dān)，于是沒有批準(zhǔn)。管住了“管理”，服務(wù)卻沒有耽誤。中山市延伸政府公共服務(wù)到邊、到點(diǎn)，而且不斷線。中山的做法使得政府有更多精力來進(jìn)行公共服務(wù)管理和監(jiān)管市場主體，讓公共服務(wù)不斷下沉，像毛細(xì)血管一樣滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落。

在繁雜的社會(huì)治理事務(wù)體系中，黨委和政府不再是事無巨細(xì)、一切包辦的“臺(tái)柱子”，社會(huì)組織和群眾也不再是跑龍?zhí)椎男〗巧涂纯?。隨著社會(huì)力量被激活，各類社會(huì)組織和群眾，逐漸成為公共事務(wù)管理和社會(huì)服務(wù)的多元化主角。中山由此實(shí)現(xiàn)從“政府唱獨(dú)角戲”的“一元化”管理，向“政府、市場、社會(huì)”的“多元共治”過渡。

破“堤”融合

中山市城鄉(xiāng)居民收入比例是1.6∶1，是廣東省城鄉(xiāng)差距最小的。盡管如此，這里仍然面臨著“二元結(jié)構(gòu)”問題。各種“政策堤壩”將社會(huì)分成“二元”，“堤壩”兩邊“水位”不同。隨著社會(huì)發(fā)展，“潰堤”的壓力也就越來越大。中山的特殊性在于，300多萬常住人口中，外來人口有170多萬。這些人是中山產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力，也為這里的社會(huì)治理提出了一個(gè)新問題。中山市解決“二元結(jié)構(gòu)”的辦法是“主動(dòng)破堤”。

破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”靠的是民生投入，更需要制度創(chuàng)新，其中一項(xiàng)核心制度設(shè)計(jì)就是積分制。說起積分制，似乎很常見，沒什么稀奇之處，但中山將積分制的功能發(fā)揮到了最大化，且有其獨(dú)特之處。

對(duì)于外來人口，完成“積分”的過程，也是“新中山人”的“培育”過程。從2012年全市范圍實(shí)行這項(xiàng)制度以來，已有近20000個(gè)家庭成為“新中山人”，5000多名學(xué)生獲得進(jìn)入公辦學(xué)校的資格。中山市“積分制”導(dǎo)向明確，就是：安居樂業(yè)、遵紀(jì)守法、熱心公益、自我增值、目標(biāo)在前、不斷追求。

這項(xiàng)制度從形式上看，打破了流動(dòng)人員“入城難入戶”的戶籍壁壘，它更重要的意義則是建立了“引導(dǎo)式、參與式”的城市管理模式。對(duì)于很多外來人而言，“積分”也是他們的“生活方式”。參加職業(yè)技能培訓(xùn)可以“積分”，到街道社區(qū)做義工可以“積分”，獲得新的專業(yè)技術(shù)資格可以“積分”。積分達(dá)到60分以上便可以參加入戶排隊(duì)，還可以申請(qǐng)子女就讀公辦學(xué)校。

積分解決的是外來人口完全進(jìn)入中山的過程，而對(duì)于更多無法落戶但又在這里奮斗的外地人，中山市也在探索吸收他們參與社會(huì)治理，他們當(dāng)中有一部分人成為村委會(huì)特別委員。

特別委員就是給村里提意見。有這樣一個(gè)故事：附近出租屋里連續(xù)丟了5輛電動(dòng)車，車主懷疑是當(dāng)?shù)厝恕肮室馔档摹?，集中起來?zhǔn)備到村里和鎮(zhèn)里討說法。一位特別委員立即出面做這些人的工作，同時(shí)報(bào)告了鄉(xiāng)村干部迅速處理丟車事件，一場群體性事件得以避免。

像這樣的村（居）委會(huì)特別委員，中山市有250多個(gè)。外地人口占到本地人口40%以上的村，村委會(huì)都要聘“特別委員”。來中山打工3年以上、有一定能力的人都有機(jī)會(huì)擔(dān)任。

激活“細(xì)胞”

廣東中山人說“平安建設(shè)”，時(shí)常會(huì)提到一個(gè)詞：“細(xì)胞”。

中山市2012年以來，沒有發(fā)生過一起“醫(yī)鬧”；中山市連續(xù)3年獲得全國綜合治理先進(jìn)城市；中山的公共娛樂場所基本消除了“黃賭毒”；中山刑事案件發(fā)案率年年下降……這是因?yàn)槊總€(gè)單位都要做“平安細(xì)胞”。

“平安中山”建設(shè)是從2010年開始的，“平安”比“治安”的范圍更廣泛，包括了水利安全、生產(chǎn)安全等各個(gè)方面。中山市連續(xù)3年獲得全國社會(huì)治安綜合治理優(yōu)秀城市，在廣東是唯一的。“平安”建設(shè)能有這樣的成效，關(guān)鍵在激活了“細(xì)胞”。

中山市人民醫(yī)院是當(dāng)?shù)刈畲蟮尼t(yī)院，醫(yī)院設(shè)有專門的醫(yī)患糾紛科室，及時(shí)處置發(fā)生在醫(yī)院的醫(yī)患糾紛。如果在醫(yī)院醫(yī)患科室處理不了，他們就立即提交全市醫(yī)療糾紛仲裁委員會(huì)。中山市2012年4月以來發(fā)生過280多起醫(yī)療糾紛，但無一起“醫(yī)鬧”。

激活“平安細(xì)胞”要發(fā)揮“防”的作用，激活社區(qū)“細(xì)胞”的效果則是要增強(qiáng)“活力”?；鹁鎱^(qū)健康花城是一個(gè)有4000多戶、上萬居民的住宅小區(qū)，“感動(dòng)花城的那些鄰里情”的大幅展板記錄了人們互助友愛的故事。社區(qū)活動(dòng)的主體是小區(qū)十幾個(gè)社團(tuán)，這些社團(tuán)都是群眾自發(fā)組織的。東區(qū)青年社區(qū)學(xué)院是由共青團(tuán)組織舉辦的。這個(gè)學(xué)院開設(shè)了各種培訓(xùn)班，從職業(yè)技能到青年交友，再到人生修養(yǎng)等等，參加學(xué)院學(xué)習(xí)還可獲得“入戶積分”。許多外地青年到中山的“第一步”就是從這里邁出的。他們?cè)谶@個(gè)學(xué)院里學(xué)到了知識(shí)，還可以找到不少朋友。一些培訓(xùn)班“結(jié)業(yè)”之后直接成立了社團(tuán)，又成為學(xué)院開展活動(dòng)的依托。

“修身學(xué)堂”是中山市“細(xì)胞組織”充實(shí)頭腦的重要場所。自2011年9月，中山市啟動(dòng)“全民修身行動(dòng)”以來，機(jī)關(guān)、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、服務(wù)業(yè)等都設(shè)立了“修身學(xué)堂”，總數(shù)達(dá)到了1082間。在健康花城社區(qū)，“課程表”安排了親子交流、青少年法制教育、關(guān)愛老年人健康講座等，還有攝影、書畫、常見病防治等生活內(nèi)容。中山市成立了專門的講師隊(duì)伍，實(shí)行“點(diǎn)菜式”授課。社區(qū)、廠礦的“修身學(xué)堂”可以按照群眾需求，“點(diǎn)”市里的講師來授課。抽樣調(diào)查顯示，98%的中山市民認(rèn)為修身行動(dòng)感染了自己，95%表示愿意加入到修身行動(dòng)中。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2011年至今，中山新種苗木650萬株，平均每人多種了兩棵樹。中山將這項(xiàng)活動(dòng)稱之為“全民綠化、樹木樹人”，株株新綠，折射出中山推動(dòng)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的良苦用心。

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院）