左迎光

“以國家政策支持、大項目投資帶動下的模式或許會取得較快發(fā)展，但未來是否能夠成為引領(lǐng)環(huán)渤海發(fā)展的增長級，則慎言樂觀。”

十年成城，天津濱海新區(qū)已經(jīng)走過十年。

2006年國務(wù)院關(guān)于推進濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見出臺，使得濱海新區(qū)由之前天津市的一個功能區(qū)，上升到國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也使得濱海新區(qū)以至天津的經(jīng)濟發(fā)展進入了快車道。在后金融危機時期，濱海新區(qū)以年均超過20%的增速領(lǐng)跑全國，形成了一些創(chuàng)新的經(jīng)驗。

這十年，濱海發(fā)展經(jīng)驗被譽為天津模式。但去年812濱海新區(qū)的一聲爆炸，又引起很多反思，比如過于依賴央企和大項目，內(nèi)力不足，民營企業(yè)弱小等等?？偨Y(jié)反思濱海新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)，對區(qū)域發(fā)展不無借鑒意義。與國家戰(zhàn)略同頻共振

國家級新區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、自貿(mào)區(qū)、一帶一路……最近十年里，國家戰(zhàn)略在濱海新區(qū)疊加落地，使得濱海新區(qū)成為審視和研究中國近十年改革開放歷程不可逾越的樣本之一。

2006年5月26日，國務(wù)院正式發(fā)文，批復(fù)濱海新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。天津濱海新區(qū)成為繼深圳經(jīng)濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)之后，國家著力打造的又一個新的經(jīng)濟增長極。

正式發(fā)文之后不久的6月，15位時任國家部長被悉數(shù)召集在天津市濱海新區(qū)的一座高級酒店內(nèi)，他們進行了長達3天的閉門討論，決定用3年時間通過史無前例的一攬子優(yōu)惠政策讓身后荒寂的鹽堿地成為“中國經(jīng)濟增長第三級”，以帶動相對落后的北方地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟跨越發(fā)展。

2015年，濱海新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達到9270億元，占天津的半壁江山。在過去的十年里，創(chuàng)造了GDP平均年增速超過20%的成績，一躍成為中國經(jīng)濟增長的“第三極”，并因為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出再次迎來輿論的密集關(guān)注。

1994年的春天，天津市決定在天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)的基礎(chǔ)上“用十年左右的時間，基本建成濱海新區(qū)”。經(jīng)過10余年自主發(fā)展后，2006年國務(wù)院正式批復(fù)天津濱海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗區(qū)。

在批復(fù)規(guī)劃濱海新區(qū)之前，時任國務(wù)院總理溫家寶在考察天津時指出，加快天津濱海新區(qū)開發(fā)開放是環(huán)渤海區(qū)域及全國發(fā)展戰(zhàn)略布局中重要的一步棋，走好這步棋，對于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、實施全國總體發(fā)展戰(zhàn)略部署，具有重大的意義。

梳理其成立的脈絡(luò)，不難看出，設(shè)立濱海新區(qū)的目的之一便是服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展。此后，濱海新區(qū)掀起了長達十年的開發(fā)開放浪潮，經(jīng)濟總量突飛猛進，生產(chǎn)總值由2005年的1634億元上升到2015年的9270億元，累計完成固定資產(chǎn)投資3.5萬億元，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長20.1%。

作為在過去一二十年里與中國改革開放進程保持著最密切互動的區(qū)域之一，濱海新區(qū)本身就是一個巨大的創(chuàng)新試驗場。尤其是自2006年納入國家發(fā)展戰(zhàn)略以后，濱海新區(qū)被越來越多地賦予了國家級別的創(chuàng)新使命。無論是早期建設(shè)的開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)，還是成為國家級新區(qū)，以及自主創(chuàng)新示范區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)的落地，濱海新區(qū)都是國家進行制度創(chuàng)新的重要平臺。

過去十年里，濱海的迅速崛起主要得益于國家政策在此地的密集疊加。十年來，天津濱海新區(qū)連續(xù)實施了3個綜合配套改革三年行動計劃，在行政管理體制改革、涉外經(jīng)濟體制改革、推進金融改革創(chuàng)新等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破，為中國深化改革、擴大開放探索了途徑，積累了經(jīng)驗。

就濱海新區(qū)目前的實際情況而言，濱海新區(qū)如何利用政策資源的疊加，完善城市配套，促進內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人才的聚集，塑造城市的核心競爭力，是至為重要的。

解析濱海模式

隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的推進，以及發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段的變化，一些發(fā)展中面臨的問題也逐漸顯現(xiàn)，這些問題解決不好，將會對濱海新區(qū)乃至天津市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。

近年來，天津發(fā)展模式備受關(guān)注，而天津模式又集中體現(xiàn)在濱海新區(qū)。2014年之前的的10年里，天津規(guī)模以上工業(yè)增速一直呈現(xiàn)兩位數(shù)增長，工業(yè)增速一直領(lǐng)先全國，這得利于重大項目的引進和建設(shè)。進入新世紀以來，天津?qū)⒅卮箜椖恳M和建設(shè)作為支持經(jīng)濟增長、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措，通過大項目建設(shè)推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚，裝備制造、石化、電子信息、輕紡、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、航天等八大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)逐步壯大，而這些大項目集中布局于濱海新區(qū)。

2014年，天津規(guī)模以上工業(yè)增速告別了10年來兩位數(shù)增長的常態(tài)，隨之，天津的GDP增速跌落全國第一的寶座。天津經(jīng)濟的失速，根源在于以往依靠重大項目引進和建設(shè)的發(fā)展模式遇到了瓶頸，加之土地出讓收入銳減，政府投資壓縮，大項目所需的大資金難以為繼，而此時民間資本又處在觀望之中。

濱海新區(qū)獲批不久，幾乎所有國家級的優(yōu)惠政策都引入該地區(qū)。在中央的應(yīng)允下，濱海新區(qū)提出了“土地出讓金全部用于支持項目建設(shè)或項目配套”，這項頗具爭議的政策意味著投資企業(yè)買地成本基本為零，當(dāng)時已屬成熟地塊的響螺灣地價在3000元到8000元每平米之間。然而，十年之后，響螺灣商務(wù)區(qū)即使在白天，也是人煙稀少。交通不便或許不是響螺灣商務(wù)區(qū)折戟的主要原因，通過政策紅利及財政猛藥刺激巨量投資，未顧及市場容量而以計劃式的政府推動或許才是應(yīng)該反思之處。

過去濱海新區(qū)土地多，但是現(xiàn)在土地開發(fā)已近飽和，加上很多行業(yè)屬于產(chǎn)能過剩型，單純依賴濱海新區(qū)難以支持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。天津的民間資本一直比較弱，而大型國企又在縮減投資。過去濱海新區(qū)是國家戰(zhàn)略，而隨著建設(shè)的即將完成，政府投資也在隨之減少壓縮。

“以國家政策支持、大項目投資帶動下的模式或許會取得較快發(fā)展，但是未來是否能夠成為引領(lǐng)環(huán)渤海發(fā)展的增長級則慎言樂觀?！蹦祥_大學(xué)濱海開發(fā)研究院副教授薄文廣曾在2009年的一篇學(xué)術(shù)論文中發(fā)出警告。

薄文廣認為，國企、特別是央企的投資對于天津濱海新區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展無疑會起到重要的推動作用，但是這種投資依賴的經(jīng)濟增長方式的持續(xù)性，這種資本密集型、技術(shù)密集型的重工業(yè)為絕對主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及由此造成的天津居民人均收入增長緩慢是否會在未來凸顯其不利影響，也是濱海新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的一大挑戰(zhàn)。

發(fā)展路徑改弦更張

天津決策者也認識到，在全球經(jīng)濟低迷、金融市場動蕩加劇以及國內(nèi)信貸緊縮的背景下，獲得和吸引資金的難度日益加大，金融危機后各省市均將發(fā)展重心放在實體經(jīng)濟特別是大項目的引進和建設(shè)上，地區(qū)間對項目和資金的競爭日益激烈，主要靠引進國資和大項目支撐高增長的方式難以持續(xù)，不可能期待再靠高投入、高產(chǎn)出的增長方式來搞發(fā)展，應(yīng)該依托市場，啟動民間投資。

原天津市委書記孫春蘭表示，政府要減少對資源配置的直接干預(yù)，促進生產(chǎn)要素的自由流動，同時注重市場體系和市場機制建設(shè)，預(yù)防和彌補市場失靈，使政府和市場的作用都能得到真正體現(xiàn)。

2014年5月20日，國內(nèi)首個“行政審批局”在天津濱海新區(qū)成立。作為深入推進行政許可制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，新區(qū)把發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)等18個部門的216項審批職能，集中劃轉(zhuǎn)到新成立的行政審批局，由1顆印章取代了109顆印章，審批人員亦由近600人減至100余人。

2014年9月11日，李克強考察了天津濱海新區(qū)行政審批局，看到簡政放權(quán)后一枚公章取代過去109枚公章的權(quán)限，他拿起一枚作廢公章說，“這章做得多結(jié)實啊，不知曾經(jīng)束縛了多少人！”在他的見證下，109枚公章被永久封存。

此后兩年，濱海新區(qū)不斷深化行政管理體制改革，先后實施了“一個部門管市場”、“一張清單管邊界”、“一張綠卡管引才”等十個“一”措施，倒逼改革創(chuàng)新，用政府權(quán)力的“減法”換來了市場活力的“乘法”。目前，天津15個區(qū)、縣全部復(fù)制了濱海審批模式。

除了行政審批改革外，濱海新區(qū)已經(jīng)意識到民營經(jīng)濟不振帶來的風(fēng)險和巨大短板效應(yīng)。

2014年天津工業(yè)和經(jīng)濟失速震驚了天津多個部門。天津市委市政府以及相關(guān)經(jīng)濟部門開始緊急尋找原因，不少專家也被問策。調(diào)研之后形成的一份報告顯示，濱海新區(qū)一些高度資本密集和技術(shù)密集的大項目（主要是國企及控股企業(yè)）通常能夠較快地增加GDP，但國有企業(yè)特別是巨型國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)更傾向于在集團內(nèi)部解決，具有一定的封閉性。通常大項目吸引的就業(yè)人數(shù)有限，對普通居民收入提升帶來的影響相對有限。而天津民營企業(yè)特別是一些大型民營企業(yè)發(fā)展目前仍非常遲緩，與國內(nèi)先發(fā)地區(qū)相比仍舊有不小的差距，因此促進民營企業(yè)發(fā)展可以作為天津今后一段時期工作的重要抓手。

在一系列政策利好下，近年來天津民營經(jīng)濟盡管增長勢頭強勁，但“大而不強”的瓶頸也越發(fā)突出，具體表現(xiàn)在三個層面。

一是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，天津民營企業(yè)多處于傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，現(xiàn)代化程度較低，且缺乏“龍頭企業(yè)”帶動。二是科技創(chuàng)新缺乏力度，大眾創(chuàng)業(yè)覆蓋面不足。多數(shù)民營企業(yè)科技投入和研發(fā)能力不足，產(chǎn)品科技含量和附加值較低。三是民營企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范管理機制不夠完善，一些企業(yè)缺乏核心競爭能力。此外，上市企業(yè)不多，高素質(zhì)管理、科研、營銷人員不足，技術(shù)改造和研發(fā)投入滯后，也影響了天津民營企業(yè)的規(guī)模和效益，嚴重制約了企業(yè)發(fā)展。

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）