馬暢

摘要：近年來，地方政府性債務(wù)日益成為我國社會各界關(guān)注的焦點，其存在的問題和風(fēng)險不可小視。縱觀世界各國，澳大利亞地方政府性債務(wù)呈逐年下降態(tài)勢，未出現(xiàn)債務(wù)困境，這得益于其良好的政府債務(wù)管理模式和方法。文章通過比較中澳地方政府性債務(wù)的發(fā)展演變及監(jiān)管模式，總結(jié)歸納澳大利亞在管理地方政府性債務(wù)方面的先進經(jīng)驗及做法，探討值得我國借鑒的政府債務(wù)管理路徑。

關(guān)鍵詞：中澳 地方政府性債務(wù) 監(jiān)管模式

中圖分類號：F275 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）15-0065-02

美國次貸危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機曾相繼嚴(yán)重沖擊著全球金融和經(jīng)濟，向世界敲響了債務(wù)危機的警鐘。2011年和2013年，審計署兩次地方政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模呈急速增長的趨勢，風(fēng)險日益明顯，其對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響不容小覷，探索化解債務(wù)的路徑迫在眉睫。澳大利亞政府在幾十年的不斷探索中，發(fā)掘了一套較為成功的債務(wù)監(jiān)管模式，有效控制了政府債務(wù)風(fēng)險，其經(jīng)驗和做法值得學(xué)習(xí)。

一、中澳地方政府性債務(wù)發(fā)展演變比較

（一）我國地方政府性債務(wù)歷史演變。自新中國成立以來，我國地方政府性債務(wù)大致經(jīng)歷了四個階段的發(fā)展演變，具體見表1。

（二）澳大利亞地方政府性債務(wù)歷史演變。澳大利亞地方政府性債務(wù)大致經(jīng)歷了五個階段的發(fā)展演變，具體見表2。

（三）中澳地方政府性債務(wù)特點比較。由上可知，中澳兩國國情、社會制度、政府職能的不同，決定了兩國地方政府性債務(wù)特點的不同。相比之下，我國地方政府性債務(wù)發(fā)展歷程較短，發(fā)債主要由中央政府管控，地方政府不具備舉債權(quán)，大規(guī)模發(fā)債出現(xiàn)在近二十年，債務(wù)風(fēng)險逐漸引起重視，如何良性運作還在不斷的探索中。

二、中澳地方政府性債務(wù)管理模式比較

（一）中澳地方政府性債務(wù)法律體制比較。澳大利亞作為聯(lián)邦制國家，地方政府性債務(wù)由聯(lián)邦政府和地方政府共同協(xié)商方式管理，地方政府享有舉債權(quán)，這在其《憲法》《1930年地方政府法案》中均有明確規(guī)定，并在《新財政管理法》《完整政府預(yù)算法》等法案中對地方政府性債務(wù)的舉措及管理做出了詳細規(guī)定。相比于澳大利亞政府，我國對地方政府性債務(wù)管理的法律法規(guī)都是近兩年制定出臺的，相對滯后。2014年，《預(yù)算法（2014年修訂）》以及《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）等法規(guī)的陸續(xù)出臺，對地方政府適度舉借債務(wù)、將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，以及償還存量債務(wù)等方面均做出了規(guī)定，邁出了歷史性的一步。

（二）中澳地方政府性債務(wù)監(jiān)管機構(gòu)比較。澳大利亞于1927年在其財政部下設(shè)立了借款委員會，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)國家債務(wù)（包括中央及地方的政府性債務(wù)），主要職責(zé)包括通過分析宏觀經(jīng)濟條件和金融資本市場，制定聯(lián)邦政府和地方各州的總體借款融資計劃、協(xié)調(diào)和確定各級政府的具體借款融資計劃、監(jiān)督借款融資的使用管理情況、審查各級政府上報的債務(wù)報告等。此外，澳聯(lián)邦還成立了隸屬于各州財政部的國庫公司，統(tǒng)一從金融市場為政府各個部門借債融資。通過對金融資產(chǎn)進行有效管理，不僅降低了借款成本，提高地方政府性債務(wù)管理效率，而且還降低了債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)國情和舉債特點，我國提及地方政府性債務(wù)監(jiān)管機構(gòu)相比澳大利亞較晚?！兑庖姟访鞔_了財政部門負(fù)責(zé)地方政府性債務(wù)歸口管理，做好債務(wù)規(guī)模控制、預(yù)算管理、債券發(fā)行、統(tǒng)計分析和風(fēng)險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)政府投資計劃管理和項目審批，金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)融資監(jiān)管，審計部門負(fù)責(zé)對地方政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，形成了四部門多管齊下的合力約束體系，但是這種監(jiān)管機制尚處于起步期，如何在實踐中良性運作還需探索。

（三）中澳地方政府性債務(wù)報告比較。澳大利亞按照國際通用的公認(rèn)會計準(zhǔn)則編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告，要求地方政府全面、準(zhǔn)確地反映政府債務(wù)情況，既要報告政府發(fā)行的國債、各種應(yīng)付款項等顯性債務(wù)，也要披露應(yīng)計提的養(yǎng)老金等隱性債務(wù)。這種報告制度具有較高的透明度，便于地方政府科學(xué)預(yù)算和謹(jǐn)慎決策政府債務(wù)。我國《意見》提出要加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度和地方政府性債務(wù)公開制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況，并接受社會監(jiān)督。此前，我國對地方政府性債務(wù)報告制度并無明確規(guī)定。根據(jù)新修訂預(yù)算法的要求，近兩年財政部門向政府和人大報告的預(yù)算、決算草案中，包括了地方政府性債務(wù)有關(guān)內(nèi)容，但相比于澳大利亞的政府財務(wù)報告，隱性債務(wù)披露不足。

（四）中澳地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制比較。為了控制地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，澳大利亞采取了以下措施：第一，中央和地方提出次年凈融資需求，由借款委員會進行商定，通過預(yù)算管理將政府債務(wù)控制在審慎水平；第二，地方政府向借款委員會呈報借款計劃，通過設(shè)立規(guī)?？刂凭€將債務(wù)控制在合理水平；第三，由標(biāo)準(zhǔn)普爾等國際知名機構(gòu)對各級政府進行客觀、公平和公正的信用評級，激勵和約束地方政府舉債；第四，借力金融資本市場規(guī)則，引導(dǎo)和規(guī)范地方政府借款融資活動?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確了我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險管控的內(nèi)容，主要包括將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算，實行限額管理，地方政府舉債要遵循市場化原則，以及建立地方政府信用評級制度等。相比于澳大利亞，這些措施提出較晚，目前處于實踐前期階段，債務(wù)風(fēng)險管控效果尚待驗證。

（五）中澳地方政府性債務(wù)化解模式比較。澳大利亞各地方政府化解債務(wù)的方法措施各具特色，如采取金融資產(chǎn)私有化、增加稅收、清理公共事業(yè)服務(wù)拖欠費、提高追討債務(wù)水平、限額舉債、無必要不舉債等策略，均取得了明顯效果。我國《意見》中對化解債務(wù)方面提出了以下建議：第一，各地區(qū)通過申請發(fā)行地方政府債券置換，降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)；第二，對自身運營收入能夠按時還本付息的債務(wù)項目，繼續(xù)由項目收入償還；第三，自身運營收入不足以還本付息的債務(wù)項目，可通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、處置政府資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理等方法，提高項目盈利能力，進行債務(wù)償還。同澳大利亞實踐成熟的化債措施相比，我國這些化債措施提出不久，化債成效需要今后實踐的考驗。

三、完善我國地方政府性債務(wù)監(jiān)管的幾點思考

（一）進一步健全地方政府性債務(wù)法制機制。我國是社會主義法治國家，健全的法律是規(guī)范引導(dǎo)地方政府性債務(wù)管理的堅實后盾。目前，除了2014年出臺的《意見》外，我國對地方政府性債務(wù)管理的法律法規(guī)相對零散，夾雜在預(yù)算法等財政管理法規(guī)中，沒有一套專門系統(tǒng)的法規(guī)體系。因此，中央亟需出臺對地方政府性債務(wù)預(yù)算管理、舉債決策、項目可行性分析、投資范圍、資金管理、債務(wù)擔(dān)保、債務(wù)償還、政府責(zé)任等方面進行明確規(guī)定的法律法規(guī)，以規(guī)范債務(wù)秩序，整頓借債行為，厘清中央與地方的權(quán)力和責(zé)任。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和危機管理體系?？茖W(xué)的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和危機管理體系有助于政府管理地方政府債務(wù)，但至今國內(nèi)沒有統(tǒng)一的債務(wù)指標(biāo)體系，為分析和控制債務(wù)風(fēng)險帶來了諸多不便。因此，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和危機管理體系是防范和化解債務(wù)風(fēng)險的重要途徑。第一，要創(chuàng)建地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)庫，選擇債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)變化和償債能力等指標(biāo)，適時監(jiān)控、跟蹤債務(wù)的基本走向；第二，采用債務(wù)率、償債率、借新還舊率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估債務(wù)風(fēng)險程度；第三，通過法律制度約束，加強我國地方政府性債務(wù)危機管理，及時為政府提供決策依據(jù)，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

（三）創(chuàng)新政府債務(wù)監(jiān)管模式。地方政府性債務(wù)管理成敗的關(guān)鍵是其管理模式的選擇，面對復(fù)雜多變的地方政府性債務(wù)，創(chuàng)新監(jiān)管模式迫在眉睫，需將《意見》中的各項要求落到實處，讓其發(fā)揮成效。首先，要加強債務(wù)預(yù)算管理，將政府債務(wù)納入預(yù)算統(tǒng)一管理，通過“軟約束”到“硬約束”的轉(zhuǎn)變，明確債務(wù)人責(zé)任；其次，要轉(zhuǎn)變政府職能，除制度約束和行政干預(yù)外，還應(yīng)借助市場規(guī)則，通過評級機構(gòu)對地方政府進行信用評級，引導(dǎo)并約束地方政府規(guī)范舉債。

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