文/潘澎李衛(wèi)東

我國(guó)伏季休漁制度的現(xiàn)狀與發(fā)展研究

文/潘澎1李衛(wèi)東2

所謂“伏季休漁制度”，實(shí)際上就是《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第三十條所規(guī)定的“禁漁區(qū)和禁漁期”制度的一種實(shí)踐形式。由于禁漁區(qū)域?yàn)槲覈?guó)管轄的部分海域，禁漁時(shí)間主要集中在每年的春夏季，禁漁對(duì)象也主要針對(duì)特定的作業(yè)類型，故被形象地稱之為“伏季休漁制度”或“海洋伏季休漁制度”。

我國(guó)伏季休漁制度實(shí)施以來(lái)，休漁范圍、時(shí)間和作業(yè)類型不斷擴(kuò)大，各項(xiàng)保護(hù)管理措施逐步得到健全和完善。目前，我國(guó)實(shí)施休漁的海域范圍已擴(kuò)展到全部四個(gè)海區(qū)，涵蓋沿海11個(gè)?。▍^(qū)、市）及香港、澳門特別行政區(qū)，每年實(shí)施休漁的捕撈漁船達(dá)10萬(wàn)多艘，休漁漁民上百萬(wàn)人。實(shí)踐證明：伏季休漁制度是一項(xiàng)群眾擁護(hù)、管理嚴(yán)格、效果明顯、實(shí)施成功的漁業(yè)資源保護(hù)管理制度，符合我國(guó)國(guó)情并行之有效，得到社會(huì)各界及廣大漁民廣泛理解和支持，取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，并產(chǎn)生了積極的國(guó)際影響。在新的歷史時(shí)期和新的發(fā)展階段，如何進(jìn)一步堅(jiān)持和完善伏季休漁制度，是一個(gè)值得重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

一、歷史沿革

從廣義上講，我國(guó)實(shí)施伏季休漁制度已經(jīng)有30多年的歷史。早在1980年和1981年，原國(guó)家水產(chǎn)總局先后發(fā)布《關(guān)于集體拖網(wǎng)漁船伏季休漁和聯(lián)合檢查國(guó)營(yíng)漁輪幼魚比例的通知》和《東、黃海區(qū)水產(chǎn)資源保護(hù)的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》，規(guī)定每年7月至8月對(duì)黃海區(qū)集體拖網(wǎng)漁船實(shí)行為期兩個(gè)月的休漁，7月至10月對(duì)東海區(qū)集體拖網(wǎng)漁船實(shí)行為期四個(gè)月的休漁；1987年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于東、黃、渤海主要漁場(chǎng)漁汛生產(chǎn)安排和管理的規(guī)定》規(guī)定：北緯24度30分至北緯34度海域，每年7月至10月對(duì)250馬力以下拖網(wǎng)漁船（桁桿拖蝦作業(yè)除外）實(shí)行為期四個(gè)月的休漁；1992年又進(jìn)一步規(guī)定：北緯27度至北緯35度海域，對(duì)所有底拖網(wǎng)作業(yè)（桁桿拖蝦作業(yè)除外）實(shí)行為期兩個(gè)月的休漁；北緯24度30分至北緯27度海域，對(duì)250馬力以下底拖網(wǎng)漁船實(shí)行為期兩個(gè)月的休漁。

1995年，在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意，農(nóng)業(yè)部向各沿海?。▍^(qū)、市）人民政府發(fā)布了《關(guān)于修改<東、黃、渤海主要漁場(chǎng)漁汛生產(chǎn)安排和管理的規(guī)定>的通知》，其中規(guī)定：北緯27度至北緯35度海域，每年7月1日至8月31日禁止拖網(wǎng)漁船作業(yè)（桁桿拖蝦作業(yè)除外）和帆張網(wǎng)漁船作業(yè)。該文件的發(fā)布，標(biāo)志著伏季休漁作為一項(xiàng)國(guó)家制度被正式確定了下來(lái)，此后實(shí)施的伏季休漁制度又被稱為“新伏季休漁制度”。

1998年，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于在東、黃海實(shí)施新伏季休漁制度的通知》規(guī)定：北緯35度以北海域，每年7月1日至8月31日禁止拖網(wǎng)和帆張網(wǎng)漁船作業(yè)；北緯26度至北緯35度海域，每年6月16日至9月15日，禁止所有拖網(wǎng)（桁桿拖蝦暫時(shí)除外）和帆張網(wǎng)作業(yè)；北緯24度30分至北緯26度海域，拖網(wǎng)和帆張網(wǎng)漁船每年休漁兩個(gè)月。1999年，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于在南海海域?qū)嵭蟹拘轁O制度的通知》規(guī)定：北緯12度以北的南海海域（含北部灣），每年6月1日至7月31日，禁止所有拖網(wǎng)（含拖蝦、拖貝）、圍網(wǎng)和摻繒作業(yè)。至此，我國(guó)伏季休漁制度擴(kuò)展和覆蓋到了渤海、黃海、東海和南海全部四個(gè)海區(qū)（不包括北緯12度以南海域）。

自1998年以來(lái)，根據(jù)資源變動(dòng)狀況和漁業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，休漁時(shí)間和休漁作業(yè)類型歷經(jīng)調(diào)整，最近一次的調(diào)整是在2013年。現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定為：

休漁海域 休漁時(shí)間 休漁作業(yè)類型渤海海域 6月1日12時(shí)至9月1日12時(shí) 除釣具外的所有作業(yè)類型北緯35度以北的黃海海域 6月1日12時(shí)至9月1日12時(shí) 除釣具外的所有作業(yè)類型北緯35度至26度30分的黃海和東海海域6月1日12時(shí)至9月16日12時(shí) 除釣具外的所有作業(yè)類型5月1日12時(shí)至7月1日12時(shí) 燈光圍（敷）網(wǎng)6月1日12時(shí)至8月1日12時(shí) 桁桿拖蝦、籠壺類和刺網(wǎng)北緯26度30分至“閩粵海域交界線”的東海海域5月16日12時(shí)至8月1日12時(shí) 除釣具外的所有作業(yè)類型5月1日12時(shí)至7月1日12時(shí) 燈光圍（敷）網(wǎng)6月1日12時(shí)至8月1日12時(shí) 桁桿拖蝦、籠壺類和刺網(wǎng)北緯12度至“閩粵海域交界線”的南海海域（含北部灣） 5月16日12時(shí)至8月1日12時(shí) 除單層刺網(wǎng)和釣具外的所有作業(yè)類型所有海域的定置作業(yè)，休漁時(shí)間不少于兩個(gè)半月，具體時(shí)間由沿海各省、自治區(qū)、直轄市漁業(yè)行政主管部門確定，報(bào)農(nóng)業(yè)部備案。

二、主要做法和經(jīng)驗(yàn)

從一定意義上講，伏季休漁制度是我國(guó)迄今為止所實(shí)施的一項(xiàng)覆蓋范圍最廣、影響層面最大、涉及漁船漁民最多、管理任務(wù)最為繁重的漁業(yè)資源保護(hù)管理措施。伏季休漁制度之所以能夠長(zhǎng)期得到較為順利和有效的實(shí)施，是與相關(guān)部門大量卓有成效的工作和廣大漁民群眾的擁護(hù)配合密不可分的。在長(zhǎng)期休漁管理實(shí)踐中，我們探索和采取了一些切實(shí)有效的做法，積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，是做好休漁管理工作的前提

伏季休漁制度涉及范圍廣、執(zhí)行難度大、社會(huì)關(guān)注高，尤其作為一項(xiàng)政府行為，各級(jí)政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門通力協(xié)作是必不可少的重要環(huán)節(jié)。國(guó)家重視伏季休漁工作，1999年溫家寶總理曾批示“要完善休漁制度，加強(qiáng)漁業(yè)管理和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，以保護(hù)近海漁業(yè)資源”；2006年回良玉副總理批示“休漁、禁漁和水生生物資源增殖放流是促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境的重要措施，確有一舉數(shù)得之效，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)相應(yīng)制度建設(shè)，完善有關(guān)政策措施”。農(nóng)業(yè)部方面也每年下發(fā)通知，精心安排部署當(dāng)年伏季休漁工作。地方各級(jí)政府和相關(guān)部門是執(zhí)行伏季休漁制度的“主力軍”。在整個(gè)漁業(yè)管理工作中，伏季休漁管理是少數(shù)已基本構(gòu)建起省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五位一體”管理工作機(jī)制的一項(xiàng)工作。沿海各級(jí)政府對(duì)休漁工作給予了高度重視和大力支持，每年以政府名義進(jìn)行專門部署，成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，漁業(yè)（漁政）、公安（邊防）、工商、交通、宣傳等有關(guān)部門共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組或工作組，逐級(jí)落實(shí)管理責(zé)任，層層明確職責(zé)任務(wù)，形成了“縱向到底、橫向到邊、齊抓共管”的休漁管理體系，為保證各項(xiàng)伏季休漁管理措施的及時(shí)到位提供了有力的組織保障。

（二）廣泛宣傳教育，漁民自覺遵守，是休漁制度順利實(shí)施的基礎(chǔ)

漁民群眾是伏季休漁制度執(zhí)行的主體力量，能否自覺遵守休漁管理各項(xiàng)規(guī)定，直接決定著休漁管理工作實(shí)效。從多次調(diào)研情況看，對(duì)國(guó)家為保護(hù)漁業(yè)資源、實(shí)施休漁制度的做法，絕大多數(shù)漁民群眾是真心擁護(hù)和支持配合的。但往往在一些規(guī)定調(diào)整的初期，部分漁民群眾由于對(duì)相關(guān)規(guī)定不熟悉不了解，出現(xiàn)抵觸情緒，發(fā)生違規(guī)行為。為此，積極開展宣傳教育工作，對(duì)伏季休漁制度的順利有效實(shí)施尤為重要。多年來(lái)，地方各級(jí)政府和相關(guān)部門尤其是漁業(yè)主管部門，在宣傳教育方面做了大量工作。每年休漁前和休漁過(guò)程中，沿海各地都充分利用電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，深入漁區(qū)、漁村、漁港，通過(guò)張貼標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅、豎倒計(jì)時(shí)牌、印發(fā)宣傳資料、發(fā)公開信以及舉辦晚會(huì)、知識(shí)問(wèn)答等漁民群眾較為容易和樂(lè)于接受的方式，開展多渠道、多形式的宣傳教育活動(dòng)，提高漁民群眾資源保護(hù)意識(shí)和遵守休漁有關(guān)規(guī)定的自覺性。通過(guò)30多年的堅(jiān)持和努力，從一定程度上講，伏季休漁制度已經(jīng)成為目前社會(huì)各界和漁民群眾認(rèn)知和認(rèn)同程度最高的漁業(yè)管理制度之一，基本做到了“家喻戶曉，深入人心”。

（三）嚴(yán)格執(zhí)法管理，海陸綜合管控，是休漁制度有效執(zhí)行的保證

伏季休漁制度實(shí)施以來(lái)，在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)漁業(yè)主管部門及相關(guān)部門始終把嚴(yán)格執(zhí)行休漁規(guī)定、切實(shí)維護(hù)休漁秩序作為休漁管理的中心任務(wù)來(lái)抓，努力按照“船進(jìn)港，網(wǎng)封存，證集中，人上岸”的工作要求，不斷加大休漁執(zhí)法管理力度：一是強(qiáng)化海上巡查。各級(jí)漁業(yè)主管部門及其所屬的漁政執(zhí)法隊(duì)伍，結(jié)合本地漁船、漁港和漁政執(zhí)法力量實(shí)際，因地制宜制定切實(shí)可行的工作方案，堅(jiān)持做到休漁期間海上定期定點(diǎn)巡邏檢查，對(duì)違反休漁管理規(guī)定的漁船依法依規(guī)進(jìn)行查處。相鄰海區(qū)、省（區(qū)、市）間也加強(qiáng)溝通、密切配合，積極組織開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。共同維護(hù)休漁秩序。二是加強(qiáng)陸上管控。漁業(yè)（漁政）、公安（邊防）、工商等執(zhí)法隊(duì)伍明確分工，通力合作，組織開展各種形式的聯(lián)合檢查，加大對(duì)漁港碼頭、漁船停泊點(diǎn)、出?？诘戎攸c(diǎn)區(qū)域的巡查力度，對(duì)漁獲物卸載、網(wǎng)具裝載、冷庫(kù)加冰、漁船油水補(bǔ)給等相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，并大力加強(qiáng)水產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)違反休漁規(guī)定的苗頭，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)采取管控措施。三是健全工作制度。在長(zhǎng)期休漁管理實(shí)踐中，各地積極摸索并形成了一整套較為有效和相對(duì)規(guī)范的休漁管理配套工作制度。如山東建立了船籍港?？恐贫?、轉(zhuǎn)港審批制度、海查陸處制度、船廠巡查制度、處罰標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制度、違規(guī)漁船黑名單制度；江蘇建立了海洋伏休首報(bào)制度、海上輪值巡邏制度；浙江建立了進(jìn)村駐戶、劃片包干、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、定期報(bào)告制度等。這些工作制度和管理措施，為維護(hù)伏季休漁秩序、確保伏季休漁制度有效執(zhí)行提供了堅(jiān)實(shí)保障。

（四）關(guān)心漁民冷暖，解決實(shí)際困難，是休漁制度長(zhǎng)期堅(jiān)持的關(guān)鍵

多年以來(lái)，各級(jí)漁業(yè)主管部門在強(qiáng)化各項(xiàng)管理措施的同時(shí)，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極向各級(jí)政府和相關(guān)部門真實(shí)反映休漁期間漁民生產(chǎn)生活情況，積極爭(zhēng)取各方面支持，并在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和安排下，妥善安置好休漁漁民生產(chǎn)生活，千方百計(jì)拓寬漁民生產(chǎn)生活出路。在具體措施上：一是充分利用休漁期間漁民集中返港上岸的有利時(shí)機(jī)，組織休漁漁民尤其是職務(wù)船員參加漁業(yè)安全生產(chǎn)知識(shí)和技能、普法教育、實(shí)用技術(shù)、無(wú)線電培訓(xùn)、北斗培訓(xùn)、涉外安全培訓(xùn)等各類培訓(xùn)班，開展?jié)O船上塢維修、漁網(wǎng)網(wǎng)具整改修補(bǔ)、助漁導(dǎo)航、防火、救生器材等設(shè)備更新或配備等工作，同時(shí)組織開展如“送法到漁村”、“海洋先鋒廣場(chǎng)”等文體活動(dòng)，加強(qiáng)與休漁漁民的溝通聯(lián)系，提高休漁漁民專業(yè)技能，穩(wěn)定休漁漁民情緒。二是認(rèn)真做好“防火、防臺(tái)、防盜”工作。尤其針對(duì)近年來(lái)臺(tái)風(fēng)頻繁和破壞力越來(lái)越強(qiáng)的特點(diǎn)，把“防火”工作作為休漁期間安全管理的重點(diǎn)，及時(shí)制定相關(guān)應(yīng)急處置預(yù)案。嚴(yán)禁休漁漁船存放易燃易爆物品、在船上生火做飯和明火補(bǔ)修，同時(shí)要求休漁漁船都按規(guī)定配置消防設(shè)備，每個(gè)漁港及休漁漁船停泊水域都及早清理好港池和航道，安排好泊位，組織好消防搶險(xiǎn)隊(duì)伍，努力消除各類安全隱患。三是積極爭(zhēng)取補(bǔ)助政策。隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)休漁期間漁民生產(chǎn)生活給予適當(dāng)補(bǔ)助，日益得到各方面的理解和認(rèn)同。一些經(jīng)濟(jì)條件較好的地方紛紛出臺(tái)休漁漁民補(bǔ)助政策，如廣東省近期出臺(tái)《廣東省休（禁）漁補(bǔ)助實(shí)施方案》，決定對(duì)休漁漁民給予每人每年1500元補(bǔ)助，并采用信息化手段組織休漁漁民補(bǔ)助申報(bào)和發(fā)放工作，及時(shí)將休漁補(bǔ)助發(fā)放到漁民手中。海南省、福建省廈門市等也及時(shí)下?lián)芤欢ㄑa(bǔ)助資金，解決困難休漁漁民的生產(chǎn)生活問(wèn)題。

三、休漁效果評(píng)價(jià)

根據(jù)對(duì)相關(guān)資源環(huán)境監(jiān)測(cè)和社會(huì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行的綜合分析，伏季休漁制度實(shí)施以來(lái)，其取得的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益總體上是顯著的，但其面臨的局限性也依然存在。

（一）生態(tài)效益方面，一定程度遏制了海洋漁業(yè)資源衰退和海洋生態(tài)環(huán)境惡化的勢(shì)頭

我國(guó)上世紀(jì)80年代末、90年代初以來(lái)，我國(guó)面臨著海洋漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退和海洋生態(tài)環(huán)境日益惡化的嚴(yán)峻局面，這也是國(guó)家決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施伏季休漁制度的主要背景和初衷。伏季休漁制度在時(shí)間選定上，主要集中在每年的春夏季，即主要海洋生物種類的繁殖期和幼體生長(zhǎng)期。實(shí)施伏季休漁制度，可以相對(duì)有效地保護(hù)海洋生物的產(chǎn)卵群體和幼生群體，增加補(bǔ)充群體數(shù)量，使主要海洋漁業(yè)資源品種得到普遍養(yǎng)護(hù)，并有利于資源群落結(jié)構(gòu)的改善。根據(jù)黃渤海區(qū)資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)施休漁后，中國(guó)對(duì)蝦重現(xiàn)渤海灣，鲅魚、海蜇、梭子蟹、毛蝦等出現(xiàn)恢復(fù)跡象，個(gè)別種類產(chǎn)量明顯增加。歷年?yáng)|海區(qū)拖網(wǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，1990年～1994年間，9月份帶魚資源密度指數(shù)較6月份的增長(zhǎng)倍數(shù)為2.64倍，而1995年～2001年和2009年～2013年間，其增加倍數(shù)分別達(dá)到4.34倍和6.9倍。根據(jù)理論模型研究分析結(jié)果，在現(xiàn)有捕撈力量和強(qiáng)度不變的情況下，東海區(qū)實(shí)施3個(gè)月休漁，能夠使東海帶魚年平均資源量增加89%，年產(chǎn)量增加29%，漁獲平均體重增加42%，使小黃魚資源增重率達(dá)到1.71倍。同時(shí)，由于減少了拖網(wǎng)等休漁漁具對(duì)海洋生物棲息環(huán)境的破壞，也有益于保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境。

（二）經(jīng)濟(jì)效益方面，一定程度提高了漁業(yè)生產(chǎn)效率和漁業(yè)生產(chǎn)效益

通過(guò)長(zhǎng)期不懈實(shí)施休漁，為海洋生物資源的休養(yǎng)生息提供出一定時(shí)間和空間，對(duì)維持我國(guó)海洋捕撈生產(chǎn)發(fā)揮了積極作用。1998年以來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)海洋捕撈產(chǎn)量始終穩(wěn)定在1300萬(wàn)噸左右的水平上，部分漁業(yè)資源種類產(chǎn)量還有所提高。如2005年～2013年間，東海區(qū)主要捕撈對(duì)象帶魚、小黃魚、鯧魚的年平均漁獲量為72.8萬(wàn)噸、13.0萬(wàn)噸和21.2萬(wàn)噸，分別較1995年增長(zhǎng)了46.5%，420.0%和278.6%。尤其在當(dāng)前我國(guó)海洋捕撈力量接近飽和以及海洋捕撈產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定的情況下，由于每年使10萬(wàn)多艘休漁漁船縮短了2個(gè)～3個(gè)月的作業(yè)時(shí)間，變相提高了漁業(yè)生產(chǎn)效率。根據(jù)歷年漁業(yè)統(tǒng)計(jì)資料分析，1995年～2014年20年間，我國(guó)海洋捕撈漁船平均單位功率漁獲量較1985年～1994年間提高了接近20%。經(jīng)濟(jì)效益方面，作業(yè)時(shí)間的縮短，減少了柴油等漁需物資消耗，降低了捕撈生產(chǎn)成本，提高了捕撈生產(chǎn)效益。以休漁期間船用柴油消耗成本為例，根據(jù)測(cè)算，1對(duì)300～450馬力拖網(wǎng)漁船，每年實(shí)施3個(gè)月休漁，可節(jié)省燃油費(fèi)用70萬(wàn)元左右，網(wǎng)具、冰水、人工費(fèi)用等開支也同樣大幅度減少。僅東海區(qū)通過(guò)實(shí)施休漁，每年就減少柴油消耗50萬(wàn)噸～70萬(wàn)噸，節(jié)約生產(chǎn)成本約30億元～50億元，既促進(jìn)了漁民節(jié)支增收，也促進(jìn)了國(guó)家節(jié)能減排工作的開展。

（三）社會(huì)效益方面，進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)各界的海洋資源環(huán)境保護(hù)意識(shí)和國(guó)際社會(huì)影響力。伏季休漁制度是我國(guó)實(shí)施時(shí)間較早、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的一項(xiàng)海洋資源環(huán)境保護(hù)管理措施，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期扎實(shí)廣泛的宣傳教育工作，已經(jīng)為社會(huì)各界所熟知，加深了大家對(duì)漁業(yè)資源保護(hù)工作的了解和認(rèn)識(shí)，尤其加速了漁民群眾和基層漁業(yè)管理人員以往“重生產(chǎn)、輕管理”、“重經(jīng)濟(jì)效益、輕生態(tài)效益”、“重眼前利益、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益”的傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變。漁民群眾從由實(shí)施休漁之初被動(dòng)的“要我休漁”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的“我要休漁”，很多漁民群眾紛紛主動(dòng)提出延長(zhǎng)休漁時(shí)間、擴(kuò)大休漁作業(yè)類型以及加強(qiáng)完善伏季休漁管理措施的意見建議。絕大多數(shù)漁民都自覺遵守伏季休漁規(guī)定，支持漁政部門開展休漁執(zhí)法檢查，主動(dòng)舉報(bào)違規(guī)作業(yè)漁船，共同維護(hù)休漁秩序。各地還及時(shí)把實(shí)施伏季休漁與休漁期間開展增殖放流等資源養(yǎng)護(hù)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極引導(dǎo)漁民群眾和社會(huì)各界廣泛參與，為伏季休漁工作營(yíng)造了更加良好的社會(huì)氛圍。同時(shí)，伏季休漁制度作為我國(guó)特有的一項(xiàng)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理措施，休漁范圍之廣、休漁漁民漁船數(shù)量之多，在全世界都是首屈一指的，不僅對(duì)養(yǎng)護(hù)我國(guó)周邊海域的生物資源發(fā)揮了重要作用，也充分表明了我國(guó)政府保護(hù)資源環(huán)境的決心和努力。這項(xiàng)制度在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生了良好反響，得到了積極肯定和高度評(píng)價(jià)，樹立了中國(guó)是負(fù)責(zé)任大國(guó)的良好形象，促進(jìn)和密切了我國(guó)與相關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家，在海洋生物資源利用保護(hù)領(lǐng)域的合作關(guān)系。

（四）休漁管理的局限性客觀存在，休漁效果僅體現(xiàn)在當(dāng)年短期效應(yīng)

東海區(qū)漁業(yè)資源監(jiān)測(cè)表明，每年休漁結(jié)束開捕時(shí)，漁業(yè)資源密度均達(dá)到當(dāng)年最高水平，但往往經(jīng)過(guò)2個(gè)～3個(gè)作業(yè)漁期，休漁功效短時(shí)間內(nèi)就被強(qiáng)大的捕撈強(qiáng)度所“淹沒(méi)”，利用對(duì)象主要為當(dāng)年生補(bǔ)充群體，剩余群體數(shù)量未見增加，休漁效果往往體現(xiàn)為當(dāng)年見效、當(dāng)年利用的短期行為。以東海帶魚為例，1995年正式實(shí)施休漁以來(lái)，帶魚達(dá)到性成熟時(shí)的最小平均體長(zhǎng)仍呈下降趨勢(shì)，幼魚比例仍逐漸上升，帶魚性成熟提前傾向依然明顯，表明帶魚群體結(jié)構(gòu)并未因?yàn)閷?shí)施休漁而出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性好轉(zhuǎn)。由此說(shuō)明，盡管實(shí)施休漁產(chǎn)生的效果是積極的、顯著的，但任何一項(xiàng)制度都有其自身局限性，指望通過(guò)單一制度的實(shí)施，就能遏制漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退的趨勢(shì)甚至實(shí)現(xiàn)資源恢復(fù)、從根本上解決我國(guó)海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題，是不現(xiàn)實(shí)的。

四、意見和建議

近段時(shí)間以來(lái)，各方面針對(duì)伏季休漁制度有關(guān)問(wèn)題的討論比較多。這是個(gè)好事情，從一個(gè)側(cè)面也表明了，社會(huì)各界海洋資源環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)以及對(duì)實(shí)施伏季休漁制度重要性和關(guān)注度的提高。從堅(jiān)持和完善伏季休漁制度角度出發(fā)，提出如下幾個(gè)觀點(diǎn)和建議：

（一）伏季休漁制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫介L(zhǎng)期堅(jiān)持

伏季休漁制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)期實(shí)施的制度，隨著時(shí)間推移和形勢(shì)變化，出現(xiàn)一些新的難點(diǎn)和問(wèn)題是正常的。伏季休漁制度之所以能夠堅(jiān)持到今天并取得明顯成效，是幾代漁業(yè)人長(zhǎng)期努力的結(jié)果，來(lái)之不易，值得珍惜。尤其是伏季休漁制度在最初制度設(shè)計(jì)、歷次政策調(diào)整以及具體組織實(shí)施等過(guò)程中，始終基于以下三個(gè)主要條件：一是立足于我國(guó)海洋捕撈漁船多、漁民多、資源承載重且短時(shí)間內(nèi)難以緩解的基本國(guó)情；二是海洋漁業(yè)管理和海上執(zhí)法力量相對(duì)不足和薄弱的工作實(shí)際；三是我國(guó)海洋捕撈漁民的現(xiàn)實(shí)承受能力。這三個(gè)基本條件，到目前也尚未得到根本性改變，實(shí)施伏季休漁的基本前提依然存在。同時(shí)近年來(lái)，我國(guó)水生生物資源養(yǎng)護(hù)事業(yè)的確得到蓬勃發(fā)展，采取的各項(xiàng)資源養(yǎng)護(hù)措施均取得了明顯效果。但無(wú)論從資源養(yǎng)護(hù)管理力度、資源養(yǎng)護(hù)效果方面，還是從感召力和影響力方面，還沒(méi)有任何一項(xiàng)養(yǎng)護(hù)管理措施能夠起到超越或替代伏季休漁的作用。在當(dāng)前情況下，伏季休漁制度還是應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，并繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）伏季休漁規(guī)定應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定

伏季休漁制度設(shè)計(jì)的初衷，主要是保護(hù)東海帶魚。根據(jù)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理工作需要，其內(nèi)涵和外延得到不斷擴(kuò)大，人們對(duì)其寄予了太多的期望，賦予了越來(lái)越多的管理工作任務(wù)，并和很多其他管理措施掛鉤，逐步成為了一項(xiàng)綜合性的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理措施，并在很大程度上成為了整個(gè)漁業(yè)管理工作的“縮影”和“重心”。尤其經(jīng)過(guò)2009年、2011年和2013年三次集中調(diào)整，除單層刺網(wǎng)和釣具外，其他作業(yè)類型都不同程度納入了休漁范圍。現(xiàn)階段，保持伏季休漁各項(xiàng)規(guī)定在一段時(shí)間內(nèi)的相對(duì)穩(wěn)定，是完全必要的，并建議把加速提升漁業(yè)管理能力和海上執(zhí)法力量、規(guī)范完善相關(guān)配套管理措施以及維護(hù)好伏季休漁秩序作為當(dāng)前的主要任務(wù)，以確保休漁制度順利實(shí)施，進(jìn)一步突出休漁效果。

（三）從更寬的角度看待伏季休漁制度

在世界范圍內(nèi)，漁業(yè)資源保護(hù)管理主要存在著投入控制和產(chǎn)出控制兩種方式。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，現(xiàn)階段我們采取的大多是投入控制的辦法，如伏季休漁、“雙控”制度等等，而在產(chǎn)出控制（如限額捕撈、漁獲物監(jiān)管等）方面的管理措施并不多。即使在投入控制層面，伏季休漁也僅僅是漁業(yè)資源保護(hù)管理措施中的一種，事實(shí)上漁船漁港監(jiān)管、漁具管理等發(fā)揮的作用同樣重要，決不能有因?yàn)閷?shí)施了休漁制度而其他管理措施可以懈怠的思想。尤其在漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退的形勢(shì)下，積極開展增殖放流、底播增殖、海洋牧場(chǎng)建設(shè)等工作，努力恢復(fù)漁業(yè)資源，也是一項(xiàng)重要而艱巨的工作任務(wù)。真誠(chéng)希望，在繼續(xù)健全完善伏季休漁配套管理措施、鞏固伏季休漁既有成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)限額捕撈制度研究、強(qiáng)化漁船漁具管理、加快各類水生生物保護(hù)區(qū)建設(shè)、積極推動(dòng)漁業(yè)增殖事業(yè)發(fā)展等工作，多措并舉，使我國(guó)海洋漁業(yè)資源保護(hù)管理工作能夠再上新水平、邁上新臺(tái)階、開創(chuàng)新局面。

作者單位：1.中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院珠江水產(chǎn)研究所 2.唐山海都漁業(yè)集團(tuán)