楊華

【摘要】文章以廣西等地發(fā)生的扶貧亂象為基礎(chǔ)，分析了現(xiàn)階段我國(guó)扶貧資金使用過程中存在的問題及原因。本文提出在扶貧過程中應(yīng)規(guī)范認(rèn)定、加強(qiáng)監(jiān)督、健全評(píng)價(jià)體系。

【關(guān)鍵詞】扶貧資金 監(jiān)督 評(píng)價(jià)

一、引言

習(xí)近平主席在2015年11月的扶貧開發(fā)工作會(huì)議上明確提出在扶貧過程中各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)要做到責(zé)任清晰、任務(wù)到人，要兼顧“扶持誰”和“誰來扶”的問題。我國(guó)自1986年進(jìn)行大規(guī)模農(nóng)村扶貧工作以來取得了顯著成就，但由扶貧工作者引發(fā)的扶貧亂象無處不在：2015年8月，廣西馬山因違規(guī)認(rèn)定3000多名扶貧對(duì)象被查；無獨(dú)有偶，同年8月，山東濟(jì)寧扶貧開發(fā)科長(zhǎng)夏洪華利用職務(wù)便利于2007-2014年7年間受賄22次，貪污金額累計(jì)64萬余元。與此同時(shí)，造成扶貧亂象的根源是什么？如何改進(jìn)扶貧資金的監(jiān)管機(jī)制？等一系列問題也逐漸浮出水面，亟待解決。

二、我國(guó)扶貧資金使用現(xiàn)狀及原因分析

（一）扶貧資金使用現(xiàn)狀

違規(guī)認(rèn)定現(xiàn)象突出，扶貧變“扶富”。扶貧對(duì)象能否準(zhǔn)確識(shí)別一直是中國(guó)農(nóng)村扶貧政策和實(shí)踐關(guān)心的重大問題，近年來，不斷增加的扶貧投入對(duì)一些不法官員的引誘力增強(qiáng)，唐睿（2009）在對(duì)甘肅調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧過程中在給養(yǎng)殖戶分羊時(shí)一些和干部沾親帶故的農(nóng)戶會(huì)多分到羊，而真正急需救濟(jì)的貧困戶卻因?yàn)闆]有特殊關(guān)系不能得到應(yīng)有的救助；王春光（2014）發(fā)現(xiàn)有的干部因怕得罪人而采用“均沾化”方式共享扶貧資源。這樣一來，扶貧資金很難按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)到達(dá)貧困人口手中，貧困縣里蓋上了豪華辦公樓的新聞從不少見，扶貧成功變成扶富。

投放程序繁瑣，貪污腐敗嚴(yán)重。徐漢澤（2015）發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村扶貧資金需要經(jīng)過省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)分配最終才能到達(dá)貧困戶手中，程序繁瑣，并且耗時(shí)長(zhǎng)；而且中國(guó)農(nóng)村村干部存在兩種角色博弈，他們既要代表政府與農(nóng)民討價(jià)還價(jià)以建立自己的權(quán)益空間，又要代表農(nóng)民與政府協(xié)商以獲更多的扶貧資源。扶貧資金繁瑣的投放程序和村干部的角色博弈共同作用導(dǎo)致扶貧資金使用過程中貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，這種現(xiàn)象不僅存在于山東濟(jì)寧，在云南、海南等地也有扶貧亂象發(fā)生，涉案金額分別為76萬、1.97億。

多頭管理致使責(zé)、權(quán)、利脫節(jié)。我國(guó)農(nóng)村扶貧資金管理體制從中央到地方縱向?qū)蛹?jí)過多、橫向機(jī)構(gòu)龐大，本意是為了加強(qiáng)扶貧資金的監(jiān)督和管理，實(shí)際上卻由于多頭管理導(dǎo)致沒有一個(gè)部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。趙曦（2009）發(fā)現(xiàn)我國(guó)扶貧工作地區(qū)分割差異大、機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、政出多門、相互制約，扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限過分集中、扶貧資金監(jiān)管權(quán)責(zé)過于分散，導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)重脫節(jié)。

（二）扶貧資金管理現(xiàn)狀的原因分析

模糊不清的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。一方面，財(cái)政部分配扶貧資金的扶貧對(duì)象認(rèn)定過程中主要有三種方式：按項(xiàng)目、 “基數(shù)+增量”、因素。這樣的方式容易產(chǎn)生很多問題，若按項(xiàng)目分，規(guī)模大的項(xiàng)目容易分到更多的扶貧資金，但往往符合貧困人口真正需求的是規(guī)模較小的項(xiàng)目；若按因素，容易導(dǎo)致地方政府的一些過激行為挑戰(zhàn)扶貧資金分配的公平性。另一方面，一些官員在貧困戶識(shí)別過程中已經(jīng)忽略掉真正的標(biāo)準(zhǔn)，繼而在自己心里形成了一套在自己管轄范圍內(nèi)施用的方法?？梢?，準(zhǔn)確的識(shí)別扶貧對(duì)象是實(shí)現(xiàn)扶貧效益最大化的基礎(chǔ)。

缺位的程序性監(jiān)管機(jī)制。扶貧對(duì)象在經(jīng)過貧困機(jī)構(gòu)審定、扶貧辦認(rèn)可后，錢通過財(cái)政撥給專門扶貧機(jī)構(gòu)，再一級(jí)一級(jí)往下?lián)?，最終到村、到戶，但是雖有程序性撥付運(yùn)作機(jī)制，卻沒有程序性的監(jiān)督管理機(jī)制，各級(jí)監(jiān)管脫節(jié)。葉青（2013）認(rèn)為我國(guó)扶貧資金去向不透明、不公開，使一些單位和個(gè)人有了“下手”的機(jī)會(huì)。試想，如果真正做到扶貧信息的社會(huì)公開，接受有效的社會(huì)監(jiān)督，群眾能隨時(shí)詳細(xì)了解扶貧資金的撥付到位情況，那么扶貧管理機(jī)構(gòu)和一些不法人員還敢擠占盤剝嗎？

不夠完善的評(píng)價(jià)考核機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)存的扶貧機(jī)構(gòu)有一套自己的考核體系，但作為財(cái)政的考核體系并不清晰，評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容、指標(biāo)也不明確，扶貧資金評(píng)價(jià)機(jī)制尚待健全。根據(jù)寇永紅（2014）的研究，我國(guó)目前實(shí)施的扶貧資金審計(jì)是以事后結(jié)果評(píng)價(jià)為主，很少有對(duì)事前、事中的績(jī)效監(jiān)管，而事后結(jié)果評(píng)價(jià)又以經(jīng)濟(jì)效益為主，社會(huì)效益次之，造成績(jī)效考評(píng)機(jī)制的嚴(yán)重缺乏。

扶貧工作是一個(gè)從立項(xiàng)與撥付到監(jiān)督與評(píng)價(jià)的系統(tǒng)流程，只有嚴(yán)把扶貧過程的每個(gè)環(huán)節(jié)才能使扶貧效率最大化。

三、對(duì)策及建議

（1）規(guī)范識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，提高政策認(rèn)識(shí)。要使扶貧工作順利進(jìn)行要規(guī)范扶貧對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，解決好“扶持誰”和“誰來扶”的問題，確保扶貧范圍全面、扶貧資金真正為民所用。同時(shí)要提高人們對(duì)扶貧政策的正確認(rèn)識(shí)，要讓社會(huì)公眾產(chǎn)生一種共識(shí)：扶貧開發(fā)工作直接關(guān)系到貧困人口的脫貧致富和貧困地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)共同富裕、構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要措施，以引起大家對(duì)扶貧工作的高度重視。

（2）完善管理體制，加大監(jiān)督力度。市、縣兩級(jí)應(yīng)分別成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)或者明確一個(gè)牽頭責(zé)任部門對(duì)扶貧統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一的體制機(jī)制，整合資源資金，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況等進(jìn)行全面監(jiān)督，客觀真實(shí)反映實(shí)施中的亮點(diǎn)特色、存在的困難和問題，針對(duì)性地制定完善措施。

（3）健全評(píng)價(jià)體系，助推扶貧工作后續(xù)發(fā)展。財(cái)政扶貧資金使用管理應(yīng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度，將扶貧目標(biāo)完成情況作為對(duì)同級(jí)相關(guān)部門和下級(jí)人民政府考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。在統(tǒng)籌安排扶貧資金時(shí)，應(yīng)該變一次性扶貧為跟進(jìn)式扶貧，充分考慮產(chǎn)業(yè)培育項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展，讓扶貧項(xiàng)目真正成為老百姓增收致富的支柱產(chǎn)業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

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