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[摘要]:分析了村規(guī)民約在村級(jí)管理存在的問(wèn)題,提出了要制定村規(guī)民約要堅(jiān)持“全民公決”的原則,完善村規(guī)民約的制定程序,完善村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu),加強(qiáng)村規(guī)民約內(nèi)容的科學(xué)性和規(guī)范性等加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)的主要措施。
[關(guān)鍵詞]:村規(guī)民約 建設(shè) 問(wèn)題 對(duì)策
0引言
村規(guī)民約,是村委會(huì)為了按照“村民委員會(huì)組織法”和有關(guān)法律、法規(guī)和政策的精神,落實(shí)農(nóng)村村民自我管理,自我教育,自我服務(wù)的要求,由村民根據(jù)村民會(huì)議,對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合村全面的規(guī)定以及財(cái)務(wù)管理的發(fā)展的要示設(shè)計(jì)的村級(jí)規(guī)范條例。近年來(lái),村民自治這項(xiàng)制度在我國(guó)得到了推廣和發(fā)展。其中,村規(guī)民約建設(shè)無(wú)疑起到促進(jìn)和保障了巨大的作用。但不可否認(rèn)的是,在村民自治的發(fā)展過(guò)程中,村規(guī)民約建設(shè)本身也存在諸多問(wèn)題,需要及時(shí)解決和提高。
1村規(guī)民約在村級(jí)管理存在問(wèn)題
1.1村規(guī)民約存在部分不規(guī)范環(huán)節(jié)
當(dāng)前,大多數(shù)村規(guī)民約主要存在以下三個(gè)方面的不規(guī)范環(huán)節(jié):一是村規(guī)民約內(nèi)容不適當(dāng)或不合理。有的村規(guī)民約部分條例與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸。為了使村規(guī)民約符合自身的利益與意志,許多規(guī)定都超出了國(guó)家法律的限度。有的過(guò)份強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能,致使村民的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等。表現(xiàn)為把村民委員會(huì)當(dāng)作是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府機(jī)構(gòu)的延伸,沒有體現(xiàn)出自治的特色。如規(guī)定村民還須完成鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府下達(dá)的種植油菜、煙苗等作物種植計(jì)劃,侵犯村民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。
1.2村民整體素質(zhì)的相對(duì)落后
人的素質(zhì)是一個(gè)綜合性的概念,包括了人的政治素質(zhì)、思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、能力素質(zhì)和心理素質(zhì)。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和行為特征出發(fā),村民素質(zhì)概括為文化素質(zhì)、科技素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)管理素質(zhì)、思想道德素質(zhì)和身體素質(zhì)等。村民文化素質(zhì)是村民自身全面素質(zhì)中最基礎(chǔ)的素質(zhì)。應(yīng)該看到,我國(guó)原來(lái)是一個(gè)半殖民地半封建社會(huì),經(jīng)濟(jì)落后,生產(chǎn)力水平很低,文化科學(xué)落后,國(guó)民總體素質(zhì)不高。除了村民文化素質(zhì)的相對(duì)落后導(dǎo)致村規(guī)民約在村級(jí)管理中功能發(fā)揮遇到難題外,村民政治素養(yǎng)的偏低和村內(nèi)精英人才的流失也制約著村規(guī)民約在村級(jí)管理中功能發(fā)揮。
1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)不當(dāng)
村規(guī)民約不是法律,作為村民自治的表現(xiàn)形式,它從制定一開始,就應(yīng)與全體村民的切身利益息息相關(guān),制定村規(guī)民約應(yīng)有全體村民共同參與。實(shí)踐中,有的地方的鄉(xiāng)農(nóng)村地區(qū)民主政治不發(fā)達(dá)。隨著農(nóng)村地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展,村民委員會(huì)取代了原有的人民公社制度。農(nóng)村地區(qū)發(fā)生著巨大的變化,人們的生活狀態(tài)逐步呈現(xiàn)出都市的轉(zhuǎn)變。但是由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡,導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的民主建設(shè)的開展困難。改革開放以來(lái),中央政府對(duì)村級(jí)的控制開始弱化,此時(shí)需要向農(nóng)村地區(qū)輸入新的政治制度規(guī)則,即通過(guò)村民自治讓農(nóng)村地區(qū)的人們自己管理村內(nèi)事務(wù),有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。但是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,沒有很好的培育村民的民主意識(shí)。鎮(zhèn)政府“越俎代庖”,制定“統(tǒng)一”的“村規(guī)民約”,頒發(fā)到所轄各村貫徹執(zhí)行。這嚴(yán)重違反了我國(guó)有關(guān)法律的規(guī)定和村民自治的本質(zhì)精神,從而導(dǎo)致整個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))甚至整個(gè)縣(市)村規(guī)民約雷同的現(xiàn)象。將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對(duì)支村兩委工作上的指導(dǎo)關(guān)系理解為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為支村兩委包攬一切。
2加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)的主要措施
2.1制定村規(guī)民約要堅(jiān)持“全民公決”的原則
非經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決通過(guò),該村規(guī)民約無(wú)效。村規(guī)民約的內(nèi)容和形式要有村委會(huì)召集全體村民反復(fù)討論,協(xié)商決定。由村民代表會(huì)議制定村規(guī)民約的,該村民代表必須是村民選舉產(chǎn)生的,而不能由村委會(huì)隨意指定。同時(shí),為了保證村規(guī)民約的質(zhì)量,應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)村民和村干部的思想教育、政策教育、法制教育和文化科普教育,提高他們的政策法規(guī)水平和文化知識(shí)水平,使其懂法、知法、守法,能正確區(qū)分合法與非法的界限,這是保證村規(guī)民約內(nèi)容科學(xué)性的先決條件。必要的時(shí)候,可以成立一個(gè)村規(guī)民約的起草班子,由本村中具有較高的法律、政策、文化知識(shí)水平的村民組成,先拿出草案,再提交村民會(huì)議討論通過(guò),從而制定出內(nèi)容完善豐富、獎(jiǎng)懲條款明確、便于操作執(zhí)行的村規(guī)民約。
2.2完善村規(guī)民約的制定程序
如果說(shuō)村規(guī)民約的內(nèi)容屬于實(shí)體規(guī)范的話,那么,村規(guī)民約的制定程序則屬于程序規(guī)范。實(shí)體和程序是形式和內(nèi)容的關(guān)系,二者密不可分,沒有形式,也就無(wú)所謂內(nèi)容。沒有程序規(guī)范,實(shí)體規(guī)范不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。所以,程序規(guī)范是實(shí)體規(guī)范實(shí)現(xiàn)的基本?,F(xiàn)實(shí)生活中,大量的村規(guī)民約內(nèi)容違法、不當(dāng),實(shí)施效果不理想,在很大程度上就是因?yàn)檫@些村規(guī)民約的制定程序有問(wèn)題:有的是村干部閉門造車,暗箱操作;有的是宗族勢(shì)力把持制定;有的是上級(jí)部門強(qiáng)制制定,等等。由于沒有走民主程序,也就不可能反映民意,那么,村規(guī)民約的內(nèi)容違法、不適當(dāng)也就在所難免。所以,要完善村規(guī)民約,就必須從制定程序上把好關(guān)。
2.3完善村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)
村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)———村民委員會(huì)。村民委員會(huì)是由全體村民選舉產(chǎn)生的主持村務(wù)工作的常設(shè)機(jī)構(gòu),由村民委員會(huì)作為村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)最為合適。實(shí)踐中,村規(guī)民約的執(zhí)行也差不多是由村民委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)的,村民委員會(huì)因此積累了不少經(jīng)驗(yàn)。作為村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即村內(nèi)的執(zhí)“法”機(jī)構(gòu),村民委員會(huì)的成員應(yīng)有明確的執(zhí)“法”權(quán)限分工,應(yīng)該各司其職,恪盡職守,依“法”辦事,自覺接受群眾監(jiān)督。村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)構(gòu)———村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議由村民按戶數(shù)或人口比例,推舉村內(nèi)德高望重、有知識(shí)有才干、辦事公道的村民為代表而組成。在村內(nèi)居于少數(shù)姓氏的村民應(yīng)該有適當(dāng)代表名額。村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)的日常工作和村規(guī)民約的執(zhí)行情況,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正或提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。村民會(huì)議是村規(guī)民約的制定主體,也是當(dāng)然的監(jiān)督主體,村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議都必須對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,村民會(huì)議有權(quán)對(duì)執(zhí)“法”機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)判,對(duì)不稱職的村干部和村民代表有權(quán)撤換。
2.4加強(qiáng)村規(guī)民約內(nèi)容的科學(xué)性和規(guī)范性
首先,村規(guī)民約的內(nèi)容不得與國(guó)家立法相抵觸。村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與國(guó)家的憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定及其立法精神相一致,并不得有封建宗法、偽科學(xué)等不良內(nèi)容,這是村規(guī)民約合法有效的前提條件。村規(guī)民約還必須正確處理各類關(guān)系,不能把個(gè)人利益、本村利益建立在損害他人利益、鄰村利益、國(guó)家利益的基礎(chǔ)之上,否則,它將被認(rèn)定為無(wú)效。其次,村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)本村特色。具有針對(duì)性和適應(yīng)性。由于村規(guī)民約是以“村”為地緣基礎(chǔ)而形成的規(guī)范,它只調(diào)整特定的社區(qū)范圍即村內(nèi)的社會(huì)關(guān)系,只對(duì)本轄區(qū)的村民有效,因此,制定村規(guī)民約,應(yīng)該緊密結(jié)合本村的實(shí)際情況,充分考慮本地的風(fēng)土人情、人員素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件、交通、地理、資源等自然條件,做到有的放矢,用符合地方傳統(tǒng)的簡(jiǎn)便而又易于操作的行為模式去引導(dǎo)人們做什么和怎么做。這樣,村規(guī)民約的內(nèi)容才有針對(duì)性,才易于被村民接受。再次,制定村規(guī)民約應(yīng)貫徹教育為主、懲罰為輔的原則,避免將村規(guī)民約制定為“罰約”。
3結(jié)語(yǔ)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)開展工作,為村規(guī)民約的實(shí)施提供良好的外部環(huán)境。在村民自治發(fā)展和村規(guī)民約建設(shè)方面,基層政府應(yīng)發(fā)揮以啟動(dòng)、動(dòng)員、引導(dǎo)、規(guī)范等作用通過(guò)一些強(qiáng)制規(guī)范手段,使我國(guó)的村民自治活動(dòng)、村規(guī)民約的制定和實(shí)施真正納入法制軌道。
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