李軍

[摘要]：扶貧貼息貸款是國家扶貧開發(fā)的重要手段。近30多年來，扶貧貼息貸款在扶貧開發(fā)方面產(chǎn)生的“造血功能”和杠桿效應(yīng)，使中國數(shù)以億計(jì)的貧困人口走上了脫貧致富的道路，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。扶貧貼息貸款工作在多年運(yùn)行中積累了許多成功經(jīng)驗(yàn)，也形成了相對規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。對扶貧貼息貸款運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了初步分析，并提出了完善扶貧貼息貸款工作機(jī)制和提高工作效率的幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]：扶貧 貸款 機(jī)制 效率

扶貧貼息貸款作為國家的一項(xiàng)重要扶貧政策，實(shí)施幾十年來，取得了舉世矚目的成績。在實(shí)際運(yùn)行過程中，扶貧貼息貸款政策的機(jī)制和效率還存在優(yōu)化的空間。國務(wù)院2008年下放了相關(guān)文件，通過引入競爭機(jī)制、下放管理權(quán)限、實(shí)行市場運(yùn)作，完善風(fēng)險(xiǎn)防控和激勵(lì)約束措施，使監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步健全，工作效率穩(wěn)步提高。

一、扶貧貼息貸款各參與主體的運(yùn)行機(jī)制及效率

（一）貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制及效率分析

扶貧貼息貸款政策規(guī)定，直接補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施單位或者貧困戶，既考慮了讓貧困人口直接受益，又兼顧了開展競爭提升服務(wù)水平，看起來十分完美，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)卻普遍缺乏積極性。究其原因，一是貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營。扶貧貼息貸款規(guī)模較小、風(fēng)險(xiǎn)較高，從利潤最大化和防控風(fēng)險(xiǎn)方面考慮，貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)在普遍比較謹(jǐn)慎，不愿對其發(fā)放扶貧貼息貸款。二是現(xiàn)有政策對貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)缺乏吸引力?，F(xiàn)有政策規(guī)定，貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)在自籌資金、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的條件下，直接將貼息補(bǔ)助給項(xiàng)目實(shí)施單位或者貧困戶，且貼息比例無實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠，難以有效防范其中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）扶貧主管部門運(yùn)行機(jī)制及效率分析

按照政策規(guī)定，扶貧主管部門理應(yīng)積極、主動(dòng)貫徹實(shí)施國家扶貧貼息貸款政策，但在實(shí)際工作中，扶貧主管部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級部門和具體負(fù)責(zé)扶貧工作的干部，對扶貧貼息貸款工作缺乏應(yīng)有的積極性。究其原因，一是基層扶貧部門編制人員緊缺。扶貧貼息貸款工作政策性強(qiáng)、責(zé)任重大、點(diǎn)多面廣，給人員緊張、工作繁忙的基層扶貧部門增加了相當(dāng)大的工作壓力，吃力不討好，基層扶貧部門和干部自然缺乏工作熱情。二是扶貧貼息貸款缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制。各項(xiàng)扶貧資金一律通過轉(zhuǎn)賬管理，同時(shí)嚴(yán)格限制貼息資金的使用范圍，不得用于其他支出。因?yàn)闆]有任何獎(jiǎng)勵(lì)措施，扶貧部門和干部對扶貧貼息貸款規(guī)模的大小、工作的好壞并不關(guān)心導(dǎo)致這一消極心理，成為工作常態(tài)。

（三）借款主體運(yùn)行機(jī)制及效率分析

按照國家扶貧貼息貸款政策的規(guī)定，扶貧貼息貸款的借款主體是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)戶、貧困戶及特定項(xiàng)目的實(shí)施單位。理論上講，缺乏資金但是具備生產(chǎn)能力的貧困戶應(yīng)成為扶貧貼息貸款發(fā)放的主要對象。貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)實(shí)體，貧困戶當(dāng)然被劃入劣質(zhì)客戶范圍，貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)對貧困戶的冷淡態(tài)度挫傷了貧困戶申請貼息貸款的積極性。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)戶信用等級較高，社會(huì)活動(dòng)能力較強(qiáng)，扶貧貼息貸款效益較好，在利益驅(qū)使下，貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)對該兩種客戶發(fā)放貸款熱情較高。

二、扶貧貼息貸款瞄定機(jī)制及效率

目前，扶貧貼息貸款遵循“責(zé)權(quán)一致、貧困戶收益、多位一體”的運(yùn)行機(jī)制，工作運(yùn)行效率大為提高。

（一）權(quán)責(zé)統(tǒng)一機(jī)制及效率分析

扶貧貼息貸款政策實(shí)行市場化運(yùn)作和自愿參與原則，引入了競爭機(jī)制，避免了少數(shù)銀行主導(dǎo)貸款的弊端。貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)在自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自籌資金的原則指導(dǎo)下，對扶貧貼息貸款相關(guān)客戶嚴(yán)格篩選、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)守審慎經(jīng)營原則，將有限的扶貧貼息貸款及時(shí)發(fā)放給具備生產(chǎn)能力且急需資金進(jìn)行生產(chǎn)的貧困戶，更好地契合了扶貧貼息貸款相關(guān)政策的初衷，幫助一部分貧困戶及時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧。

（二）貧困戶受益機(jī)制及效率分析

扶貧貼息貸款政策強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向和區(qū)域劃分，將貧困縣、貧困鄉(xiāng)和貧困村劃分為扶貧資金集中投向的重點(diǎn)區(qū)域，將促進(jìn)貧困戶開展生產(chǎn)經(jīng)營和增加貧困戶可支配收入的相關(guān)項(xiàng)目作為資金投向的重點(diǎn)方向。貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)結(jié)合自身經(jīng)營管理原則，強(qiáng)化瞄定機(jī)制，確保扶貧貼息貸款更多用于擴(kuò)大貧困人口收入，提高其生產(chǎn)增收能力。

（三）多位一體運(yùn)營機(jī)制及效率分析

扶貧貼息貸款政策建立健全了多位一體的管理和運(yùn)作體制，完善了以扶貧主管部門、人民銀行、財(cái)政部門、貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)局等多部門溝通協(xié)作的運(yùn)作機(jī)制。在這一機(jī)制中，扶貧主管部門、財(cái)政部門和貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)是該運(yùn)作體系的主體。扶貧部門主要負(fù)責(zé)貧困戶的核準(zhǔn)與確認(rèn)，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)貼息資金的審核撥付，貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貼息貸款的審批、發(fā)放與清收，人民銀行負(fù)責(zé)相關(guān)政策指導(dǎo)。各部門之間通力配合，形成工作合力，促進(jìn)了瞄定機(jī)制的有效實(shí)施。放棄的但也應(yīng)該看到瞄定機(jī)制在效率上還存在制度性的缺陷，如，時(shí)間緊、項(xiàng)目多、信息不對稱，扶貧工作相關(guān)參與部門存在職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)，貧困戶存在貸款清收風(fēng)險(xiǎn)等。

三、扶貧貼息貸款履約激勵(lì)機(jī)制及效率

激勵(lì)機(jī)制是扶貧貼息貸款機(jī)制有效運(yùn)行的保障。在政策實(shí)施之初，扶貧貼息貸款因缺乏激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致貸款回收率偏低，影響了政策實(shí)施的效果?，F(xiàn)行的扶貧貼息貸款政策汲取了以往的教訓(xùn)，創(chuàng)新了貸款履約激勵(lì)機(jī)制，使扶貧貼息貸款工作運(yùn)行效率逐步提高。

（一）市場運(yùn)作機(jī)制及效率分析

扶貧貼息貸款在履約機(jī)制中引入資金自籌、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的市場作機(jī)制，使扶貧貼息貸款相關(guān)政策通過貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)這一金融媒介實(shí)現(xiàn)市場化。市場化運(yùn)作的直接結(jié)果是貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)按照自主經(jīng)營和市場運(yùn)作的原則來篩選貼息貸款客戶，并按照相關(guān)規(guī)定對客戶進(jìn)行監(jiān)督和激勵(lì)約束，從而促使工作效率大幅提高。

（二）動(dòng)態(tài)博弈機(jī)制及效率分析

扶貧貼息貸款在履約激勵(lì)方面引入動(dòng)態(tài)機(jī)制，即貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)從過去、當(dāng)下和將來三個(gè)不同時(shí)間段，對借款人實(shí)施不同的激勵(lì)機(jī)制。假定貼息貸款的借貸雙方行為是一種博弈行為，動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制則是將借貸雙方之間的一次性博弈行為轉(zhuǎn)化為一系列相關(guān)的博弈行為，藉此提高了履約激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行效率。

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