劉勝強(qiáng)　常武斌

摘要：審計問責(zé)制作為現(xiàn)代治理的重要手段正越來越被重視，本文首先介紹了審計問責(zé)的涵義，然后從審計問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容和法律環(huán)境四個方面分析了當(dāng)前我國審計問責(zé)制存在的問題，最后針對這些問題提出相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：審計問責(zé) 問責(zé)主體 問責(zé)客體

一、審計問責(zé)制的涵義

審計問責(zé)制是指審計機(jī)關(guān)、立法機(jī)構(gòu)、司法部門等依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對審計過程中發(fā)現(xiàn)被審計部門、單位或者個人的責(zé)任缺失、違法、違紀(jì)或違規(guī)等行為進(jìn)行責(zé)任追究并給予黨紀(jì)、政紀(jì)和經(jīng)濟(jì)方面處罰和問責(zé)的一種制度。國家審計機(jī)關(guān)不僅要對政府及公共部門履行職責(zé)情況及使用公共資源的流向及效率進(jìn)行審計，并將審計結(jié)果向社會公告，還要對那些履職不當(dāng)并造成重大損失的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行審計問責(zé)，必要時還要追究其刑事責(zé)任。審計問責(zé)制源于社會經(jīng)濟(jì)大發(fā)展后的財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系。審計問責(zé)制由審計問責(zé)主體、審計問責(zé)客體和審計問責(zé)范圍和審計問責(zé)依據(jù)四個要素構(gòu)成。審計問責(zé)主體是審計問責(zé)行為的實施者，審計問責(zé)客體是審計問責(zé)應(yīng)該指向的單位或個人，審計問責(zé)范圍是問責(zé)內(nèi)容的具體界定，審計問責(zé)依據(jù)是指審計問責(zé)所依據(jù)的各種法律法規(guī)。審計問責(zé)四要素用來說明誰來問責(zé)、問誰的責(zé)、問責(zé)什么和如何問責(zé)等問題。

二、我國審計問責(zé)制存在的問題

（一）問責(zé)主體單一，異體問責(zé)缺失。問責(zé)主體是審計問責(zé)制的實施者，根據(jù)主體和客體的關(guān)系，審計問責(zé)分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指黨和政府某一特定部門對本系統(tǒng)自身的行為進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究，一般多是內(nèi)部上級對下級的問責(zé)，即同體問責(zé)多是一種自上而下的問責(zé)。盡管我國《憲法》和《審計法》都明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)應(yīng)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，但由于我國的審計問責(zé)多是同體問責(zé)，同體問責(zé)主體和客體一般都存在比較緊密的連帶責(zé)任，因而很難保證審計問責(zé)結(jié)果的公正性，審計的獨(dú)立性也受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此外，現(xiàn)實中并不是任何部門、任何單位都可以審計的，實際中應(yīng)該審計誰、如何審計、審計到什么程度等多是上級單位做出的決定，難以保證審計的獨(dú)立性。異體問責(zé)指審計主體不僅包括與客體有緊密聯(lián)系的系統(tǒng)內(nèi)部門（國家行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)），還包括與審計客體沒有聯(lián)系的系統(tǒng)外部門（其他政黨、社會團(tuán)體、新聞媒體和公眾等）。我國審計問責(zé)多由紀(jì)檢、組織人事部和審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，人大、司法、其他黨派、公眾和輿論參與相對較少。人大問責(zé)的缺失使審計問責(zé)制缺乏有效的法律依托，司法紀(jì)檢等部門的消極怠政使審計問責(zé)制難以落到實處，其他黨派、公眾和輿論難以在審計問責(zé)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用使審計問責(zé)制變得勢單力薄。異體問責(zé)缺失、問責(zé)主體單一是當(dāng)前我國審計問責(zé)制中存在的首要問題。

（二）問責(zé)對象模糊，真正責(zé)任人沒有被問責(zé)。問責(zé)對象主要指向誰問責(zé)，問誰的責(zé)。長期以來，由于我國政府及事業(yè)單位正職和副職之間的責(zé)任劃分不明確，一些部門在諸多事情上采取齊抓共管、集體決策，事項審批時，單位負(fù)責(zé)人簽字前不僅要直接經(jīng)辦人、直管部門、牽制部門分管副總和財務(wù)副總簽字外，還可能要各級中層干部簽字，人人簽字負(fù)責(zé)實際上就是人人都不負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致最終在進(jìn)行審計問責(zé)時可能會出現(xiàn)如下兩種情況：一是只問責(zé)被審計單位，不追究個人責(zé)任。我國經(jīng)濟(jì)法明文規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，但現(xiàn)實中一旦出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)事情，甚至明明就是直接負(fù)責(zé)人的責(zé)任，卻仍可能會出現(xiàn)將個人責(zé)任推向集體的現(xiàn)象，審計問責(zé)制的執(zhí)行效果將大打折扣。而西方發(fā)達(dá)國家一般既要追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要追究單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，將責(zé)任落實到具體人身上而不是集體；二是只追究級別較低人員的責(zé)任，不追究單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，責(zé)任與權(quán)利不對等的現(xiàn)象也是導(dǎo)致審計問責(zé)制無法形成應(yīng)有威懾力的主要原因。另外，很多財務(wù)違法違規(guī)現(xiàn)象形式上看沒有問題，但背后卻隱藏著瀆職和貪腐。加大對單位和部門負(fù)責(zé)人的審計問責(zé)，可以有效改變這種現(xiàn)象。

（三）審計范圍過于狹窄，問責(zé)內(nèi)容不全面。由于審計機(jī)關(guān)的問責(zé)權(quán)限相對較小，僅限于法律允許的范圍內(nèi)，造成審計問責(zé)中常常出現(xiàn)問責(zé)范圍過于狹窄、問責(zé)內(nèi)容不全等現(xiàn)象。就審計問責(zé)內(nèi)容而言，“任中問責(zé)”“不作為問責(zé)”和“績效問責(zé)”仍缺失?，F(xiàn)實中多是對離任領(lǐng)導(dǎo)的“任后問責(zé)”和發(fā)生事故后的“事故問責(zé)”，而“事故問責(zé)”又演變成了事故發(fā)生后被動的善后程序，缺乏必要的“任中問責(zé)”是造成審計問責(zé)制難以有效實施的又一原因。近年來，盡管我國已不再局限于單純的財務(wù)收支問責(zé)，開始注重績效問責(zé)，但由于審計問責(zé)手段單一、審計人員自身素質(zhì)較低等原因，績效問責(zé)還停留在紙上，沒有有效的實施。審計問責(zé)范圍過于狹窄，內(nèi)容不全面主要表現(xiàn)為“重重大事故，輕財經(jīng)責(zé)任；重違紀(jì)違規(guī)，輕損失浪費(fèi)；重后果責(zé)任，輕決策和管理責(zé)任；重下級執(zhí)行責(zé)任，輕上級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的“四重四輕”等現(xiàn)象非常普遍。

（四）法規(guī)不完善，體系不健全。法律法規(guī)不完善，體系不健全主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是沒有以立法的形式建立一部全國統(tǒng)一的問責(zé)制法律。沒有專門的審計問責(zé)法規(guī)，僅有一些追究責(zé)任條款散見于各種相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和文件以及黨的條例之中，近年來我國出臺的大多是政策性文件而不是法律，問責(zé)工作的強(qiáng)制性和威懾力嚴(yán)重不足。并且這些法規(guī)、規(guī)章、文件和條例對問責(zé)對象、問責(zé)程序、問責(zé)后果處理意見等方面的規(guī)定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，增大了實際執(zhí)行的難度和效果。二是缺乏問責(zé)制執(zhí)行保障相關(guān)的法律法規(guī)。一項問責(zé)沒有配套保障法規(guī)，其效果可想而知，如對相關(guān)責(zé)任人的行政處罰通知書被送到主管部門手上時，主管部門可能拒不執(zhí)行或拒不立即執(zhí)行進(jìn)行無限期的拖延并最終導(dǎo)致問責(zé)制失效，不了了之的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。此外，審計問責(zé)結(jié)果沒有及時向社會公開，信息不透明也是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的重要原因。三是缺乏審計與司法銜接相關(guān)的法律法規(guī)。審計法規(guī)規(guī)定在審計機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪等事件后需移送司法機(jī)關(guān)處理時，由于缺乏具體的銜接制度，在移送時間的確定、審計人員是否可以作為證人或者專家出庭作證等問題上處理不好，不僅可能導(dǎo)致案件無法得到公正、及時的處理，還可能導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)后續(xù)工作會重復(fù)審計，造成社會資源巨大浪費(fèi)。

三、對策及建議

（一）建立多元化平等的同體、異體問責(zé)主體。建立多元化平等的同體、異體問責(zé)主體就是要在保持系統(tǒng)內(nèi)部特定部門對系統(tǒng)本身進(jìn)行審計問責(zé)的同時，堅持主體平等原則，讓與審計客體沒有直接聯(lián)系的其他外部部門以審計問責(zé)主體的身份參與到具體工作中來。具體可考慮以國家審計機(jī)關(guān)為中心，以聯(lián)席會為紐帶，同時綜合人大、司法、人事等各部門和公眾輿論進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。多元化平等同異體問責(zé)主體建設(shè)時，應(yīng)至少堅持獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性和效率性三項原則。審計問責(zé)制度設(shè)計應(yīng)充分考慮問責(zé)主體的獨(dú)立性。審計問責(zé)主體之間出現(xiàn)意見不一致時，應(yīng)由一部門或某一個責(zé)任人出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（二）明確問責(zé)對象，加強(qiáng)對單位負(fù)責(zé)人的問責(zé)。明確問責(zé)對象就是要知道向誰問責(zé)，問誰的責(zé)。必須將問責(zé)對象具體化，在追究單位集體責(zé)任時，還要追究個人責(zé)任，必須根據(jù)審計證據(jù)，對客觀事實進(jìn)行分析評價，將責(zé)任歸集到具體責(zé)任人，尤其要加強(qiáng)對單位負(fù)責(zé)人的問責(zé)，確保所有相關(guān)責(zé)任人都按照各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任受到追究。實際中，一要區(qū)分集體責(zé)任與個人責(zé)任，必須改變“問責(zé)集體泛濫，問責(zé)個人缺失”的現(xiàn)狀，加大問責(zé)個人力度，堅持權(quán)利和責(zé)任對等，確保所有相關(guān)責(zé)任人，尤其是單位或部門負(fù)責(zé)人都要按各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任受到追究。二要區(qū)分直接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不能只追究直接責(zé)任人的責(zé)任，更要追究單位或部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。三要區(qū)分前任責(zé)任和現(xiàn)任責(zé)任，前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任的界定不應(yīng)是機(jī)械地進(jìn)行時間上的截斷，而是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項的重要程度和延伸性特點(diǎn)來界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的歸屬。既不能把前任責(zé)任歸為后任身上，也不能把現(xiàn)任責(zé)任推到前任身上。四要區(qū)分主觀責(zé)任與客觀責(zé)任，要客觀分析是主觀不努力，消極怠政還是管理者能力有限，還是不可預(yù)見的外部不可抗力造成的損失，主觀不努力，消極怠工甚至濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，玩忽職守的，應(yīng)對其撤職查辦，并根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重情況追究其相應(yīng)責(zé)任；管理能力有限的應(yīng)對其進(jìn)行調(diào)離；外部不可抗力造成的，應(yīng)當(dāng)予以寬恕和鼓勵。五要區(qū)分刑事責(zé)任與績效責(zé)任，不僅要問責(zé)是否有違法違規(guī)行為，還應(yīng)問責(zé)其對單位或企業(yè)的貢獻(xiàn)。六要區(qū)分行政責(zé)任與法律責(zé)任。行政責(zé)任應(yīng)“引咎辭職”或者調(diào)離原單位，法律責(zé)任則要交給司法機(jī)關(guān)根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行處理。

（三）擴(kuò)大審計范圍，充實問責(zé)內(nèi)容。審計問責(zé)制要在合法審計的基礎(chǔ)上開展，并隨著被審計單位責(zé)任的不斷豐富而相應(yīng)擴(kuò)充。要根據(jù)審計對象所承擔(dān)責(zé)任的真實性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，嚴(yán)格依法界定其審計范圍和問責(zé)內(nèi)容。要給審計人員一定的問責(zé)權(quán)限，要改變“先任后審”或“先離后審”的現(xiàn)象，不僅要“任后問責(zé)”，更要“任中問責(zé)”，將問題扼殺在搖籃中，減少不必要的失誤或損失。要增加“無作為問責(zé)”，當(dāng)官無作為有時比亂作為更可怕，不僅要將貪官、壞官繩之以法，還要將庸官、懶官和無能官趕下臺去。要加大“績效問責(zé)”力度，鞭策官員努力工作。只有擴(kuò)大審計范圍，充實問責(zé)內(nèi)容，加大懲罰力度，才能讓審計問責(zé)制真正形成威懾力。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)，健全審計問責(zé)體系。完善相關(guān)法律法規(guī)，首先，應(yīng)以立法的形式建立全國統(tǒng)一的審計問責(zé)制法。其次，應(yīng)完善審計問責(zé)制執(zhí)行保障相關(guān)的法律法規(guī)。審計問責(zé)制保障法規(guī)至少要做到：規(guī)范問責(zé)主體，保障同體問責(zé)的同時，更要保障異體問責(zé)；規(guī)范問責(zé)客體，劃清有責(zé)與無責(zé)的界限；厘清問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，使不同問責(zé)之間具有可比性；規(guī)范問責(zé)流程，用程序和執(zhí)行期限來保障審計問責(zé)制沿著法治的軌道進(jìn)行下去，避免無限期拖延，防止陷入人治的困局；完善信息公開制度，保障公眾的知情權(quán)，通過輿論監(jiān)督審計問責(zé)制的貫徹執(zhí)行。最后，要制定審計問責(zé)制與司法銜接的相關(guān)法律法規(guī)，打通二者之間的隔閡，減少重復(fù)工作，提高審計效率，保證問責(zé)質(zhì)量。Z

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