趙 麗 江，龍 開 榜

政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)路徑研究*
———基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐

趙 麗 江，龍 開 榜

在行政體制改革不斷深入的過程中，政府購買公共服務(wù)作為行政體制改革的議題，無論在學(xué)界，還是在實(shí)踐中都得到了迅速發(fā)展。本文通過梳理專家、學(xué)者對(duì)“社會(huì)企業(yè)”的研究，闡明政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)的動(dòng)因，結(jié)合學(xué)界的研究成果，分析政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)的三種模式，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)武漢市江夏區(qū)政府利用獨(dú)立關(guān)系競爭性購買模式向中國鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院購買公共服務(wù)，并深入剖析江夏區(qū)政府與中國鄉(xiāng)建院共建美麗鄉(xiāng)村的過程及實(shí)施效果，為政府購買公共服務(wù)提供一個(gè)成功的案例。

社會(huì)企業(yè)；政府購買；公共服務(wù)；購買模式

作者趙麗江，女，遼寧昌圖人，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(湖北 武漢 430073)；龍開榜，男，貴州凱里人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生(湖北 武漢 430073)。

為加快解決公共服務(wù)的提供不足問題，近年，國務(wù)院提出“要推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，凡是社會(huì)能辦好的，盡量交給社會(huì)力量承擔(dān)，凡適合市場、社會(huì)組織能承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會(huì)組織承擔(dān)[1]”。在國務(wù)院的大力支持下，各級(jí)政府購買公共服務(wù)事項(xiàng)得到了迅速發(fā)展，政府購買公共服務(wù)主要以向社會(huì)組織購買的方式進(jìn)行?！吧鐣?huì)企業(yè)”作為一種社會(huì)組織，從它的本質(zhì)屬性、組織功能、運(yùn)行機(jī)制、目標(biāo)定位等方面考慮，適合成為政府購買公共服務(wù)的合作對(duì)象。因此，政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)，成為了近年來解決公共服務(wù)提供不足問題的重要組成部分。

一、社會(huì)企業(yè)參與政府購買公共服務(wù)的價(jià)值

政府購買公共服務(wù)是近年來各級(jí)政府轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)。近日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第 658 號(hào)國務(wù)院令，公布《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》(以下簡稱“條例”)自 2015 年 3 月 1 日起施行[2]。此條例的實(shí)施使政府購買公共服務(wù)程序更加規(guī)范化、制度化，條例第9條第4項(xiàng)規(guī)定：“采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代內(nèi)旁系血親或者近婚關(guān)系應(yīng)回避，不提供公共服務(wù)”；條例第14條規(guī)定：“采購人員或負(fù)責(zé)人不能與供應(yīng)商建立不正當(dāng)?shù)年P(guān)系”。這樣就有效遏制了權(quán)力使用者借購買公共服務(wù)為名，為個(gè)人利益謀私為實(shí)的不法行為。

社會(huì)企業(yè)是指既利用市場資源又利用非市場資源以使低技術(shù)工人重返工作崗位的組織[3]P197-201，此概念在2004正式引入中國*最早引入“社會(huì)企業(yè)”概念的國內(nèi)文獻(xiàn)是由北京大學(xué)劉繼同教授節(jié)譯的對(duì)社會(huì)企業(yè)問題進(jìn)行系統(tǒng)介紹的一篇名為《社會(huì)企業(yè)》的文章，載于《中國社會(huì)工作研究》2004年第二輯中(舒博，2010)。。政府、市場、社會(huì)等分別稱為第一部門、第二部門和第三部門，社會(huì)企業(yè)主要屬于第三部門(丁開杰2009)[4]。它是一種以企業(yè)戰(zhàn)略和社會(huì)目的為共同特征的雙構(gòu)性實(shí)體組織，它以社會(huì)性價(jià)值選擇為目標(biāo)，提供具有經(jīng)濟(jì)和公益雙重功能的產(chǎn)品實(shí)體和服務(wù)(時(shí)立榮2006)[5]，它是一種介于公益與營利之間的企業(yè)形態(tài)，是社會(huì)公益與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，是一種表現(xiàn)為非營利組織和企業(yè)雙重屬性、雙重特征的社會(huì)組織(王名、朱曉紅2010)[6]，它作為經(jīng)營性的社會(huì)組織，它不屬于政府系統(tǒng)，是非政府組織，作為以提供公益性社會(huì)服務(wù)為主要目標(biāo)的社會(huì)組織，它又不屬于市場系統(tǒng)，是“非企業(yè)單位”[7]?？傊?，社會(huì)企業(yè)，不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會(huì)服務(wù)，它透過商業(yè)手法運(yùn)作，賺取利潤用以貢獻(xiàn)社會(huì)，所得盈余用于扶助弱勢社群，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展及社會(huì)企業(yè)本身的投資；它通過商業(yè)運(yùn)營模式，達(dá)到社會(huì)公益目的，它重視社會(huì)價(jià)值，多于追求最大的企業(yè)盈利。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷加深，人們對(duì)商品的需求量不斷增多，市場變得越來越活躍，面對(duì)如此強(qiáng)大的市場，出現(xiàn)了“無法有效率地分配商品和勞務(wù)”即出現(xiàn)“市場失靈”，政府為彌補(bǔ)市場失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)，由于政府自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新的缺陷即出現(xiàn)“政府失靈”，為了調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)這些缺陷，這就引入了第三部門即“非政府組織(NGO)”。非政府組織的“非分配約束”特征使其具有提供公共服務(wù)的天然優(yōu)勢,它們提供的公共服務(wù)能夠滿足公共需求的多樣性與異質(zhì)性,是政府有力的合作伙伴，即“非政府組織參與公共服務(wù)的購買”。然而非政府組織在實(shí)踐中往往偏離了志愿性公益機(jī)制，出現(xiàn)資源配置的低效和價(jià)值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會(huì)多元需求、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷，出現(xiàn)了非政府組織的失靈[8]。社會(huì)企業(yè)在我國得到發(fā)展后，政府開始探尋新的合作對(duì)象，從社會(huì)企業(yè)的本質(zhì)、特點(diǎn)、功能、運(yùn)行機(jī)制、目標(biāo)定位等方面更適合于政府合作。進(jìn)而政府把購買公共服務(wù)的對(duì)象轉(zhuǎn)向了社會(huì)企業(yè)，這就出現(xiàn)了政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)的現(xiàn)象。

二、政府購買公共服務(wù)三種模式

條例第23條規(guī)定：“采購主要以公開招標(biāo)的方式進(jìn)行”，另外，第25條規(guī)定：“政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購”。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)有三種模式，在購買主體關(guān)系上存在獨(dú)立性與非獨(dú)立性兩類，在流程上有競爭性、非競爭性與依賴性購買，如圖1 。

圖1 我國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)模式分類

依賴關(guān)系非競爭性購買模式，指的是購買的政府部門與承接服務(wù)的組織之間是依賴性關(guān)系，購買選擇程序是定向、非競爭性的。承接服務(wù)的組織與政府部門通常保持“上下級(jí)”關(guān)系。它因?yàn)橘徺I服務(wù)而存在，沒有自己獨(dú)立的宗旨目標(biāo)，依賴于購買的資金而生存；購買程序不規(guī)范，沒有體現(xiàn)競爭、公平等政府購買原則，且政府完全承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任,難以實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移、多方參與等制度目標(biāo)。購買協(xié)議通常是政府部門單方面意志的體現(xiàn)，服務(wù)組織無法自愿、平等的參與到購買服務(wù)中來，購買模式如圖2。我國早在2003年由上海市政法委牽頭,按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的總體思路，通過政府購買服務(wù)的方式，組建了新航、陽光、自強(qiáng)三個(gè)民辦非企業(yè)單位[9]。此類服務(wù)的購買在實(shí)踐后出現(xiàn)了問題。政府購買的內(nèi)涵與原則，不符合公共服務(wù)社會(huì)化和政府改革的真正要求，評(píng)估形式化，沒有真正的法律責(zé)任存在，資源的行政壟斷對(duì)其他非營利組織的發(fā)展不利。政府自建承接購買組織，并向其購買服務(wù),導(dǎo)致盲目購買趨勢。

圖2 依賴關(guān)系非競爭性購買模式圖

獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買模式，指的是購買服務(wù)的政府部門與承接服務(wù)的社會(huì)組織之間是獨(dú)立的關(guān)系，通常表現(xiàn)為在發(fā)生服務(wù)購買之前，該社會(huì)組織已經(jīng)存在，不是由購買服務(wù)的政府部門為了購買事項(xiàng)而成立。但在選擇程序上，采用非競爭性的方式，而不是面向社會(huì)公開招標(biāo)，政府部門通常偏向于選擇有良好社會(huì)聲譽(yù)的組織，來降低購買的風(fēng)險(xiǎn)。與政府部門發(fā)生合作關(guān)系的這些組織具有獨(dú)立性，不依賴于購買資金生存。購買是雙方相互選擇和協(xié)商的結(jié)果，沒有公開的競爭過程。但是存在潛在的競爭市場，政府可以更換購買的對(duì)象。承接服務(wù)的組織具有獨(dú)立地位,在服務(wù)提供過程中也承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任,政府只充當(dāng)監(jiān)管的角色，因此雙方在權(quán)責(zé)上有一定程度的明晰，其模式如圖3。在我國此類模式的實(shí)踐，上海浦東社會(huì)發(fā)展局為了改建一個(gè)市民休閑中心，需要一個(gè)委托對(duì)象進(jìn)行管理，經(jīng)過協(xié)商，找到了上?；浇糖嗄陼?huì)，通過直接委托的方式與青年會(huì)合作，把羅山會(huì)館打造成為居民進(jìn)行社會(huì)交往、社會(huì)教育、文化娛樂、體育健身、享受公共福利服務(wù)的開放式社區(qū)公共活動(dòng)場所。此類政府購買公共服務(wù)的方式取得了一定的效果，改變了社區(qū)管理體制，提高了社區(qū)服務(wù)效益，為民間組織提供了發(fā)展的資源和平臺(tái)。但是也存在一些如委托內(nèi)容混淆、政府責(zé)任混淆等問題。

圖3 獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買模式圖

獨(dú)立關(guān)系競爭性購買模式，指的是購買服務(wù)的政府部門與承接服務(wù)的社會(huì)組織之間是獨(dú)立的關(guān)系,不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系，政府部門挑選承接服務(wù)的組織采用公開競爭的方式進(jìn)行，因此存在公開的競爭市場。政府用招標(biāo)的方式來選擇最合適的服務(wù)提供者，以最小成本，達(dá)到最大收益的效果，即體現(xiàn)政府采購物有所值的原則。這種模式最符合政府采購的制度規(guī)定和目標(biāo)，也能最大程度的保障公共服務(wù)的提供，同時(shí)也符合新頒布的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》“公開招標(biāo)”的法條。其模式如圖4。此種模式的公共服務(wù)購買，我國的具體實(shí)踐有，國務(wù)院扶貧辦、國家財(cái)政部、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會(huì)共同協(xié)商，決定在江西省開展有關(guān)“非政府組織和政府合作開展村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)的技術(shù)援助項(xiàng)目——江西村級(jí)扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目”。政府在這種類型的購買公共服務(wù)上取得了比較好的效果，社會(huì)組織發(fā)揮了自身優(yōu)勢提供服務(wù),提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，有了初步的成本核算,提高了服務(wù)效率，用公開招標(biāo)的程序能夠有效防止腐敗，給投標(biāo)人提供更為平等的競爭機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)政府采購物有所值的目標(biāo)。但是也存在一些問題，政府系統(tǒng)與非政府組織之間的合作基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)組織在服務(wù)提供過程中要經(jīng)歷從陌生、排斥到被服務(wù)對(duì)象接受的過程,社會(huì)組織需要培養(yǎng)社會(huì)大眾的信任，購買協(xié)議對(duì)政府的約束力不強(qiáng)，面對(duì)強(qiáng)大的政府以及與政府合作的利益誘惑，一些組織并沒有完全保持自己的宗旨，失去了公共服務(wù)提供的本質(zhì)屬性。本文以下是中國鄉(xiāng)建院作為一個(gè)獨(dú)立性很強(qiáng)的社會(huì)企業(yè)，它與江夏區(qū)政府通過獨(dú)立關(guān)系競爭性模式進(jìn)行公共服務(wù)的購買的案例。

圖4 獨(dú)立關(guān)系競爭性購買模式圖

三、政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)的范例：五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目

武漢市江夏區(qū)政府為加快新農(nóng)村建設(shè)，有效解決三農(nóng)問題。對(duì)全區(qū)進(jìn)行了整體布局與規(guī)劃，對(duì)五里界鎮(zhèn)實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目，為有效整合資源，江夏區(qū)政府對(duì)五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，采取公開招標(biāo)——契約合作的方式與中標(biāo)組織共建美麗鄉(xiāng)村[10]。最終，中國鄉(xiāng)建院中標(biāo)，獲得五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施資格。根據(jù)中國鄉(xiāng)建院的目標(biāo)定位、性質(zhì)與特點(diǎn)，它屬于社會(huì)企業(yè)。它不以盈利為目的，運(yùn)用商業(yè)運(yùn)營模式，以達(dá)到社會(huì)公益、扶助弱勢群體為己任。本案例主要研究五里界政府與中國鄉(xiāng)建院共建美麗鄉(xiāng)村的過程。

(一)政府與社會(huì)企業(yè)合作機(jī)制

從表1第二列“成立時(shí)間”可以看出，參與投標(biāo)的這些社會(huì)組織的成立有了3到4年的時(shí)間，不是為了承接購買而成立的，不依賴政府而存在，屬于獨(dú)立性組織。在“組織性質(zhì)”方面，參與此次競標(biāo)的有民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體，它們利用非國有資產(chǎn)從事社會(huì)服務(wù)；還有社會(huì)企業(yè)，它通過商業(yè)運(yùn)營模式，達(dá)到社會(huì)公益目的，它重視社會(huì)價(jià)值，多于追求最大的企業(yè)盈利。另外。這些組織都進(jìn)行了民政注冊(cè)，組織擁有自己正式的員工，通過多渠道獲得招標(biāo)的信息。并且各組織經(jīng)過了多年的發(fā)展，在實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)方面都有了一定的高度，因此，具備一定的承接政府購買公共服務(wù)能力。

表1 社會(huì)組織參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目競標(biāo)情況

注：DN是指“中國鄉(xiāng)建院”

在選擇合作對(duì)象方面，江夏區(qū)政府對(duì)組織的成立年限、專業(yè)水平、組織性質(zhì)、組織人員與服務(wù)意識(shí)等方面進(jìn)行了考量。深思熟慮后，最終選擇了DN(中國鄉(xiāng)建院)作為共建“美麗五里界” 的合作對(duì)象，但這是個(gè)雙向選擇的過程。 例如：

訪談一 建立合作關(guān)系的相關(guān)問題

綜上所述，江夏區(qū)五里界政府通過購買公共服務(wù)的方式，實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目。作為承接公共服務(wù)組織，其自身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，承接購買公共服務(wù)上具有競爭性。在本案例中，中國鄉(xiāng)建院之所以能夠勝出，是由于其組織自身的組織結(jié)構(gòu)、組織性質(zhì)、專業(yè)化水平和承接公共服務(wù)的能力等方面的因素所決定。中國鄉(xiāng)建院，在接受美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，也考慮到購買方對(duì)項(xiàng)目的重視程度、完成此項(xiàng)目的決心、該項(xiàng)目所具備的相關(guān)條件。最終，符合雙方的要求，達(dá)成合作。

(二)購買部門與社會(huì)企業(yè)的基本情況

購買部門方面。在此案例中，購買服務(wù)主體是江夏區(qū)政府。它希望借助中國鄉(xiāng)建院專業(yè)的建設(shè)水平、新型管理模式來提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，建設(shè)美麗五里界村莊。五里界位于武漢市江夏區(qū)的東部，地處“兩湖”(湯遜湖、梁子湖)和“兩區(qū)”(江夏中心城區(qū)和東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū))之間，北依廟山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、藏龍島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，南鄰梁子湖，東連牛山湖和鳳凰山，西接江夏區(qū)政府所在地紙坊城區(qū)，總占地面積約47.43平方公里，距江夏中心城區(qū)(紙坊)約7公里，距武漢市中心城區(qū)約14公里。版圖面積224.21平方公里，總?cè)丝?.3萬人。

社會(huì)企業(yè)方面。中國鄉(xiāng)建院是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)企業(yè)單位。它的核心團(tuán)隊(duì)是“北京綠十字”的相關(guān)人員。它是一個(gè)專為農(nóng)民服務(wù)的機(jī)構(gòu)，2011年由生態(tài)畫家孫君和著名三農(nóng)問題專家李昌平等一群從事鄉(xiāng)村建設(shè)的民間人士發(fā)起并成立。機(jī)構(gòu)由跨領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)引領(lǐng)，致力于鄉(xiāng)村的規(guī)劃設(shè)計(jì)與落地實(shí)施，并為新農(nóng)村建設(shè)提供系統(tǒng)性、整體性解決方案。注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、民房改造、鄉(xiāng)村文化修復(fù)等。幫助村社共同體實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展能力，提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)社區(qū)文明發(fā)展。它有獨(dú)立的決策權(quán)力，無論是在協(xié)議形成,還是具體的操作過程中,它具有與五里界街道辦事處談判的能力,雙方定期召開協(xié)調(diào)會(huì),共同協(xié)商決定一些重大事情。鄉(xiāng)建院根據(jù)工作的實(shí)際需求提出相關(guān)建議或者意見,說服街道辦事處。所以這是一個(gè)互相妥協(xié)和談判的過程,而不是單方面的決策。正如前面介紹的社會(huì)企業(yè)的性質(zhì)一樣，它不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會(huì)服務(wù)，它通過商業(yè)手法運(yùn)作，賺取利潤用以貢獻(xiàn)社會(huì)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值。五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)只是鄉(xiāng)建院眾多項(xiàng)目中的一個(gè),所以購買資金并不是該組織生存性的資源,因此政府部門在經(jīng)費(fèi)上不構(gòu)成對(duì)組織的牽制。中國鄉(xiāng)建院與“北京綠十字”有著深厚的淵源,也具有很強(qiáng)的“草根性”,其負(fù)責(zé)人十分認(rèn)同自己的民間組織身份,把政府看作一個(gè)合作伙伴,在滿足合作需求的同時(shí),也堅(jiān)持自己的組織信念和專業(yè)要求。因此，中國鄉(xiāng)建院是一個(gè)具有獨(dú)立性的組織,它與購買服務(wù)的政府部門之間沒有資源的依附和牽制,很大程度上是合作與契約的關(guān)系。

(三)購買公共服務(wù)的主要內(nèi)容

本案例中購買的內(nèi)容是，江夏區(qū)五里界“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目”,包括對(duì)農(nóng)舍房屋改造、環(huán)境保護(hù)、垃圾分類、服務(wù)理念、專業(yè)培訓(xùn)農(nóng)民工等方面。

(四)項(xiàng)目運(yùn)行與資金情況

項(xiàng)目運(yùn)行。當(dāng)中國鄉(xiāng)建院中標(biāo)后，開始實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行為期20天的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容有：“荊楚韻味”的房屋改造理念、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)、農(nóng)村安全與衛(wèi)生、垃圾分類處理、鄰里關(guān)系的處理、外來游客的接待、新媒體“兩微一端”的使用等方面。房屋改造是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)，將耗時(shí)5個(gè)月的時(shí)間，每家每戶有1-2名的正式施工人員外，其他施工人員由培訓(xùn)后的農(nóng)民組成，這樣就大大減少了成本。房屋改造的過程中，伴隨對(duì)周邊的環(huán)境進(jìn)行有綠色、可持續(xù)的修復(fù)，如種花種草美化環(huán)境。同時(shí)，農(nóng)村一直存在垃圾處理的相關(guān)問題，通過之前的培訓(xùn)動(dòng)員全體居民正確處理垃圾、分類投放、減少污染，把農(nóng)村建設(shè)成真正的美麗鄉(xiāng)村。五里界政府將協(xié)同各部門，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行不定期檢查，對(duì)建設(shè)過程中存在的問題和遇到的困難進(jìn)行解決，為建設(shè)美麗五里界提供了強(qiáng)有力的保障。在項(xiàng)目完成階段，江夏區(qū)政府會(huì)同有關(guān)部門對(duì)美麗五里界項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收與評(píng)估，主要考慮到農(nóng)民是否滿意與項(xiàng)目完成是否規(guī)范等方面，如果驗(yàn)收不合格，承接購買組織將繼續(xù)投入建設(shè)中，直到合格為止。流程見圖5：

圖5 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施過程

資金情況。鄉(xiāng)建院的中心運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要由政府購買服務(wù)簽定的合同提供，如工作人員工資、辦公日常開銷、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)農(nóng)民工等費(fèi)用。對(duì)鄉(xiāng)建院來說，不存在資金問題，鄉(xiāng)建院采取符合市場規(guī)律的運(yùn)作模式，把項(xiàng)目費(fèi)用按照性質(zhì)分類，這符合中國鄉(xiāng)建院是社會(huì)企業(yè)的性質(zhì)。具體來說，一方面，農(nóng)舍的房屋改造費(fèi)用由農(nóng)民籌資、政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐款、基金會(huì)支持等方面獲得。另一方面，每家每戶的專業(yè)設(shè)計(jì)、村莊的容貌改造方案、服務(wù)農(nóng)民、培訓(xùn)等方面的資金主要有政府購買服務(wù)提供。如表2：

表2 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金情況

(五)鄉(xiāng)建院對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效果與存在的問題

效果。對(duì)于鄉(xiāng)建院這樣的草根性組織來說,服務(wù)質(zhì)量和品牌建立是他們的生命線,也只有依靠質(zhì)量和品牌才能獲得來自政府和社會(huì)的資源。因此,他們總是以最低的成本來獲取最高的質(zhì)量回報(bào),并能以先進(jìn)的理念和管理方式充分發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效用，實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)價(jià)值。鄉(xiāng)建院對(duì)農(nóng)村建設(shè)的總思路是：與政府規(guī)范合作方式，全心全意地為農(nóng)民服務(wù)，動(dòng)員廣大農(nóng)民參與家鄉(xiāng)建設(shè)，保存鄉(xiāng)村的自然及文化生態(tài)。鄉(xiāng)建院為對(duì)五里界村莊房屋的改造以“荊楚韻味，找回丟失的記憶”為理念，就地取材，因地制宜，形成具有獨(dú)具一格的古色古香的“荊楚派”建筑；把村莊的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，旅游線路的規(guī)劃，村民生計(jì)發(fā)展系統(tǒng)謀劃為一體；政府、社會(huì)企業(yè)、村民之間的密切合作，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。例如：

訪談二 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)鄉(xiāng)建院的優(yōu)勢

存在的問題。從以上案例中可以初步看出政府部門與草根性組織合作的樣態(tài)，政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)這是一種新型模式，具有明顯的優(yōu)勢，但同時(shí)也存在一些問題。

委托項(xiàng)目內(nèi)容混淆。鄉(xiāng)建院作為政府委托方，政府將項(xiàng)目事項(xiàng)交由鄉(xiāng)建院負(fù)責(zé)完成，這個(gè)籠統(tǒng)的提法看上去沒有什么問題，但存在著政府職能外包和具體任務(wù)外包的問題。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)房屋改造施工過程中，施工隊(duì)的聘請(qǐng)問題造成了委托項(xiàng)目混淆，目前五里界的做法是政府聘請(qǐng)施工隊(duì)進(jìn)行施工，而不是鄉(xiāng)建院的專業(yè)施工隊(duì)，工程完成，卻達(dá)不到鄉(xiāng)建院預(yù)期的效果，農(nóng)民對(duì)房屋的改造意見頗多，對(duì)改造的住房不滿。在這樣的情況下項(xiàng)目外包實(shí)際上是接受委托的組織成為政府部門的外延，使政府的手更長。社會(huì)企業(yè)喪失了自主權(quán)和創(chuàng)新空間，成為了政府的附屬品。所以，只有具體任務(wù)外包,協(xié)議內(nèi)容是確定的,接受委托的組織才可以充分自主地開展活動(dòng)。購買協(xié)議量化為一個(gè)個(gè)清晰的任務(wù),這樣評(píng)估才具有現(xiàn)實(shí)操作性,也避免破壞組織的獨(dú)立性。例如：

訪談三 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問題

可見,在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中存在著委托內(nèi)容的混淆,即把政府職能與購買具體事項(xiàng)混淆起來，沒有解決“政府的手伸得更長的問題”。

四、完善政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù)的思考

中國鄉(xiāng)建院與政府合作共建美麗鄉(xiāng)村，因其獨(dú)立性、專業(yè)性等方面的因素，取得了成功，但仍存在一些問題，這與不完善的契約合作制度、政府對(duì)新起的社會(huì)企業(yè)信任度不高等原因有關(guān)。隨著各地公共服務(wù)購買實(shí)踐不斷增多，建立一套完整而規(guī)范的公共服務(wù)購買制度，完善政府與社會(huì)企業(yè)合作框架必不可少。本文從政府部門、社會(huì)企業(yè)和社會(huì)大眾三個(gè)角度思考相關(guān)的制度建設(shè)問題。

(一)政府應(yīng)完善購買公共服務(wù)的地方性制度

改變政府部門的傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)與社會(huì)企業(yè)之間的信任機(jī)制。長期以來,政府購買公共服務(wù)的公共財(cái)政都是從公共部門流向公共部門,資金的使用權(quán)始終掌握在政府手中。而如果政府向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù),那么資金的使用權(quán)就從公共部門流向了非公共部門 ,這是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)權(quán)的挑戰(zhàn)。因此，政府部門不愿退出財(cái)權(quán)的擁有舞臺(tái)，造成了購買障礙。然而政府并不是萬能的，也會(huì)存在“政府失靈”，所以，政府要認(rèn)識(shí)到自身的局限性，以及與社會(huì)企業(yè)合作的優(yōu)勢，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府向社會(huì)企業(yè)購買之中,要重新認(rèn)識(shí)自身角色和地位，要充分發(fā)揮社會(huì)企業(yè)的優(yōu)勢,并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上,“放松”監(jiān)管,信任社會(huì)企業(yè)。

明確規(guī)定采購公共服務(wù)的內(nèi)容,尤其明確不能購買的事項(xiàng)。防止政府部門用政府購買的形式擴(kuò)大政府的職權(quán),要明確可以采購公共服務(wù)的內(nèi)容,并且將服務(wù)事項(xiàng)化、具體化。建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。政府與社會(huì)企業(yè)建立合作關(guān)系，共同參與提供公共服務(wù)的模式中，嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制是十分重要的。不僅包括對(duì)社會(huì)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督，同時(shí)也包括對(duì)政府的監(jiān)督。作為購買協(xié)議的雙方,權(quán)利和義務(wù)都是對(duì)等的,政府不能利用強(qiáng)大的行政力量規(guī)避自身的法律責(zé)任，同樣有接受監(jiān)督的義務(wù)。

完善購買程序及相關(guān)法律法規(guī),穩(wěn)定的制度保障。購買程序是否妥當(dāng),將直接影響購買結(jié)果。所以為了節(jié)約成本和維持穩(wěn)定,建立規(guī)范的程序和制度是必要的。圖6表明了政府購買的正常程序,以及政府與社會(huì)企業(yè)圍繞購買協(xié)議產(chǎn)生的互動(dòng)關(guān)系。為了滿足公眾的公共訴求,政府通過一定的選擇程序,向社會(huì)企業(yè)購買公共服務(wù),并簽訂協(xié)議。社會(huì)企業(yè)履行協(xié)議,政府對(duì)這個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)管,并通過績效評(píng)估的手段來判斷與該組織的合作效果,并據(jù)此選擇以后的合作對(duì)象,以提高效率、減少成本和增進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的目的。

圖6 公共服務(wù)購買流程圖

建立一套購買體系、完善的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制,是政府與社會(huì)企業(yè)持久合作的有力保障。這樣雙方都有穩(wěn)定的預(yù)期，都能在可預(yù)知的制度環(huán)境和秩序中決定自身行為。否則，對(duì)任何一方評(píng)估的缺失都破壞了持續(xù)的購買關(guān)系，也是對(duì)公眾的不負(fù)責(zé)任。

(二)社會(huì)企業(yè)應(yīng)逐步建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行模式

合作中保持組織的獨(dú)立性，加強(qiáng)社會(huì)企業(yè)自身的業(yè)務(wù)承接能力。參與服務(wù)購買的社會(huì)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在與政府的合作中保持自己的獨(dú)立性,否則不僅不利于本組織的長遠(yuǎn)發(fā)展,也會(huì)對(duì)公共服務(wù)有效提供帶來危害。保持獨(dú)立性,最重要的是要堅(jiān)持本組織的宗旨目標(biāo)和專業(yè)化要求,而在現(xiàn)階段,主要表現(xiàn)為社會(huì)企業(yè)的負(fù)責(zé)人能夠堅(jiān)守組織的專業(yè)化發(fā)展,有堅(jiān)定的組織自主意識(shí)(圖7)。

圖7 民間組織獨(dú)立性發(fā)展趨勢圖

另外，要加強(qiáng)社會(huì)企業(yè)自身的業(yè)務(wù)承接能力。如果社會(huì)企業(yè)不提高自身能力，成為一支新生的強(qiáng)勁力量，就無法取得政府與社會(huì)的信任，更不可能與政府有長期持久的合作。社會(huì)企業(yè)要通過完善內(nèi)部機(jī)制、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升承接項(xiàng)目業(yè)務(wù)水平、吸引更多優(yōu)秀人才，具備充分的資源等方面的條件，才能更好地完成承擔(dān)的項(xiàng)目，從而贏得政府的信任、社會(huì)的好評(píng)。

(三)民眾應(yīng)逐步形成參與監(jiān)督政府及社會(huì)企業(yè)的習(xí)慣

提高公眾參與的積極性,建立社會(huì)反饋機(jī)制。公共服務(wù)涉及的是公共利益,與每個(gè)公民都有密切聯(lián)系。因此公民，包括社會(huì)各個(gè)組織，都應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自己的權(quán)利意識(shí)，積極地反饋公共服務(wù)的供給情況，并提出自己的需求，為政府和提供服務(wù)的社會(huì)企業(yè)做下一步行動(dòng)的基礎(chǔ)。社會(huì)監(jiān)督是對(duì)公共服務(wù)購買的有力監(jiān)督，除了政府監(jiān)管、法律約束以及合同規(guī)定外，公共服務(wù)購買還應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。作為公共服務(wù)的接受者,社會(huì)大眾最有發(fā)言權(quán),也理所當(dāng)然有監(jiān)督權(quán)。

[1]2013年7月31日李克強(qiáng)總理召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議.[EB/OL].http://www.gov.cn/

[2](中國政府采購網(wǎng)).[EB/OL].http://www.ccgp.gov.cn/.

[3]劉繼同譯.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織報(bào)告節(jié)選[M].中國社會(huì)工作(第二輯).北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002.

[4]丁開杰.“社會(huì)企業(yè)”能服中國水土嗎[J].社區(qū)，2009，(5).

[5]時(shí)立榮.社會(huì)企業(yè)：實(shí)踐中一路走來[N].中國社會(huì)報(bào)，2006-08-07.

[6]王名，朱曉紅.社會(huì)企業(yè)論綱[J].中國非營利評(píng)論，2010，(2).

[7]俞可平.發(fā)展社會(huì)企業(yè)，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較(S2)，2007，(11).

[8]顧順曉.非政府組織失靈的機(jī)理探究及其矯治[J].理論與改革，2011，(7).

[9]新航[EB/OL].http://www.xhang.com;陽光[EB/OL].http://www.scyc.org.cn;自強(qiáng)[EB/OL]. http://www.cszqss.org.

[10]武漢市江夏區(qū)人民政府網(wǎng)：[EB/OL].http://www.jiangxia.gov.cn:8088/jiangxiaweb.

責(zé)任編輯：陳 剛

MeansoftheGovernment’sPurchaseofPublicServicesfromSocietyandBusinesses

ZHAO Lijiang, LONG Kaibang

In the process of ongoing reform of administrative system, the government’s purchase of public services has become a hot topic in the academic circles and in practice. By means of reviewing the research of experts and scholars on society and businesses, this paper illustrates the causes of the government’s purchase of public services from society and businesses, analyzes three models concerned, and explores the Jiangxia District experience in the hope of developing beautiful villages.

society and businesses; the government's purchase; public service; purchase model

C93

A

1003-6644(2016)01-0031-11

* 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公民參與社區(qū)治理樣態(tài)及規(guī)則研究”[項(xiàng)目編號(hào)：13BZZ037]。